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1、1江苏省统筹城乡发展的难点、目标与路径思考江苏省统筹城乡发展的难点、目标与路径思考党的十六大根据我国全面建设小康社会的总体要求，明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。这一思路突破了传统的就农村论农村、就城市论城市的桎梏，意味着把城乡存在的问题及其相互因果关系通盘起来考虑，将城乡社会经济发展作为一个整体来统一规划，对缩小城乡经济社会差别，建立平等和谐的城乡关系，推进全面小康社会建设具有重要指导意义。本文结合江苏实际，试图揭示统筹城乡发展的难点及其影响因素，探讨统筹城乡发展的目标和路径，为制定有关政策措施提供参考建议。一、城乡发展差别的演化轨迹及影响因素城乡差别是城乡二元经济结构的必然
2、反映，而二元结构的形成又有着深刻的时代背景和制度因素。改革开放之前，我国实行高度集中的计划经济体制，通过泾渭分明的城乡产业分工，即农村发展农业，城市发展工业，走了一条城市工业化道路，并且通过工农业产品价格“剪刀差”来牺牲农业，以及严格的户籍管理制度，强化了城乡二元结构，加剧了城乡差别。1978 年以后，随着乡镇企业异军突起，城市化加速推进，工业化战略的调整，城乡隔离体制和城乡关系有所改观，城乡二元经济结构在逐步缩小。早在上个世纪 80 年代初期，江苏就提出了“以城市为中心、小城镇为纽带、农村为基础，实现城乡一体化发展”的思路，推出了一系列旨在打破城乡二元结构的政策措施，如 1983 年进行市芟
3、靥逯聘母锸缘悖?/SPAN90 年代中期以后，江苏城市化战略更加明晰，南京、苏锡常、徐州三大都市圈加快建设，城乡生产要素的双向流动和经济互融呈现良好趋势；近年来，省委、省政府高度重视“三农”问题，提出以工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村，依靠产业化来提高农业的方针，大大促进了城乡互动和工农互促。但是，非一朝一夕形成的城乡差别并不可能在短时间内消除，目前的城乡差别依然很大。根据美国著名经济学家刘易斯等人提出，用来揭示发展中国家的工农城乡之间对立及其运动过程的二元结构理论，采用比较劳动生产率、二元对比系数和二元反差系数等指标，对江苏城乡二元结构的量化测度如表 1。表 1：江苏城乡经济结构演化情
4、况表年份 社会劳动生产率 农业比较劳动 非农产业比较 城乡二元 城乡二元（万元/人） 生产率 劳动生产率 对比系数 反差系数21952 0.0278 0.5645 7.0439 0.0801 0.40621957 0.0399 0.5089 5.5990 0.0909 0.44371970 0.0567 0.4562 4.5036 0.1013 0.47081975 0.0706 0.4675 2.9443 0.1588 0.41801978 0.0897 0.3953 2.3933 0.1652 0.42171980 0.1134 0.4183 2.3865 0.1753 0.4098198
5、5 0.1998 0.5635 1.4975 0.3763 0.23251990 0.3353 0.4434 1.7244 0.2571 0.31481995 1.1756 0.3508 1.5736 0.2229 0.30451996 1.3686 0.3502 1.5515 0.2257 0.29831997 1.5221 0.3343 1.5479 0.2160 0.30051998 1.6401 0.3183 1.5430 0.2063 0.30231999 1.7532 0.2999 1.5384 0.1949 0.30432000 1.9426 0.2807 1.5382 0.18
6、25 0.30792001 2.1451 0.2745 1.5136 0.1814 0.30072002 2.3849 0.2505 1.4914 0.1680 0.29682003 2.7885 0.2277 1.4938 0.1524 0.3012注：比较劳动生产率为一个部门的增加值份额与该部门从业人员份额的比率。二元系数为农业比较劳动生产率与非农产业比较劳动生产率的比率，其值越小，说明二元性越大。二元反差系数为非农增加值比重与从业人员比重之差的绝对值，其值越小，经济的二元性越不明显。从表 1 数据可以看出：1、城乡经济的二元结构特别显著。建国以来，江苏农业比较劳动生产率始终小于 1,而非
7、农业的比较劳动生产率均大于 1,农业与非农产业之间存在较大差距；城乡二元对比系数介于 0.1-0.4,而发达国家一般在 0.5-0.9,说明农业的比较劳动生产率远低于非农产业。由于非农产业主要分布在城市，农业分布在乡村，因此，非农与农业之间的差距也就同时表现为城市与乡村的差距。2、城乡二元经济结构的变迁具有明显的阶段性。1978 年之前，在计划经济的发展战略和相应制度的作用下，江苏二元对比系数一直很小，1952 年仅为 0.08,1975 年才提升至为 0.16。家庭联产承包责任制的实行、城市化战略的实施和户籍制度的松动，大大解放了农业生产力，农村市场得以发育，农民在一定程度上能够自由流动，使
8、传统农业部门与现代经济部门的差距趋于缩小，二元对比系数在波动中趋升，1980 年达到 0.18,1990 年为30.26,1995 年为 0.22。但从上个世纪 90 年代后期以来，二元对比系数又在逐步降低，由 1996 年的 0.23 降至 2003 的 0.15,城乡二元结构进一步强化。这是由该时期经济体制全面转型和经济结构大调整引致的结果，是一种特殊的二元经济结构。具体分析，现阶段城乡差别难以从根本上缩小，或者说影响城乡统筹发展的主要因素有以下方面：（一）二元经济结构的转化机制尚未形成。主要表现为三个方面：一是农村经济发展的制度因素。由于农业生产经营方式分散，农民组织化程度低，土地占有规
9、模狭小，土地流转制度不完善，总体上看不利于资本、技术、劳动等生产要素在更大范围内的有效配置，不利于传统农业向现代农业转型，限制了农业劳动生产率和农业商品率的提高。2003 年与 1995 年相比，江苏农业劳动生产率年递增 5.5%，比全社会劳动生产率年增速低 5.9 个百分点。二是产业结构转换的机制因素。支持农业结构调整的财政、信贷投入机制不健全，农业投资起伏波动较大，财政支出中用于农业的支出增长在大多数年份低于财政支出的增长，农业信贷占贷款的比重明显偏小。1995 年至2003 年，全省财政支出年递增 23.8%，而用于农业的支出仅年递增 15%。2003 年金融机构贷款余额中农业贷款比重仅
10、为 4.4%，小于农业增加值在地区生产总值中 8.9%的比例。三是人力资本积累机制因素。城乡统筹发展的一个基本前提是农民要突破传统的小农观念，具有现代化的技术文化素质、开放化的思维意识、市场化的竞争观念等现代文明所要求的基本素质，这样才能促使传统的乡村社会转换为现代文明社会，才能缩小城乡差别。但目前农民的整体素质相对于城市而言明显偏低。（二）城市化和农民就业机制不完善。近年来，江苏城市化进程不断加快，对转移农村剩余劳动力、增加农民就业机会、促进城乡交流起到了重要作用。1978 年，江苏城市化水平只有 13.7%，1990 年提高到 21.6%，2000 年升至 41.5%，2003 年达到46
11、.8%。2004 年，预计全省新增农村劳务输出人员 70 万人，农村劳动力累计转移人数（包括地域转移和产业转移）占全部农村劳动力总量的比重已达一半以上。但目前城市化发展中仍存在着较多的问题，农民进城就业的体制和机制有待于进一步理顺。目前户籍管理制度改革虽然在积极推进，但依附于户籍制度的就业、教育、保障等差别仍没有完全消除，农民自由迁徙仍受许多限制，农民进城就业的成本有增无减。政府对农民进城就业的宏观管理、相关法律法规和服务体系建设滞后，城乡劳动力市场分割严重，农民外出务工的组织化程度不高。据 2004 年年初的一项调查，农民外出打工在外出组织方式上，由政府（单位）组织的只占 5.5%，亲属介绍
12、占 45.3%，自发外出4占 49.2%，各种不规范甚至违法行为、欺诈现象时有发生。对农民进城务工的职业培训、养老和医疗保险等关注不够。2003 年，全省农村转移劳动力中接受过专业培训的仅占25.4%。凡此种种，大大制约了农村的非农化进程。（三）农村发展的内在动力机制比较薄弱。由城乡二元结构导致的消费“断层”、投资需求不旺以及农民科技文化素质低，成为城乡差别存在的重要因子。在城市已经达到“需求饱和”的许多商品特别是耐用消费品却不能够在农村形成“有效需求”，阻碍了农村经济的成长。2003 年与 1995 年相比，江苏城市消费品零售总额年递增12.2%，农村消费品零售总额仅年递增 5.0%。目前，
13、广大农村的商品消费在全省总量中的份额不足四分之一。2003 年末，农民家庭每百户拥有彩电 75.1 台、移动电话 36.5部、电冰箱 27.2 台、空调 13.3 台，分别仅相当于城市居民的 52.7%、36.6%、30.1%和 14.6%。受制于农村经济实力，农村固定资产投资规模偏低且结构欠优。2003 年全省农村固定资产投资完成 1406.13 亿元，占全社会固定资产投资总量的 26.4%。农村投资涉及领域主要是制造业（70.9%），资金投向相对单一，农业、教育、卫生、社会保障和福利业、文化、体育和娱乐业等行业投资力度明显不足。农户投资逐年减少，占农村固定资产总投资的比重由 2000 年的
14、 36.2%下降到 2003 年的 13.6%。农村基础设施等公共产品严重不足，总体上呈供给短缺局面，已成为农业和农村经济社会发展的“瓶颈”。二、统筹城乡发展中的突出问题和难点所在促进农村经济繁荣和改善农民生活，一直是党和政府关注的目标，特别是近年来在统筹城乡发展上制定了很多政策措施，并已取得了明显成效。但在推进城乡统筹发展时，必须要充分认识到它的艰巨性和复杂性。（一）城乡居民收入差距呈扩大之势。自上个世纪九十年代后期农民收入增长减缓以来，农民收入增速始终滞后于城镇居民收入，城乡居民收入差距逐步拉大。2003年与 1995 年相比，剔除价格因素，全省农民人均纯收入年实际递增 5.6%，比城镇居民人均可支配收入年实际增速慢 2.2 个百分点。1978 年城镇居民人均可支配收入比农民人均纯收入高 133 元，1995 年高 2178 元，2003 年变为高 5023 元，两者收入之比由1978 年的 1.861、1995 年的 1.891 扩大为 2003 年的 2.181。在 1995 年到 2003年的 9 年中，农民收入实际增速除 1996 年外有 8 年落后于经济增长率。农民人均纯收入相当于人均 GDP 的比例，由 1995 年的 3
