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1、说理式执法概论,江苏省质量技术监督局 郭一诚,说理式执法的概念,说理式执法是指质量技术监督部门在办理行政处罚案件过程中围绕案件受理、调查取证、案件审理、告知听证、处罚决定和处罚执行等程序，以处罚与教育相结合为原则，以普法教育为手段，将案件所涉及的法律、事实和情节等事由，采取书面、口头或其他形式向当事人及相关人员阐明的一种行政执法方法。是质量技术监督部门首创的一种行政执法方式。,说理式执法在我国引起了较大的社会反响,国务院法制办、国家质检总局，省政府法制办等领导机关给予了充分肯定和积极指导地方党委、政府支持推广广大企业赞同欢迎中央和地方的二十多家新闻媒体进行了宣传报道外地执法机构参观考察，省内执
2、法机构学习借鉴,人民日报刊登“说理执法面面观”,2008年3月26日，人民日报大篇幅深度报道我省质监系统开展说理式执法的经验，并配发法学专家的评论文章，认为说理执法是依法执法、规范执法、文明执法的高度统一，是民主、平等、公开、公正的法治精神在现代行政中的集中体现，是尊重人民主体地位，保障人民各项权益，贯彻落实科学发展观的有益探索尝试，是在创新中推进依法行政。,一、说理式执法的产生背景,建设法治社会的时代要求应对行政相对人的要求地方政府经济发展的要求审判机关的制约检察机关的监督人民群众、媒体舆论的要求,1. 建设法治社会的时代要求,法治社会追求人人平等。构建和谐社会，化解行政纠纷，要求我们公开执
3、法、文明执法，说理式执法顺应时代要求而生，反映了社会主义民主制度的本质要求。通过平等的双向的说理、沟通，执法满足了当事人的知情权、申辩权，使当事人感到政府权力的行使是民主的、讲道理的。当涉嫌违法的企业享有充分的法定权利时，也就更容易理性地接受法律责任，从而心悦诚服地服从执法决定。,2. 应对行政相对人的要求,在行政执法中有些行政相对人比较偏激，为自身利益强词夺理，故意刁难、阻扰执法，不注意往往会引发激烈的矛盾冲突，导致办案不能顺利实施，另一方面，会给质监部门带来不良社会影响，破坏质监部门社会形象。,3. 地方政府经济发展的要求,质监部门要执法，地方党委和政府要经济发展、招商引资，往往对企业提出
4、种种优惠条件。质监部门却要“依法管理”，比如，一些企业被地方政府无证引进来了，政府都作出了环境、服务等方面的承诺，质监部门对无证生产经营一罚款，企业就有意见，甚至要走，这样就会引起质监部门和地方政府的矛盾。有的地方政府搞“软环境”建设，规定除了月头月尾，其他时间一律为宁静日，不准进企业检查，罚款一万元以上要“软办”批准。地方政府还搞行风评议，目前，中央提出“保增长、保就业、保稳定”，质监部门被扣上破坏经济发展可不得了。,4. 审判机关的制约,现在审判机关对我们审查，要求我们职权法定、程序合法、证据确实充分，罚多罚少还要合理，否则都可能败诉。这些都促进我们对执法各个环节都要抓。以前我们全省质监部
5、门败诉率10%左右，影响非常大，败诉了相对人还要索赔。,5. 检察机关的监督,现在质监部门不听地方政府的不行，光听政府的也不行。以前我们省就发生“土锅炉”查封后相对人擅自启用，导致1死7伤的事件。检察院就把我们质监部门的分管局长、特设科长抓进去，我们说我们案件办理程序合法、案审记录都有，也依法责令停止使用了，已经尽到责任，而检察院说你们为什么对锅炉不销毁，全社会就你们管锅炉，风险锅炉发生危险，不处理好，发生事故你们不负责任，谁负责。,6. 人民群众、媒体舆论的要求,人民群众实际上要求很低，比如说质监部门管食品，老百姓的要求就是吃上安全的食品、放心的食品就行，这个要求真不高，可是我们做不到，老百
6、姓的基本要求都满足不了。这就要我们对以前的执法方式方法进行反思。 媒体舆论对行政执法部门盯得很紧，监管不严、执法不力都会被媒体曝光。,二、说理式执法的发展过程,2005年盐城质监局率先提出实施说理式执法2007年省局出台关于统一江苏省质量技术监督说理式行政处罚决定书格式和要求的通知2007年省局印发江苏省质量技术监督行政处罚案件公开审理实施办法2008年省局出台全省质监系统实施说理式行政执法的意见2011年省局印发全程说理式行政处罚案件办理工作规范（试行）,三、说理式执法的基本内容,案件受理过程详细说理调查取证过程平等说理案件审理过程公开说理告知听证过程充分说理作出决定过程全面说理执行处罚过程
7、真情说理,1. 案件受理过程详细说理,“12365”举报投诉中心在受理法律咨询、举报投诉时，要向咨询人详细讲解涉及的法律、法规、规章和相关政策，必要时可以根据咨询的内容及时转接相关职能部门解答；向举报投诉人全面了解被举报投诉对象的基本情况，以及举报投诉人所掌握的涉案产品种类、数量、来源等内容，并做好记录。 除匿名举报外，“12365”举报投诉中心要将举报投诉信息的处理情况在7日内告知举报投诉人。,2. 调查取证过程平等说理,为了避免对相对人的不法侵害，防止超越职权、滥用职权，我们规定：执法人员首次面对相对人时，要告知执法职权依据，说明执法原由；要送达质量技术监督当事人权利义务告知书、依法行政监
8、督卡，告知相对人依法享有的各项权利和义务，主动接受社会监督；要边执法，边普法，将当事人涉嫌存在的违法行为与法律规定对照分析、借事说理、以案释法，并在调查笔录等文书中加以记录。适时向相对人宣讲相关的法律、法规和规章，争取当事人配合。,3. 案件审理过程公开说理,为了保障相对人的合法权益，强化说理执法效果，我省质监系统在行政处罚案件内部集体审理制度的基础上，推行“开门审案”。邀请人大、政协、政府法制、监察、检察、新闻媒介等部门的专家参与公开审理，直接对行政执法行使建议、指导、监督和评议权。同时，邀请相对人和相关企业代表参加并经允许发言。让相对人了解社会各方对其违法行为的评议，切身感受执法部门严格监
9、督，公正处理。,“开门审案”概念,“开门审案” 是指对于重大、疑难和社会关注的行政处罚案件进行的公开审理，通过从案审专家库中随机抽请专家和媒体记者，对审委会的初审意见行使指导权、监督权、评议权和建议权，共同参与审理行政处罚案件。目前全省系统已举行“开门审案”1000多起，没有一起案件引起复议或诉讼。这一做法，被省政府法制办授予法制工作创新奖，国家质检总局在全国系统推广实施。,“开门审案”的主要做法,建立“开门审案”专家库确定“开门审案”的范围明确“开门审案”案审方式规范“开门审案”审理程序确立“开门审案”决策机制,（1） 建立“开门审案”专家库,公开审案一般由各级质监部门聘请的专家参加。所以“
10、开门审案”首先要建立公开审案专家库。专家成员由本辖区人大代表、政协委员、法制专家，政府法制、监察、检察院、法院、公安等部门代表、以及新闻记者等组成，由各级质监部门发给聘书。,（2） 确定“开门审案”的范围,各级质监部门决定需要公开审案的行政处罚案件均可以实行公开审案。经质监部门研究确定的以及在本辖区内有较大影响、引起政府或者群众普遍关注的案件应当积极实行公开审案。 但是，凡涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，不得实行公开审案。,（3） 明确“开门审案”案审方式,公开审案以专家成员直接参加案件审理、现场监督、发表意见以及社会各界代表旁听的方式进行。各级质监部门积极创造条件，方便专家及社会各界代
11、表参与公开审案。目前，全省质监系统正在推广“质监法制庭”建设工作，为“开门审案”提供硬件支持。,（4） 规范“开门审案”审理程序,“开门审案”参照一般的质监案审程序进行，由质监部门案审委主任或者副主任主持公开审案会议。首先，由案件承办机构介绍案情，包括认定的违法事实和证据、社会危害、实施行政强制措施的依据、定性和处罚依据、当事人可以主张的权利，拟定处罚意见中自由裁量幅度的理由以及其他应当说明的情况。其次，案审委成员向案件承办机构质询、发表审理意见。再次，专家成员发表意见，需要时，可以向案件承办机构询问有关情况，有关人员应当回答。最后，主持人综合案审委成员和专家成员的意见，宣布最后的处理结论。,
12、（5） 明确“开门审案”决策机制,各级质监部门充分考虑专家成员的意见和建议。专家意见和建议中凡有事实和法律依据，依法不应处罚或者从轻、减轻处罚的，应当采纳。绝大部分专家认为不宜处罚或者从轻、减轻处罚的，应当充分考虑。专家提出涉及其他种类合理的行政处罚建议，应当根据法律、法规和规章规定采纳。 但是，公开审案的最终行政处罚决定必须由案审委作出，作出行政处罚决定的责任由各级质监部门承担。各级质监部门在充分考虑专家意见的基础上应当严格审查，依法作出行政处罚决定。不能因实施公开审案而推卸责任。,4. 告知听证过程充分说理,为了充分听取相对人的意见，了解相对人的真实想法，消除隔阂误会，各级质监部门在严格履
13、行法定告知义务的基础上，要采取措施与相对人加强交流沟通。凡是准备作出的行政处罚，其违法事实、违法条款、处罚依据、拟作出的处罚决定，以及当事人享有的陈述申辩、听证权利和救济方法，要尽可能采用直接送达的方式，面对面听取陈述申辩，解答疑惑，引导当事人正确理解法律法规，做好沟通解释，化解行政争议，最大限度地减少违法、失当的错案发生。同时，质监部门还适度扩大了听证范围，在法定听证条件之外如果相对人要求，可以安排听证，使相对人充分表达诉求，化解矛盾。,5. 做出决定过程全面说理,为了解决以往行政处罚决定简单生硬、“不讲理”的问题，消除相对人因为误解滋生的对立情绪，我局出台了关于统一江苏省质量技术监督说理式
14、行政处罚决定书格式和要求的通知，要求所有质量技术监督行政处罚决定书都应当做到相对人信息记载清楚、案件事实表述完整、案件证据逐一列举、适用法律全面引用、说明相对人观点采纳与否的理由、说清裁量理由、交代办案程序、阐明法律救济途径和不履行处罚的法律后果。说理式执法文书虽然增加了内容但减少了误会，成为说理式执法的关键措施。,说理式行政处罚决定书的主要内容,说理式行政处罚决定书一般由三个部分组成：首部。包括行政机关信息、相对人信息。正文。包括查案经过、违法事实、主要证据列举、违法事实认定、处罚意见。尾部。包括履行要求、救济方法、机关印章、日期。,第一部分 首部,行政机关信息标题：质量技术监督行政处罚决定
15、书文号：（ ）质技监罚字XXXX第XX号执法机关代码号 相对人信息相对人名称营业执照（身份证件、社团组织登记）号法定代表人（负责人）姓名、性别、职务、地址（住址）、邮编、电话委托代理人姓名、性别、单位、职务、地址（住址）、邮编、电话,第二部分 正文,查案经过违法事实主要证据列举违法事实认定处罚意见,（1）查案经过,简明准确描述查办案件过程中已发生的案件来源、立案、现场检查、调查、抽样检验、鉴定、检定、告知、检验（鉴定、检定）结果等各程序写明各程序具体时间按时间顺序描述各程序,（2）违法事实,简明清楚描述相对人的违法事实：相对人在什么时间、什么地方实施了何种违法行为违法行为造成什么危害后果或者可
16、能产生什么危害后果涉案违法物品标示生产厂家、生产批号、购进渠道、数量、货值、违法所得、剩余物品数量和价值、违法行为定性及相应的违法后果等内容应写全,（3）主要证据列举,逐一列举定案的书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、勘验、检查笔录、检验（鉴定、检定）结论、其他证据等尽可能载明证据的相关信息（包括来源、是否与原件一致等）简明准确表述所列证据的证明对象,（4）违法事实认定,按时间顺序简明准确描述已发生的案件审理、告知、听证、陈述申辩等各程序的主要内容简明清楚归纳相对人及利害关系人对行政机关认定事实、证据及拟处理结果的主要异议清楚表述执法机关采纳当事人异议的情况，或不采纳当事人异议的理由、依据载明行政处罚自由裁量的理由、依据,（5）处罚意见,清楚表述行政机关定性结论、处罚结论列明行政机关定性、处罚的依据，完整引用法条原文，具体到条、款、项严格按法条表述处罚种类，不出现与法条不一致的罚种 表述,
