浅谈城投公司财务战略规划

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1、更多内容欢迎莅临天马行空官方博客：http:/ 改革开放以来，为改变计划经济体制下的城建投资管理模式，盘活城市资产，按市场规律 经营城市，城市投资公司如雨后春笋一般应运而生，全国各大中小城市几乎都成立了类似 城投公司性质的公司。许多城市城投公司的有效运作，为所在城市基础设施建设和发展做 出了很大的贡献。但在一些城市中，尤其是城市投资体制改革刚刚起步的城市中，城投公 司的发展还面临着诸多困难，甚至走入误区。作为城市投融资体制改革的一项重要内容， 城投公司的可持续发展与所在城市的经营发展休戚相关。城投公司的发展战略问题，尤其 是财务战略的选择与规划关系到城市城投公司的存亡与兴衰，也影响到整个城市的

2、发展与 繁荣。因此，本人在此想谈谈城投公司的财务战略规划的问题，以此抛砖引玉。 一、财务战略在城投公司的重要地位 财务战略是公司发展战略的重要组成部分。财务战略的主要任务就是在对现有的资金市场 充分认识的基础上，根据公司财务的实际情况，选择公司的投资方向，确定融资渠道和方 法，调整公司内部财务结构，保证公司经营活动对资金的需要，以最佳的资金利用效果来 帮助公司实现战略目标。财务战略在城投公司有其更加特殊的重要地位。 1、城投公司的职能定位决定了财务战略的重要性。城投公司的根本任务在于不断提高城市 基础设施的投资运营效率，促进城市建设事业的健康发展。这个定位明确了城投公司的两 个重要职能是投资与

3、融资。搞城市基础设施建设与管理、运营离不开财务战略的支持。财 务战略主要包括筹资战略、投资战略、利润分配战略和财务结构战略。城投公司要实现其 职能，首先，就需要在项目建设筹资总量、资本结构、筹资方式、资金分配与管理等筹资 方面进行筹划，选择有利的渠道和方法，力求降低资金成本，提高借入资金的使用效果。 其次，需要在投资方向的选择、投资组合、决策标准、资本预算、并购行动等方面进行筹 划，发掘市场中最具有潜力的项目，实现投资的最佳效果。第三，还需要对各投资方的利 益分配进行筹划，根据市场金融状况和公司财务状况确定分配政策，处理好集体利益和个 人利益、短期利益和长期利益的关系。第四，还有对财务结构需要

4、进行合理筹划，拟定有 利于城投公司长远发展的资本结构，并在安全性、灵活性和有效性中寻求最佳结合点。因 此，财务战略是城投公司职能得以实现的有力保障。 2、城投公司的经营发展方向是财务战略实施的途径，决定了财务战略的重要性。首先，城 投公司的发展方向应该是城市建设投融资的运作主体。作为城市基础设施投融资主体的城 投公司，应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集 融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，彻底解决城市基础设施建设投资与 经营责权不明，政企不分问题。城投公司只有通过财务战略的实施才能解决投融资的一系 列问题。其次，城投公司的发展方向应该是城建资产的

5、运营主体。经过长期投入，形成大 量的城建存量资产，在城市资产中占有相当大的比重。由于过去政府或主管部门既是投资 者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建 成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。现在用市场经济观念进行审视和分 析，大部分城建资产不但可以形成新的产出，还可以运用市场手段，使存量资产盘活变现。 以城投公司为主体，运用市场手段运营城建资产，即通过财务战略筹划，不仅可以解决城 建资金不足这一难题，还可以提高城建资产的运营效率，形成城建资产投入、产出良性循 环，促进城市基础设施建设的可持续发展。 二、城投公司如何进行财务战略选择 进行财务战略

6、规划必须要做好财务战略选择，财务战略的选择要适应内外环境的变化。城 投公司总体财务战略思想必须着眼于未来长期稳定的发展，具有防范未来风险的意识。城投公司财务战略选择必须考虑经济周期波动情况、企业发展阶段和企业经济增长方式等因 素，并及时进行调整，以保持其旺盛的生命力。 1、财务战略的选择必须与经济周期相适应 经济的周期性波动是市场经济条件下不可避免的现象，是经济系统存在和发展的表现形式。 经济的周期性波动要求城投公司要顺应经济周期的过程和阶段，通过制定和选择富有弹性 的财务战略，来抵御大起大落的经济震荡。以减少它对财务活动的影响，特别是减少经济 周期中上升和下降抑制财务活动的负效应。财务战略的

7、选择和实施要与经济运行周期相配 合。 在经济复苏阶段应采取扩张型财务战略，增加投资规模，采取各种融资手断，开发新领域， 增加经营性项目，迅速状大城投公司实力；在经济繁荣阶段应采取稳健型财务战略，适度 融资，保持经营规模和发展速度；在经济衰退和经济萧条阶段应采取防御收缩型财务战略； 特别在经济处于低谷时期，应停止扩张，归还部分债务，降低资产负债率，减少经营风险 大的项目，放弃次要的财务利益，压缩管理费用等。总之，公司财务管理人员要跟踪时局 的变化，对经济的发展阶段做出恰当的反应。要分析国内外经济形势，领会国家经济政策， 特别要关注房地产、基本建设等产业政策、金融政策的调整对城投公司财务活动可能造

8、成 的影响。 2、财务战略选择必须与城投公司发展阶段相适应 每个城投公司的发展都要经过一定的发展阶段。一般要经过初创期、扩张期、稳定期和衰 退期四个阶段。不同的发展阶段应该有不同的财务战略与之相适应。城投公司应当分析所 处的发展阶段，采取相应的财务战略。 在初创期，公司现金需求量大，需要大规模举债经营，因而存在着很大的财务风险，要保 持高度的风险防范意识；在扩张期，虽然现金需求量也大，但它是以较低幅度增长的，需 要较高水平举债，会有较高的资产负债率，有规则的风险仍然很高，这时要建立风险防范 预警体系。因此，在初创期和扩张期企业应采取扩张型财务战略。 在稳定期，现金需求量有所减少，可能有现金结余

9、，可以逐步偿还一部分债务，使有规则 的财务风险降低，一般采取稳健型财务战略。 在衰退期，现金需求量持续减少，最后经受亏损，有规则的风险降低，在衰退期企业应采 取防御收缩型财务战略。 3、财务战略选择必须与城投公司的经济增长方式相适应 自从有了城投公司，城投公司内部就存在低水平重复建设与单纯数量扩张，这种经济增长 方式成了主流。如大规模出让土地资源，开沟、挖渠、修路不考虑整体规划。由于这种增 长方式在短期内容易见效，表现出短期高速增长的特征。但是，由于缺乏相应的技术水平 和资源配置能力的配合，城投公司的经营能力和真正的长期增长实际上受到了制约。因此， 城投公司经济增长的方式客观上要求实现从粗放增

10、长向集约增长的根本转变。为适应这种 转变，财务战略需要从两个方面进行调整。 一方面，调整城投公司财务投资战略，加大基础项目的投资力度，合理规划，从长计议。 城投公司经济真正的长期增长要求提高资源配置能力和效率，而资源配置能力和效率的提 高取决于基础项目的发展。虽然基础项目在短期内难以带来较大的财务利益，但它为长期 经济的发展提供了重要的基础。所以，城投公司在投资的规模和方向上，要实现基础项目 相对于经济增长的超前发展，实现长效经营。 另一方面，加大城投公司财务制度创新力度。通过建立与现代企业制度相适应的现代企业 财务制度，既可以对追求短期数量增长的冲动形成约束，又可以强化集约经营与技术创新 的

11、行为取向；通过明晰产权，从企业内部抑制掠夺性经营的冲动；通过以效益最大化和本 金扩大化为目标的财务资源配置，限制高投入、低产出对资源的耗用，使得经营集约化、高效率得以实现。 三、城投公司的财务战略规划 （一）城投公司发展的现状 由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国的城投公司良莠不齐，一部分公司 已建立多元化融资体制，步入良性循环道路，建立了较完善的资本化运作体制。而一部分 城投公司则举债建设，入不敷出，濒临破产的边缘。如对新成立的城投公司而言，它面临 的是许多老大哥曾经面临的问题，如何借鉴外地成功经验，理顺与政府的关系，解决资金 矛盾，尽快缩短“阵痛期“，将是决定它存亡的关键。目前

12、城投公司面临的几个突出的问题 是： 1、项目建设周期太长，资金回收慢，使用效率低下。作为一个可盈利或准盈利性投资项目， 一般要经过投资(借贷)经营回收还贷(有盈利)再投入的一个过程，要完成一个经营 周期少则一、两年，多则三、五年。有些城投公司只重建设不管经营，只管借债不管还债， 用短期资金建设长期项目，造成资金出现断层，危及公司的正常运作；一些城市中资金经 过多个部门的道道关卡，使用效率大大降低。 2、融资渠道单一，负债率居高不下。一些城市由政府投入的城建资产运营权没有得到充分 落实，引起城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式 进行，过分依赖银行借款。一方面由于一

13、些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越 高，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。因此，继续靠负债融资 不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。3、项目建设仍延用计划经济的管理模式。在城投公司成立之初，有些城市政府还无法摆脱 计划经济的管理模式，表现为：政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管 理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。支出大包大揽，不论大小项目，都必须按计 划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。 一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金监管手段不

14、完善， 用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场 体系的培育和发展。 4、城建基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了城投公司建立多元化融资体 制的进程。由于政府仍按计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性， 多方筹措资金，往往把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资 金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开 展资本化运作、吸纳民间资金、盘活存量、内外举债等多元化融资的尝试。资金、人力的 分散将使城投公司必须经历一个从小到大的缓慢的原始积累过程，而不能站在巨人的肩膀 上，以庞

15、大的资产，高起点地探索多元化融资体制。 （二）城投公司财务战略规划 针对上述问题，城投公司的财务战略规划必须得到城市政府层面的支持。因为，从宏观方 面看城市政府应该是经营城市的主体，是城市资源整合的主体，要制定相关政策，进行总 体规划，为经营城市创造良好的政策环境和法制环境；从微观角度看城投公司应该是经营 城市的主体，是具体负责城建资产经营和项目运作的主体。城投公司在进行财务战略思考 时应该重点把握以下几个方面。 1、实行资本金保全和追加注资制度，增加城投公司的现金流量。城投公司的发展需要有充 足的现金，资本金是公司的基本资金，必须及时到位，且中途不能抽回或挪着他用，只有 这样才能保障公司职能

16、的发挥，保证指令性项目的成功建设。城投公司要迅速壮大，还要 政府不断追加注资。建议政府将财政城建资金统一由城投公司运作，政府安排的城建项目的配套资金划归城投公司，实行建设资金资本金化，再由城投公司以项目资本金投入到项 目公司进行资本运作，吸收多元资金进入项目公司。将财政城建资金统一由城投公司运作， 一方面可大大缓解城投公司资金不足问题，减少贷款利息支出额度，降低负债率，另一方 面将这部分资金由城投公司运作，将资金变为资本金，可以扩大债务容量，最大限度地发 挥财务杠杆效益，资金的利用效率将会大大提高。建议政府将土地储备中心的职能或部分 职能划入 城投公司管理，实现土地资源的资本金化，开发和储备一定数量的土地资源，发挥有限资 金的最大效益，并保持实物资本与货币资本的合理比例，是保持资本流动性、实现资本增 值的前提。 2、发挥城投公司城市建设投融资运作主体作用、多渠道融资。在城建资金运作的方式上， 应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式