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1、1行行政政法法作作业业： 论论交交警警的的隐隐蔽蔽执执法法07MPA 学学位位班班： 一、背景一、背景不少司机都遇到过被隐蔽摄像监控违章的事。说起隐蔽执法和“执 法陷阱”，大家一定还记得“杜宝良事件”。作为一个在北京卖菜的外 来工，由于在同一地点违反交通禁行标志 105 次，被隐蔽的摄像头 拍摄下来，而收到了万元罚单。虽然“杜宝良事件”只是一极端个案， 但在一些地方，在“执法经济”理念支撑下，隐蔽执法已经成为一些 执法部门获取罚没收入的一个重要手段。08 年 10 月 6 日上午 8 时 30 分许，柳江县交警大队 5 名民警来到 了县政府附近，他们随后“隐蔽”起来，看到有“违章”车辆开过来，
2、 就冲上去拦车检查。上午 9 时 30 分许，一名男子骑着摩托车从县政 府门前经过，这时一名交警队员突然从路边房屋里冲上前去阻拦， 要摩托车司机停车接受检查，可能是突如“天降”的交警队员吓着了 摩托车司机，他一下子摔倒在地，后脑勺砸在柏油路面上，顿时鲜 血直流，脸部多处也被蹭破了皮。长期以来，公众对于交警“隐蔽执法“的工作方式颇多质疑，虽然 这种藏在草丛中、躲在路边上的执法方式在严格意义上讲并未违反 相关规定，而且又在很多时候确实起到了所谓“立竿见影“的效果， 但并不是说这种在很大程度上“基于现实考虑“的执法方式就真的无 懈可击。恰恰相反，隐蔽式执法的长期存在和屡试不爽，是对行政 执法的公开透
3、明原则的违背。而违章拍照从草丛中走出来，准确的 讲并不是“过去的做法没错，现在的做法更好“的次优判断，而是向 行政法基本原则与精神的回归。二二、行行政政行行为为有有效效性性下面我们就从行政执法的理论在探讨交警隐蔽执法这种行政行 为的有效性。行政行为的无效，系指行政主体虽已在形式上做出了行政行为， 但在实质上因行为的内容有瑕疵，或者未具有必要形式，或者缺 乏必要的先行程序，未能符合法律要求的合法要件，以致根本无 法发生法律效果或行为效力的状态，亦即行政行为仅具存在的形2式，而未能发生法律上的效果，对任何人均不具备合法的拘束力。一般而言，行政行为无效的原因包括三个方面：（1）主观瑕疵，主要有：第一
4、，行政主体不具有法定资格；第二，行政主体的行为超越职权范围；第三，无代理权者的行为；第四，行政行为的成立应先征得其他机关或人员同意而未同 意者；第五，行政行为系行政人员在欠缺意思能力的情况下所为者。（2）内容瑕疵，主要有：第一， 行政行为的内容，与法律、法规相抵触或违反法律、法 规明文禁止规定者；第二， 行政行为的内容，系事实上或法律上不可能；第三， 行政行为的内容，系属完全不能确定的情形者。（3）程序瑕疵，主要有：第一， 行政行为未完成各种法定程序者；第二， 行政行为未具备必要的方式者。1.本案例中的行政主体是交警部门，交警部门具备行政主体的资本案例中的行政主体是交警部门，交警部门具备行政主
5、体的资 格条件吗格条件吗?在我国，行政主体的资格条件主要有以下三个方面：1）拥有行政权，既包括拥有行政职权，也包括拥有行政职权的 行使权。2）能以自己的名义开展行政活动。3）能独立承担法律后果或法律责任。国务院道路交通安全管理法实施条例、公安部道路交通安 全违法行为处理程序规定以法规、规章的形式进行了授权，是当3然有执法资格的。以上三个方面，交警是国家的行政机关，合法的 行政组织，并以自己的名义开展行政活动，也能独立承担法律后果 或法律责任，因此交警作为行政主体的资格条件是具备的。2.行行政政行行为为的的成成立立应应先先征征得得其其他他机机关关或或人人员员同同意意而而未未同同意意者者；行政行为
6、应当体现民主原则。凡是以民主为旗帜或者民主作标 榜的国家，都不能忽视行政相对人对行政过程的参与。1）情报公开制度。它是行政机关主动或依据公民请求公开行 政活动情况的制度。2）听证制度。它是有关行政机关在制定规范性文件或制作行 政计划时听取公众意见的制度。3）咨询制度。它是公民就有关自己权益的问题请求行政机关 给予说明或答复的制度。4）诉愿制度。它是公民向行政机关突出建议、表达愿望的制 度。行政程序法的民主参与机制在行政立法程序中表现尤为明显。 为了反映行政立法过程的民主性，是行政立法真正体现广大人民 的意志，必须在立法过程中充分听取个方面的意见。同时，在行 政执法过程中运用的手段和方法，必须也
7、要得到行政相对人的同 意。交警部门在采用隐蔽执法等手段之前应当采取听证会等形式 听取群众的意见。3.行行政政行行为为的的内内容容，与与法法律律、法法规规相相抵抵触触或或违违反反法法律律、法法规规明明文文 禁禁止止规规定定者者。有论者曾以“法无禁止即允许 “来为这种隐蔽的执法进行辩护， 殊不知上述法律谚语是针对公民权利这一私域范畴而言。而对公 权力来说则应当是而且必须是 “法无明文即禁止 “。对权力者而言， 既然法律没有赋予这种 “躲猫猫“的执法方式以明确的法律地位， 那便是法律对其进行了潜在的否定性评价。这种评价虽然无法在 具体的明文规定中找寻到否定评价，但却直接违背了行政法的基 本原则。从依
8、法行政的角度来讲，任何没有获得法定权限，不符 和法定程序和法定规则情况下的行政行为都是违法的。行政机关 的各种行政行为，必须有法律的根据，没有明确的法律授权，都 属于应当限制的公权力滥用行为。4任何行政权力的运行，其每一个阶段和步骤都应当以行政相对人 和公众看的见的方式进行。行政机关作为一种时时刻刻影响人们切 身利益，而又最容易侵害相对人合法权益的部门。这种公开必须的， 也应该是全方位的。具体到交通违章的行政执法活动，则不仅违章 的处罚应当是公开的，违章行为的采集和取证也应当而且必须采用 相对人看得见的方式进行。通过行政行为的公开，不仅能够有效的 保证行政行为的公正、促使行政机关自身严格的依法
9、行政，而且可 以真正保护相对人的合法权利，取得行政相对人的理解、支持、配 合和信任。三、行政公开原则三、行政公开原则行政公开，是指对重要的行政行为、与公民义务直接相关的行政 行为，要通过一定的行政程序让公民了解。具体而言，行政公开原则应当包括如下内容：（1）行使行政权的依据必须公开。其一，如果行使行政权的依据 是抽象的，必须事先以法定的形式向社会公布。其二，如果行使行 政权的依据是具体的，必须在作出决定以前将该依据以法定形式告 知行政相对人。（2）行政信息公开。行政相对人了解、掌握行政信息，是其参与 行政程序，维护自身合法权益的重要前提。（3）设立听证制度。听证是行政主体在作出影响行政相对人合
10、法 权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政 主体听取意见、接受证据的程序所构成的一种法律制度。(4)行政决定公开。行政主体对行政相对人的合法权益作出有影响 的决定，必须向行政相对人公开。同时，行政公开原则也有例外。有时行政公开可能涉及国家安全、 影响行政效率，以及暴露个人隐或商业密。对一些路况、设施都较 好的道路进行较低的限速，尽可能的让“违规“超速成为可能，继而 辅之以隐蔽式违章拍照，就可以尽可能多的发现“违法“，最终达到 扣分、罚款的目的。用司机朋友的话讲，就是眼睁睁看着真正有损 于交通安全的违章发生。而这背后，其实是那种靠罚款多少来衡量 交通管理绩效的评价标准在作怪。
11、四、行政监督及行政救济四、行政监督及行政救济5本案例中的受害人可以要求进行行政复议。行政复议，是指公民、法人及其他组织认为行政机关的具体行政 行为侵犯其合法权益，依法向复议机关提出申请，复议机关依法对 该机体行政行为进行审查并做出决定的法律制度。如果复议的决定仍然不能让受害人满意，可以通过行政诉讼的手 段，它是对违法或失当的行政行为的最有力的救济方式。在行政诉 讼中，曾经处于弱者地位的行政相对方与曾经处于强者地位的行政 主体站在同一起跑线上，平等地对簿公堂，接受另一个国家权利 司法的裁判。有一个案例，有个受害人被隐蔽执法的交警从草丛中冲出来吓到， 而导致收重伤的可以进行行政附带民事诉讼。在法庭
12、调查阶段，行 政诉讼的举证责任为被诉行政机关承担；附带民事诉讼的举证责任 有主张权利的一方当事人承担。在审查具体行政行为的证据时，以 行政机关举证为主；而在审查民事争议的证据时，由争议双方相互 质证。交警执法导致群众的受伤，在行政赔偿责任的构成要件里属 于具有因果关系。在要求得到行政赔偿时，必须具有下列特征：第一，行政赔偿因行政主体而引起。只有行政主体才享有行政权， 才能实施行政行为，才能构成行政赔偿。当然行政主体是由行政人 员组成，行政行为是经行政人员作出。因此，行政主体往往具体化 为有关的行政人员。没有行政主体，就不能构成行政赔偿。交警就 是行政主体，代表国家行使法律权力。第二，行政赔偿因
13、行政行为而引起。只有行政行为，即行政主体 行使行政权、执行公务的行为，才能构成行政赔偿。交警在隐蔽执 法的过程中属于行政行为，支架导致了受害人的严重受伤以及经济 损失。第三，行政赔偿因行政行为违法而引起，只有违法行政行为才能 构成行政赔偿，合法行政行为不能构成行政赔偿。第四，行政赔偿因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成 损害而引起。首先，违法行政行为侵犯了相对人的合法权益。违法 行政行为只有在侵犯了相对人合法权益即属于行政侵权行为时，才 能构成行政赔偿。如果侵犯的不是相对人的合法权益，则不能构成 行政赔偿；如果没有侵犯相对人的合法权益，如有利于相对人的违 法减免税，就不能构成行政赔偿；如
14、果剥夺的是相对人的非法利益，6也不能构成行政赔偿。其次，行政侵权造成了实际损害，如果违法 行政行为未造成实际损害，如不举行听证但未影响相对人实体权利 义务的行政行为，或者该行政损害不是由该行政行为造成，如由于 相对人本人过错造成，则不能构成行政赔偿。最后，行政赔偿责任由国家承担。行政主体由国家设立，其职 能属国家职能，行政权也属国家权力，行政主体及其行政工作人员 行使职权所实施的职务活动，是代表国家进行的，本质上是一种国 家活动，因此，行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益 并造成损害的，应由国家承担赔偿责任，并不是由行政主体及其工 作人员承担赔偿责任。但正如行政主体代表国家行政职权一样
15、，行 政主体也是国家向受害人承担赔偿责任的代表即赔偿义务人。本案 例中的受害人如果在行政诉讼中取得胜诉，赔偿人也就是国家，而 不是代表国家行使权力的机关或个人。五、应尽量采取行政指导的方式五、应尽量采取行政指导的方式行政指导是指行政主体在其职权范围内，采取劝告、建议、鼓励 等非权利手段，在相对方同意或协助之下，要求其为一定作为或者 不作为，以实现行政目的的行政活动。行政指导在西方德、法、美、英、日等市场经济国家得到充分发 挥，尤其是二战后的日本，行政指导被广泛地运用于经济与社会管 理中，特别是将其作为通产省、大藏省、经济计划厅等主要经济行 政机关的重要行政手段，成为一种社会影响巨大的行政现象，并收 到了显著成效。虽然行政指导有如此重要的意义，但由于其不具有 强制性，指导效果可能就不是那么直接和有效。为配合党中央提出的构建和谐社会的思想，应当提倡少采取权利 手段，尽量把遵纪守法的思想通过民众喜闻乐见的形式推广出去， 提高民众的守法意识，而不是意味地通过隐蔽拍摄，罚款来制止违 章情况的发生。总之，在“更新行政理念，推行行政指导”工作中， 只要充分发挥人的能动性，认真解决人在行政指导中想不想、会不 会、为不为的问题，实现法制化、人性化管理，就必然会绽开绚丽 之花、结出丰硕之果。
