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1、 摘要: 随着中国改革进程的不断加快，国内针对制度改革的理论性研究也在不断深入， 提出了一系列的改革方案，但很少有学者对这些方案是否可行以及当今中国是否需要进一 步深化改革进行探讨。研究中国目前实施的预算管理制度，结合制度变迁的动因理论进行 分析，当今中国预算制度改革具有可行性。关键词: 制度变迁动因理论；预算管理制度改革；可行性一、当前中国预算管理制度的现状及问题（一）预算管理制度改革历程1992 年国家预算管理条例开始实施，标志着我国开始进行预算管理改革。 条例 规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算。中央预算开 始按复式预算形式编制。 中华人民共和国预算法19
2、95 年开始实施，将中央预算和地方 预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，待条件成熟时再考虑增 设其他预算。自此，地方预算也开始按复式预算编制。在这段时期内，部分地方政府试行 了零基预算改革，1999 年，各地政府开始实行一些预算管理制度的创新：天津市开始实行 标准周期预算管理制度；陕西省率先在全国实行了国库集中支付制度；安徽省实施了综合 财政预算等等。现今，复式预算、零基预算以及国库集中支付制度逐渐在全国范围内确定， 同时也得到了理论界的支持。（二）预算管理制度存在的问题由于起步较晚加之中国比较复杂的传统观念，我国的预算管理制度仍然存在许多问题。 欧文汉在其 2004 年
3、的博士论文中从预算的编制、审批、执行以及审计制度四个方面比较全 面地分析了现行预算管理制度的不足，进而提出了建立民主预算的思想。国内学者大都看 到了预算编制和审批时间上的冲突从而导致的预算执行空白期、预算内容的不明确、零基 预算的不彻底以及执行中的监督问题，并从制度改革的角度提出了一系列的改革方案，如 调整人大审批时间、调整预算执行时间、强化社会监督等等。很显然，所有这些制度的改 革都涉及到较广泛的人民群众的利益，这些改革是否具有可行性成为摆在国家和政府面前 的一个重大问题。二、制度变迁的动因（一）对制度的理解制度是制度经济学的研究对象，旧制度经济学家凡勃伦将制度定义为“制度实质上就 是个人或
4、社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯.从心理学的方面来说可以概 括的把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。 ” 舒尔茨认为“我将一种制 度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。 ”诺斯也指出“制度是一系 列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效应最大 化利益的个人行为。 ”由此可见，制度无非是规范个人行为的各种规则和约束。预算管理制 度实际上是规范政府人员收支行为的一系列规则。制度具有抑制人的机会主义行为，降低 不确定性，降低交易成本等作用。但是，有学者认为，随着社会的发展，制度也像产品一样，存在着“边际效用递减” 的规律。像
5、中国农村的家庭联产承包责任制，在初期虽然推动了农业的发展，但随着这一 制度的普及，农业的发展也逐渐停滞。同样，现行的预算管理制度也逐渐不能跟上当前国 家发展的步伐，面临着一次变革。（二）制度的供求供求分析是新古典经济学分析问题的基本方法，新制度经济学在分析制度变迁时，也 借鉴了这一方法。林毅夫曾经指出：“制度能提供有用的服务，制度选择及制度变迁可以 用需求供给这一经典的理论框架来进行分析。 ”也就是说，制度需求和供给的变化因素都可以作为制度变迁的动因。三、预算管理制度变迁的需求分析制度作为一种服务，一种商品，要进行需求分析，首先要确定其消费者。我国的预算 管理制度，从其面向的对象来看应该是国家
6、和各级地方政府，其消费者也理所当然的要包 括国家和各级政府。制度作为一种公共品，其需求曲线应该也具备公共品的特征。假定只有 A、B 两人是某制度的需求者，由于公共品在消费上的非竞争性，其消费量 是一定的，两人各自愿意支付的价格 PA 和 PB 之和 P0 就是所有消费者对 Q0 产量下的需 求价格。这样加总两人的需求曲线可以得到总的需求曲线 D，具有负的斜率。对于影响制度变迁的需求因素，制度经济学家认为最重要的有以下六种。（一）要素和产品相对价格的长期变动德姆塞茨是新制度经济学家中最早提出要素和产品的相对价格变动影响制度变迁的， 他在关于产权的理论一文中分析了美国印第安人土地私有权的发展历程。
7、由于平原地 区的动物和森林地区的毛皮动物在经济价值上的不同，造成了美国山区印第安人要比西南 部地区的印第安人较早的出现了土地的私有产权。在中国，经济的发展，人民的生活水平 进一步改善，实际购买力的增长以及购买结构的变化使人们更注重生活质量和自身素质的 培养，从而使个人的自身价值得到了提高。这样，公民对政府部门相应的支出，如教育、 医疗保健等，有了更高的需求。由于政府的资金相对有限，为了满足公民的需求，也就产 生了对更有效的预算管理制度的需求。（二）技术的进步科学技术是第一生产力，这一论点已经被社会广泛接受。科学技术的发展必然会带动 社会制度发生一系列的变化。最明显的例子就是工业革命的推动下，导
8、致了整个社会制度 的变革。当今，技术的进步体现在各个方面，其中计算机网络的普及最为明显。电子政务 的发展，使政府部门暴露出许多效率方面的问题。这就要求新的制度出现以取代低效的旧 制度。（三）市场规模戴维?菲尼曾经指出：市场规模一扩大，固定成本即可以通过很多的交易、而不是很少 的几笔交易收回。这样，固定成本就成为制度安排创新的一个较小的障碍了。这段表述如 果用来解释制度供给的影响因素可能会更贴切。不过，市场规模的确也可以影响制度的需 求。正如我国的预算管理制度，其面向的是全国的政府部门，市场可以说是有了相当的规 模。有效的制度会由于其发挥作用的广度较大，而使其效用成倍地增加。（四）其他制度安排的
9、变迁任何制度都不是孤立的，在不同的社会大制度下，其他制度相互联系相互影响。对我 国政府制度影响最大的制度改革应该是国企改革。随着政府退出盈利性及半盈利性机构， 逐渐转向完全非盈利性的机构，不管是其财政收入还是支出都必须发生相应的改变。（五）偏好的转变不同时代、不同文化背景的人对制度的偏好也存在着差异。人们偏好的改变，一定程 度上也会推动制度的革新。改革开放以来，西方的一些价值观，不管好坏，或多或少地影 响着我国的公民。我国传统的人性化、 “人情味”的以人为主导的价值观念，正逐渐受到 “制度”的规范。从而，对于更规范、更严密的制度的需求相对有所提高。体现在财政预 算管理制度上就是对更详细的计划、
10、更严密的审批、更有效的保障的预算制度的需求比以 前有所增加。（六）偶然事件事件往往是在必然性的决定下，偶然性的推动下发生的。部分领导挪用公款，政府财 政出现缺口的现象成为预算管理制度改革需求增加的偶然性因素。四、预算管理制度变迁的供给分析由于预算管理制度属于规范性的行为准则，具有变化缓慢、难以变动等特点，通常其 变化是由国家强制实施的。因此，对作为供给者的国家而言，对预算管理制度变迁的供给 分析更具有实际意义。在微观经济学中，只有当某种商品的生产者获得的预期收益大于其 成本时才会提供这种商品，供给曲线是具有正斜率的一条曲线。同样，在制度经济学中， 我们也可以得到类似的一条简单的曲线，来反映出制
11、度供给与价格的关系。（一）供给的成本与收益供给的主体包括个人、团体和政府，而制度的主要供给者是政府或者说是国家。对于 个人而言，只要收益大于成本就有供给的动力，但对于国家而言，由于存在着许多不可计 量的因素，成本收益分析略显困难。新制度经济学家们总结出五个方面的供给成本：规 划设计、组织实施的费用，清除旧制度的费用，消除变迁阻力的费用，制度变迁造成的损 失以及随机成本。这五个方面虽然比较全面地概括了新制度的供给成本，但由于缺少量化 标准，只能够作为一种需要参照的因素。由于预算管理制度属于国家强制执行的，在消除 旧制度和变迁阻力方面所需要支出的成本较低，而国内学者的热情研究也降低了新制度设 计的
12、成本，而随机成本主要指的是制度变迁所带来的社会振荡等风险性成本，考虑到目前 中国的社会状况，这一部分的成本也不是太高。总之，要建立新的预算管理制度其总体成 本并不太高。预算管理制度供给的收益可以从两个角度来分析：一是国家政府方面，可以 进一步优化财政收支，有效地进行财政支出；二是从社会角度，可以提高政府的公众形象， 产生良好的社会效益，增加公民满意度等等。（二）影响供给的因素1.宪法秩序和规范性行为准则。我国宪法虽然几经修改，但是仍然存在着一些问题。 对于预算管理制度规定的不明确，就为这一制度的改革留下了很大的空间。规范性行为准 则是受到特定的文化传统和意识形态影响的，制度的安排要和人们的意识
13、形态相吻合，才 能发挥其功效。像日本和美国，日本注重团队，美国强调个人，反应在生产的流水线上的 结果就是，日本人的生产线更高效。我国的意识形态正从传统的“人治”向“法治”转变， 财政收支制度也逐渐由不规范走向规范化，顺应这一趋势的制度改革势在必行。2.制度设计的成本和实施新制度安排的预期成本。基于前面的分析可以看出，成本的 变化必然会改变制度的供给。首先，在我国，科学技术得到了迅速的发展，由于新的预算 管理制度很大程度上依赖于科技，尤其是计算机网络技术，这一技术的发展为新制度的供 给降低了成本。其次，教育的发展，公务员平均水平的提高，为新制度提供了人事上的支 持，从而降低了成本。再次，随着我国
14、经济的发展和社会的不断稳定，政府实力逐渐增强， 这就降低了制度变迁所带来的一系列机会成本。3.社会科学知识的进步和制度选择集的变化。随着财政专业的独立，越来越多的学者 开始研究中国的财政支出问题，很多学者提出了自己的改革方案。加之对国外成型的预算 制度，如零基预算等等的引进，使得我国的预算支出管理制度的选择集得到了扩展，从而 增加了新制度供给的可能性。4.上层决策者的净利益。随着社会文明的发展，公民民主意识的不断提高，对透明政 府运作的要求也不断增加。政府财政收支是反映政府工作效率和方向的一个重要指标，能 否把好财政收支这一关，是杜绝腐败现象、增加社会福利以及提高公民满意度的关键所在。五、小结
15、从制度的供求这样比较理论化的角度研究预算制度改革的可行性是一个比较新的视角， 但是由于这套理论本身比较新，再加上中国比较复杂的国情，本文的分析也存在很多缺点 和不足。文章的写作只是想为我国的预算管理制度改革的研究引入一个新的视角，希望可以起到抛砖引玉的作用。参考文献:1 凡勃伦.有闲阶级论M.上海:商务印书馆.1964:139-1402 诺斯.经济史中的结构与变迁M.上海:三联书店.1994:226.3 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论C.R科斯,A阿尔钦,等.财产权利与制度 变迁.上海:三联出版社,1994.4 德姆塞茨.关于产权的理论C.R科斯,A阿尔钦,等.财产权利与制度变迁. 1994:101-104.5 袁庆明.新制度经济学M.北京:中国发展出版社.2005.
