政府投资项目管理体制的形成和发展(上)

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1、更多内容欢迎莅临天马行空官方博客：http:/ 周国栋政府投资项目指为适应和推动国民经济或区域经济发展，为满足社会文化生活需要， 以及出于政治国防等因素考虑，通过财政预算投资（包括发行债券、利用外国政府赠款以 及国家财政担保的国内外金融组织贷款等）兴建的固定资产投资项目。从总体上看，我国政府投资项目管理体制的形成和发展先后经历了改革开放以前的政 府高度计划集权型项目管理体制和改革开放后逐渐形成的市场型政府投资项目管理体制两 个阶段。计划集权型项目管理体制的形成和发展我国计划集权型项目管理体制的雏形在第一个五年计划前后开始形成。新中国成立后， 经过 1950 年到 1952 年的 3 年恢复建设

2、，我国国民经济得到恢复和发展。1951 年 3 月和 1952 年 1 月，原中央财经委员会先后颁发基本建设工作程序暂行办法和基本建设工 作暂行办法 ，从投资分配和建设项目管理等方面确立了我国政府投资项目计划集权型管理 的基本框架。这两个办法对政府投资（基本建设）项目的概念、内容、分类、限额以 及基本建设工作组织机构、设计施工管理、计划编制与审批、拨款监督、工程验收与决算 等作了具体规定。1953 年进入“一五”计划时期，开始了以 156 个重点工程为中心的大规模经济建设。 该时期政府投资项目管理工作的重点是组织机构和规章制度建设，国家先后成立了计划委 员会、建筑工程部（总局） 、中国人民建设

3、银行等项目建设管理机构。围绕项目审批，国务 院陆续发布基本建设工程设计任务书审查批准暂行办法 基本建设工程设计及预算文件 审核批准暂行办法等规章。这些组织机构和规章制度的建立，对加强项目管理、规范基 本建设程序，保证“一五”重点工程建设发挥了重要作用。但从“二五”开始，由于受“大跃进”影响，刚刚建立的基本建设管理制度受到冲击。 在急于求成等左倾思想影响下，瞎指挥，浮夸风盛行，必要的基本建设管理制度被当作 “大跃进”的绊脚石和妨碍生产力发展的陈规陋习遭到破除。项目管理方面，1958 年底中 央甚至下放了投资计划管理权和项目审批权，允许地方对本地区的建设规模、建设项目、 投资使用等进行统筹安排，并

4、简化计划编制程序、项目审批程序。经济建设指导思想上的 偏差导致建国后第一次投资过热，计划外项目大量增加，建设战线拉长，投资效益大幅下 降，甚至上了许多无效的项目，给国民经济带来一系列严重后果。 “二五”后期，按照“调 整、巩固、充实、提高”的方针，中央先后下发关于加强基本建设计划设计管理的通知 关于严格执行基本建设程序严格执行经济合同的通知等 4 个文件，加强和改进项目决 策管理，上收下放的权力，加强基本建设领域的集中统一和指令性计划管理，加强中央对 地方的监督管理和控制。为加强中央统一计划领导，压缩基本建设规模，1960 年原国家计 委党组还发出通知，成立重大工程项目“基本建设指挥部” ，统

5、一指挥设计、施工、物资供 应、地方支援等工作。“三五” “四五”期间，由于“10 年动乱”干扰，刚刚恢复和改进的基本建设管理工 作又一次遭到冲击。尤其是 1967-1972 年间，原计划委员会被撤消，计划管理工作陷入停 滞， “政治挂帅” “边勘察、边设计、边施工、边生产”的项目到处存在，不注意科学决策、 违反经济规律、违反基本技术常识的事例处处可见。1973 年原国家计委下发关于加强基 本建设管理的规定 ，重申加强项目建设计划管理、严格执行基本建设程序等方面的规定， 基本建设管理工作初步恢复。直到 1978 年原国家计委下发关于试行加强基本建设管理几 个规定的通知和 1979 年中共中央、国

6、务院批转国家计委关于改进当前基本建设工作的 若干意见 ，才系统全面地规范和完善了基本建设管理规定，使基本建设工作重新步入正轨。计划集权型项目管理体制的主要特点经过近 30 年发展，形成了我国计划经济条件下的集权型项目管理体制，其主要特点为：1.项目投资主体一元化，投资决策权高度集中。政府为唯一投资主体，且以中央政府 投资为主。税收、企业利润、更新改造基金、固定资产折旧和大修理费等全部上缴政府， 由中央政府以指令性计划的方式拨付项目使用，广大企事业单位和个人不允许也不具有投 资能力，外资基本被完全排斥。2.项目投资渠道单一，投资运行分割严重。国家财政拨款采取按部门和地区切块方式 分配，交建设单位

7、无偿使用。3.项目管理方式简单。政府对项目的管理强调中央高度集中、统一计划，以行政部门 垂直管理为主，由各个部门分兵把口负责。4.没有责任约束机制。计划集权型项目管理体制是一种从上到下的“大锅饭”体制， 无论是全局性的投资总量、结构、布局安排发生失误，还是某个具体建设项目决策或设计、 施工出现问题，都无法明确责任者，不可能也不允许对决策者、执行者追究责任。计划集权型项目管理体制随着我国计划经济体制的逐步建立和建国初期大规模经济建 设的需要而逐步形成，并一直适应计划经济的脉络发展。在工业基础近乎空白、国民经济 总量极其有限、现代管理知识体系认识不足的特定条件下，对建立我国独立完整的工业体 系和国

8、民经济体系，迅速改变我国经济落后的面貌发挥了巨大历史作用。但随着社会政治、 经济条件逐步发生改变，计划集权型项目管理体制逐渐暴露出它的缺点和不足，并越来越 发展演变为一种僵化的模式，以至成为生产力发展的障碍。市场型项目管理体制的形成和发展党的十一届三中全会之后，伴随经济体制改革的发展，我国政府投资项目管理体制不 断向前推动了一系列市场化改革。其中以 1979 年实行基建投资拨改贷、1984 年国务院下 发关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定 、1988 年国务院发布关 于投资管理体制的近期改革方案 、1992 年邓小平南巡讲话、2004 年国务院颁布关于投资体制改革的决定为标志，

9、我国计划集权型项目管理体制已基本完成向符合社会主义市 场经济体制要求的市场型项目管理体制转轨。改革试点期(19791983 年)在基本建设项目计划管理方面，随着财政实行“分灶吃饭”和企业自主权扩大，中央 集权统一安排国家预算投资的体制改为由中央和地方分级安排。为提高政府投资项目效益， 1979 年 8 月开始试行国家预算内基本建设投资拨款改贷款试点。1980 年国务院批转原国家 计委等部门关于实行基本建设拨款改贷款的报告 ，正式确认了我国政府投资项目管理体 制向市场化方向迈进的改革。此后，随着经济特区试点，银行基建贷款、利用外资规模逐 渐扩大，国家先后进行设计施工单位企业化、项目经理负责制和招

10、标投标制改革。1979 年 原国家建委发布关于试行基本建设合同制的通知 ，建立我国基本建设项目的合同管理制。 1980 年全国基本建设会议上提出扩大施工单位经营管理自主权和试行经济责任制。1980 年 10 月国务院印发关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定 ，首次提出“对一些适于 承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法” 。1981 年吉林市、深圳市率先尝试工程招标投标，1982 年我国开始透过世界银行贷款项 目鲁布革水电站引水隧洞工程引进完全市场经济的招标投标规则。1983 年原国家计委颁发 关于建立健全前期工程项目经理的规定 ，建立项目经理负责制。在建设程序管理方面， 197

11、9 年原国家计委印发关于做好基本建设前期工作的通知 ，建立项目开工报告制度； 1981 年国务院颁发技术引进和设备进口工作暂行条例 ，建立利用外资项目的项目建议 书和可行性研究报告审批制度；1983 年原国家计委制定关于建设项目进行可行性研究的 试行管理办法 ，建立国内投资项目建议书和可行性研究报告制度。扩大改革期(19841987 年)从 1984 年起，随着经济体制改革的深入，政府投资项目管理体制改革开始真正触及计 划和市场的关系问题。为贯彻中央十二届三中全会关于经济体制改革的决定 ，国务院下 发关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定 关于批转国家计委的通知两个文件，全面推进分

12、权化、引进市场机制和加 强投资责任约束机制改革，包括投资包干责任制、招标投标制、勘察设计单位企业化、建 筑材料设备承包供应责任制等。按照六届人大二次会议政府工作报告的指示，1984 年 原国家计委还先后印发关于简化基本建设项目审批手续的通知和基本建设项目投资 包干责任制办法 ，将需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序 5 道手续简化为项目建 议书、设计任务书（可行性研究报告）两道手续，和实行建设单位对国家计划确定的建设 项目按建设规模、投资总额、建设工期、工程质量和材料消耗包干经营管理的责任制。1984 年至 1985 年原国家计委还先后发布建设工程招标投标暂行规定 工程设计招 标投标暂行办

13、法 ，全面推行政府投资重点建设项目及大型建设项目勘察设计、设备采购、 工程施工的招标投标制。其中勘察设计单位在 1979 年开始企业化试点的基础上，1983 年 原国家计委发布关于勘察设计单位试行技术经济责任制的通知 ，将勘察设计单位由国家 拨付事业费的体制改为按承担任务收取勘察设计费，1984 年国务院转发原国家计委关于 工程设计改革的几点意见 ，全面推进了勘察设计单位的企业化、社会化改革。为提高政府 投资项目决策的民主化科学化水平，1985 年国务院决定组建中国国际工程咨询公司，开始对大中型项目的可行性研究报告和初步设计报告引入技术咨询评估制度。1987 年国务院 关于放宽固定资产投资审批

14、权限和简化审批手续的通知 ，进一步对高度集权的政府投资 决策体制进行弱化和改革，并明确了企业的投资自主权限。改革推进期(19881991 年)在 1984 年以来投资体制改革的基础上，1988 年 7 月国务院发布关于投资管理体制 的近期改革方案 ，第一次系统提出中国投资体制改革的基本任务和措施，掀起了又一个政 府投资项目管理体制改革的高潮。该文件明确， “一般性的建设投资，放给企业或市场，重 大的、长期性的建设投资，必须依靠国家计划调节，但要彻底消除吃大锅饭的弊端，建立 中央和地方的分工负责制，以及投入产出挂钩的投资包干责任制，在建设项目的选定、设 计、设备供应、施工中运用市场机制和竞争机制

15、，并逐步建立新的宏观调控体系” 。按照该 方案，国家当年成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六大投资公司，负责 管理和经营中央投资的经营性项目。为适应有计划商品经济的发展和设计与施工管理体制 改革需要，经国务院同意，1988 年 7 月原建设部发布关于开展建设监理工作的通知 ， 参照 FIDIC 条款建立具有中国特色的建设监理制度。1989 年 3 月国务院还颁布关于当前 产业政策要点的决定 ，第一次用产业政策的形式提出产业发展序列，并以此作为调整产业 结构、进行投资项目决策宏观调控的依据。遗憾的是，从 1988 年末开始为期 3 年的治理整 顿，使投资领域的重心不得不转向清理在建项

16、目、压缩固定资产投资规模、消除通货膨胀 等方面，国家基本没有出台新的项目管理体制改革措施。全面改革期(19922002 年)从 1992 年初开始，以邓小平南巡谈话为契机，中国改革开放进入新的历史时期。1992 年 10 月党的十四大确立我国社会主义市场经济体制，政府投资体制改革也进入新的发展阶 段。1993 年党的十四届三中全会提出“用项目登记备案制度代替行政审批制” ，对“三大 类” （公益性、基础性和竞争性项目）的投资和管理体制进行改革。从 1993 年起，原国家 计委重新酝酿投资体制改革的方案，寻求在规范和强化国有单位投资主体约束机制，改善 和完善政府、企业投融资体制，建立和健全政府投资宏观调控体系，用项目备案制取代行 政审批制等方面取得突破，并提出了充分发挥投资政策、投资信息、经济杠杆、法律手段 和必要行政干预对投资主体行为进行间接引导和调节的方针