检察职能与司法行政管理职能的分离-行政论文

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1、检察职能与司法行政管理职能的分离检察职能与司法行政管理职能的分离- -行政论文行政论文检察职能与司法行政管理职能的分离内容提要 检察活动管理方式行政化，使检察职能与检察院内部司法行政管理职能发生交 叉、混合，严重影响了行政管理职能对检察职能的行使。实现检察职能与司法行 政管理职能分离，必须坚持协调、高效、精减和渐进的原则，以强化检察权的司 法性、实现检察官的内部独立性为核心目标，改革检察业务管理，引入司法管理 方式，从而改变检察活动中单纯行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活 动的司法化，保障检察监督职能有效行使。 关键词 行政化 检察职能 行政管理职能 检察官独立性 职能分离 根据我国宪

2、法规定，检察机关是专门的法律监督机关在国家体制中是独立的， 并且独立行使检察权；但同时我国宪法和人民检察院组织法又都明确规定检 察机关上下级之间是领导与被领导的关系。检察权体现出来的这种行政权和司 法权的双重属性，导致了现行检察人员管理体制行政性过分扩张而检察权独立 性不足的现状，造成了检察制度的变形，影响了检察机关检察职能的充分发挥。 只有将检察职能与行政管理职能分离，才能还原和实现检察活动的司法性。因此 ，党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐 步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就如何使检察职能与司 法行政管理职能的分离提出一些初浅的看法，以求

3、教于大方之家，并期有裨于检 察改革和司法实践。 。 一,根据我国的宪政体制及司法体制，我国检察权的基本性质是法律监督权，在国 家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检 察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判 权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理 检察活动。但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机 关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用 行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造 成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位

4、，影响了检察职能充分发挥。 严重违背了司法规律。使检察机关难以独立、高效地行使检察权。具体表现在以 下几个方面： 1, 以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制 下，检察机关按行政区划设置，领导干部由地方选任，检察干警来源于当地，人 员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变 成了从属和听命于地方“政治工具”。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了 不成文“党内审批制度”，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意。再 如，在许多地方公安局长任政法委书记或者副书记，这

5、样政府公安部门负责人可 对两院进行领导，“一府两院”成为地方政府领导两院。 2,以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。检察系统目前的领导体制是“ 条块结合，以块为主”，所谓“条块结合，以块为主”就是实行双重领导的体制，检 察机关在人员管理上更多的受制于地方党委和权力机关，检察机关的上下级领 导关系实际上只是一种业务指导关系，有时候甚至出现了检察机关自己的人员 上级检察机关调不动的奇怪现象。其主要弊端是助长了地方保护主义，使检察院 成为地方检察院，在涉及地方利益的案件中，为地方干预检察权提供了便利。以 地方管理为主的双重领导体制，容易将检察机关混同于地方的党政部门，使检察 权在行政管理的模式

6、下运行。在人事管理上，虽然检察官法将检察官分为四等十 二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如 果没有行政职务，便达不到相应的检察官等级；即使相同的检察官等级，如果职 务不同，待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上，还体现为一种权利和荣耀， 这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理 中，检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批 制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检 委会层层把关，检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重，造成重复 劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。不仅影

7、响了下级主观能动性的发挥，而且 导致责任主体不明晰，一旦案件办理质量有问题，由于责任权利的分离、分散， 根本也找不出最终决定的直接责任者。 3,以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机 关，这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下，检察机关在承担繁重的 法律监督职能的同时，还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作， 并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容，完不成任务就“一票否决”，对检察机 关争取经费和评先选优等造成不利影响。检察权的宽泛化和功利化，牵扯了检 察官大量的时间和精力，影响了检察官严肃公正的社会形象，影响了检察官查办 职务犯罪等日常工作，影响

8、了检察官专心致力法律知识的学习研究，阻碍了检察 官职业化、专业化、精英化的步伐。 4,办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体行 使、负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体 行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。在这种办案体制中，普通检察官 只是案件承办人员，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权， 这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行 政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的 要求，难以保

9、证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依 赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办 案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不 明，不利于错案追究责任制的落实。 5,机构设置不科学，行政色彩过浓。表现在以下二个方面：一是检察机关的机构设 置没有从突出法律监督的特色上进行系统化的设置，与职能不相吻合，部门过多 ，分工过细，检察权配置不合理，重复劳动大量存在，工作效率低下。在现实的双 重领导体制下，检察机关还要执行地方上的各种与其职责不相称的任务，而部门 设置的行政化也使得一部分业务骨干“不务正业”，牵扯了检察机关的大量精

10、力。 二是机构设置上行政与业务不分，行政色彩过浓。加上检察官与其他各类检察人 员配置结构不合理。造成现有的检察工作人员队伍过于庞大, 导致混编混岗问题十分突出。有检察官职称的不履行检察官职责;虽是助检员, 确要干检察员的工作，甚至有些是非公务员非检察人员的聘用人员在从事检察 工作，事实上造成了一些地方检察权的适用十分混乱，存在着许多办案事故隐患; 而业务部门有检察官职称的处室领导, 大都是业务骨干, 但却把精力耗费在审案、批案和行政事务上，造成司法资源的极大浪费，从理论 上讲，从事党政管理工作除了需要必备的法律知识外, 更重要的是应该具有较高的政治素质和科学管理知识, 而从事检察业务工作除了必

11、备的政治素质外, 更需要具有较高的法律专业知识, 这是现代科学管理分工的需要。由于检察官任非所用，加剧了检察业务部门和办 案一线检察官短缺问题。另外，长期以来, 由于缺乏书记员、专业的文员和档案员, 致使检察官不得不亲自从事大量诸如复印案卷材料、诉讼文书装订归档等工作。 部门之间人员可以自由流动，造成了部分具法律职称的人员在从事行政工作，而 某些不具备法律职称的人却在业务部门从事检察工作。这种混乱的现象既损害 了检察官的法律地位和社会形象，又违反了法治原则。 6,由于执行的地方行管理，检案机关人员的进出、考核、晋升、待遇与其他公务员 的管理几乎毫无二致（除了任职资格要求更加严格之外）。检察人员

12、在选任上缺 乏独立性和科学性。司法机关用人，要按照国家公务员管理机构的规定由人事管 理部门统一招录，司法机关自己不能按照需要和要求自行招录司法人员；司法机 关的工资标准要按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定，甚至要报 请国家公务员管理机构批准，司法机关没有自己的工资序列、无权决定司法人员 的工资标准和福利待遇；司法机关内设机构的设置和领导职数只能由有关行政机 关决定而不能由司法机关的上级乃至最高司法机关决定；司法人员的职务职级晋 升更要由有关人事管理部门进行考核和决定；甚至连法官法、检察官法规定的法 官、检察官等级也要按照行政级别来评定（先确定个人的行政级别，然后才能并 直接套相应的法

13、官、检察官等级）。这种处处受制于行政机关的状况，导致司法机 关的内部管理不得不跟随行政机关的指挥棒转，不得不按照国家公务员有关规定的要求对司法人员进行管理。这种状况，进一步加剧了司法机关原本就存在的 行政化观念和管理模式，使司法机关的内部管理呈现出浓厚的行政化色彩。而这 种行政化管理模式，使任何优化司法职权配置的构想都难以实现。 7,检委会作为检察机关最高权力决策机构，其构成和运作行政化。检察委员会是 人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原 则，讨论决定重大案件和其他重大问题，在完全行政化的办案体制下，使检委会 在运作上也被打上了很深的行政化烙印。严重影响了检委会

14、议事质量的提高，也 难以履行职能树立应有的权威。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业 务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复杂或疑 难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成 了逃避责任的避风港。 二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性，将检察职能与司法行政管理职 能的坚决分离 一,坚决贯彻我国现行宪法关于：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民 检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领 导下级人民检乂 院的工作”和“最高人民检察院对全国人民代表价值和全国人民代表大会常务委 员会负责。地方各级人民检察

15、院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负 责”。的规定的领导体制。法律要求检察机关实行双重领导体制，这种领导体制， 它是“上级检察院领导下级检察院的工作，应包括政治思想、干部管理、业务工作 和经费保障等诸方面的领导”。目前上级检察机关领导下级检察机关的“工作”主 要是“业务领导”，而各级地方党委和人大才是检察机关的真正“家婆”。上级检察 机关对下级检察机关的领导，具体在人事管理上，尤其在对非主要领导的管理， 包括政治待遇、经费保障等诸方面，确实基本上没有什么权力，使得地方检察机 关不得不依赖于地方党委和政府部门。导致上级检察机关对下级检察机关的管 理显得松散、软弱，双重领导体制没有发挥应有的

16、作用。人们不禁对这种领导体 制提出异议，有人认为应当对检察机关实行省以下检察机关直接领导、有人认为 应当恢复建国初期的垂直领导体制。无论如何，当务之急，要澄清认识上的误区 ，从尊重检察工作规律和有利于检察机关独立行使检察权出发，对检察机关的领 导体制有一个明确的认识和规定，为事权、财权、人权统一到检察机关铺垫必要 的思想基础 二,地方各级检察机关和检察官不受任何权力机关或政府部门的约束。实践证明， 这种体制对保证法律的统一实施，有效打击犯罪，防止地方势力保护主义的不正 当干扰，具有明显的积极作用。应从以下几个方面着手： 1,加强和改善党对检察工作的领导，将党对检察工作的领导权交由上一级党委统 一行使，党对司法工作的领导实行系统领导，地方各级党委只对同级人民检察院 党组实行监督。把党对政法工作的领导重心放在政治领导上，保证把体现党和人 民利益、由党领导人民制定的法律，在全国有效统一实施。实现依法治国的宏伟 目标，管好检察队伍，搞好队伍建设，维护中央权威和法律权威。这种领导途径， 至少有以下优点：一是可以消除地方保护主义，遏制司法割据蔓延；二是阻止地