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1、中 国 旅 游 发 展 笔 谈 第 3 2卷2 0 1 7年 第 7期 定 ； 旅游业在全面深化 改革 中可以且应该发挥核 心作用 ， 重要文件是 国务院关于促进旅游业改革发 展 的若干意见 ( 3 1 号文件 ) ； 在旅 游业中具体 落实 3 1 号文件精神 ， 其重要举 措就是全域旅 游 ， 全域旅 游也成为打通 自上 而下的改革和 自下而上 的改革 基层动力 的关键 ， 而推进全域旅游的重 中之重就是 旅游用地 的改革。因此 ， 在全域旅 游示范 区进行旅 游用地改革先行先试是具有战略意义 的重大尝试。 ( 作者系该室主任 ， 研究员； 收稿 日期 ： 2 0 1 7 0 4 1 6
2、) 桂林旅游产业用地改革试点的探索与实践 林业江 ( 桂林旅游学院， 广西 桂林 5 4 1 0 0 6 ) Do i ： 1 0 3 9 6 9 i s s n 1 0 0 2 5 0 0 6 2 0 1 7 0 7 0 0 3 旅游产业用地政策是推动旅游业健康快速发 展 、 促 进旅游消费快速增长 、 培育发展新 动力 的重 要基础和保障。在国土资源部、 国家旅游局及广西 自治 区的支持指导下 ， 桂林市抢抓政策机遇 ， 主动 汇报对接， 建立联络协调机制， 开展 了一系列卓有 成效 的旅游产 业用地改革试 点探索与实践 ， 为实施 全域旅游 ， 建设桂林 国际旅游胜地奠定 了坚实的基 础
3、 。下面就笔者任桂林 市旅游发展 委员会 主任 期 间的工作实践作简要概述。 一 、抢抓机遇 ， 科学谋划 ， 创新方法 ， 大胆探索 桂林旅游产业用地 改革试 点工作 ， 是在 国家支 持桂 林 建 设 国 际旅 游胜地 的大 背景 下推 进 实施 的。2 0 0 9 年1 2 月， 国务院关于进一步促进广西经 济社会发展的若干意见 发布， 明确提出桂林市要 充分发挥旅游资源优势， 建设桂林国家旅游综合改 革试验 区， 将桂林打造成为 国际旅游胜地。2 0 1 2 年 1 1 月 1日， 经 国务院 同意 ， 国家发展 改革 委批复 了 桂林 国际旅游胜地建设发展规 划纲要( 2 0 l 2
4、 2 0 2 0 年) ( 以下简称 规划纲要 ) ， 标志着桂林市的 旅 游发展上升为 国家战略。2 0 1 2年 3 月 ， 国土资源 部下发了 关于推进旅游用地改革试点有关工作的 通知 ， 将桂林确定为旅游产业用地改革试点城市 之 一。2 0 1 3 年 6月 1 8日， 国土资源部正 式批复 桂 林旅游产业用地改革试点总体方案 ( 以下简称 总 体方案 ) 。这是 桂林国际旅游胜地建设发展规划 纲要 获批后， 国家部委出台的第一个配套性政策。 ( 一) 全面调查旅 游用地现状 总体 方案 获批后 ， 桂林市立即组织对全市旅 游用地现状进行调查， 查清 了全市旅游建设用地一般 只 占景
5、区用地 的8 1 0 左右 ， 大部分为未改变用 途的景观用地， 这为制定分类管理政策打下了基础。 ( 二) 制定 出台改革试点政策 桂林 市以规划管控制度 、 旅游产 业用地分类管 理 、 农 民利用 集体土地参 与旅 游开发和分 享收益、 落实节约优先 战略促进旅游产 业转型升级 、 旅游产 业用地 改革试点保 障等核心 内容。精心组织起草 并经 自治 区同意 ， 由市人 民政府 印发 了 桂林旅游 产 业用 地 改 革试 点若 干政 策 ( 试行 ) ( 简 称 “ 3 1 条” ) 。为建立符合桂林 旅游产业发展 特点和要求 的科学化、 差别化 、 精细化、 生态化的土地利用和管 理制
6、度 奠定 了政策基础 ， 标志着桂林旅游产业用地 改革进入政策实施阶段。 ( 三) 不断创新出台配套政策 1 创新编制“ 多规合 一” 规划。全方位 落实规 划管控， 桂林市旅游发展委员会联合市国土局组织全 市 1 1 县6区， 编制 了 桂林 市重点旅游片区发展规划 ( 2 0 l 2 0 2 O 年 ) ( 以下简称 重点旅游片 区规 划 ) 。将土地利用总体规划、 城镇总体规划、 漓江 风景名胜 区保护规划和旅游总体规划等进行融合， 明 确 重点旅 游片 区范围、 发展方 向、 用地规模与布局 等， 规划范围包括桂林市全域。规划坚持“ 先行先试， 创新发展 ； 因地制宜 ， 特色发展 ；
7、 统筹规划 ， 协调发 展 ； 生态优先， 和谐发展” 4 项原则 ， 提 出实施“ 创新 引领 、 产业融合 、 大项 目带动、 国际化发展” 4 大发展战 略 ， 构建“ 一核两极 三带 四组 团” 的旅游发展 空间结 构， 打造世界 一流的山水观光休 闲度假旅游 目的地。 2 制定 重大旅游建设项 目清单。依据 规划纲 要 ， 桂林市发展改革委牵头组织拟定 了 2 0 1 4 2 0 1 8 年统筹推进重大旅游建设项 目清单 ( 下简称 项目清单 ) ， 将一批有影响力， 经济效益、 社会效 益、 民生效益明显的旅游项 目 纳入 项目 清单 。纳入 项目清单 的项 目 与 重点旅游片区规
8、划 衔接， 对于 列入项 目清单的旅游重点项 目给 予优先用地支持。 3 完善 旅 游产 业 用地 改革试 点相 关 配套 政 策。根据“ 3 1 条” 政策， 制定实施了 桂林市旅游项 目用地供应管理暂行办法 桂林市农村集体土地 使用权开发旅游流转暂行办法 等5 个配套政策， 实 现从旅 游项 目用地规划 、 指标 分配 、 报批、 供地 、 土 地流转等5 个方面对旅游项 目投资进行政策支持， 简化相关程序， 提高旅游项 目业主的投资积极性。 4 探 索低效 用地 再开发利用政策 。颁布 实施 了 桂林市城 镇低 效用地再开发利用暂行办法 等 配套政策， 从5 个方面鼓励土地权利人和社会资
9、本 旅 游 学 刊第 3 2卷2 0 1 7年 第 7期 自主、 参与开发 。 二、 落实政策、 建立标准、 科学管理 、 服务发展 ( 一) 建构旅游用地分类体 系， 实现旅游用地科 学管理 针对相 关法律 法规并未 明确定义旅游用地 的 具体 内容 ， 在全市旅游产业用地现状调查 与需求分 析 的基础上 ， 结合相关法规和国家标准及广西旅游 用地分 类标准 ， 将旅游用地划分为建设用地 、 非建 设用地 ， 分设旅游设施用地 、 旅游地产 用地与旅游 景观和生态用地。同时， 制定旅游用地分 类体 系与 城 市规划分 类体系衔接表 ， 为旅游用地的 出让提供 依据 ， 推动旅游项 目顺利落地
10、。 ( 二 ) 编制旅游用地基准地价 ， 创新旅游用地价 格标准 从旅游项 目投资期长 、 回报慢 的实 际 出发 ， 创 造性地开展旅游用地基准地价编制工作， 力求提高 旅游项 目的投资积极性。旅游用地基准地价体 系 将桂林 市划分 为 中心城 区、 临桂 区及各 县不 同等 级。同时， 在旅游用地分类体系的基础上， 对各类 用地进行具体的细分评估 ， 最后形成细分用途 的旅 游用地基准地价， 对旅游项 目的落户、 旅游用地的 出让和开发起到积极 的推动作用。 ( 三) 创新落实供地政策， 促进旅游产业转型升级 旅游产业用地改革试 点政策红利 的释 放， 为桂 林 国际旅游胜地建设 ， 推进
11、桂林全域旅游发展注入 了强劲动力。全市一批旅游产业用地项 目运用“ 3 1 条” 在规划管控、 差别化用地、 保障农民权益等方面 取得 了显著 效果。试 点政 策 的实施保 障 了桂林文 化旅游城 、 芦笛桃花湾生态休 闲旅游项 目落地 。文 化旅游城 项 目采取挂牌方式 出让旅游设施用地 ， 配 套 出让旅游地产用地 ， 填补 了我国旅游用地 差别化 供地 的空 白； 而芦笛桃花湾生态休 闲旅游项 目是在 全 国范围内率先 出让 国有农用地用于旅游开发 ， 开 创 了国有农用地 出让 的先进 范例。罗 山湖体育旅 游休 闲、 逍遥 湖旅 游休 闲等项 目通过差别 化用地 ， 解决 了建设用地
12、指标 紧缺 的问题 ； 漓江东岸百里生 态长廊示范带绿道运用用地分类政策解决建设问 题。试 点政策实施 以来， 全市共 引进旅 游产业用地 项 目1 6 0 个 。旅游产业用地改革试点工作得到 了国 土资源部 、 国家旅游局的高度 关注支持 ， 尤其是用 地基准地价和用地分类体系等得到高度评价。 ( 四) 探索多种农 民集体土地利用方式， 促进旅 游扶贫致 富 制定 了 桂林市农村集体土地使用权开发旅游 流转暂行办法 ， 保证 了农 民“ 不失地 、 不失业、 不失 居” ， 提高农 民收入 、 拓宽就业途径 的同时还有效地 保 护和 改善 了当地 的生态环境 ， 总结得 出 自主经 营 、
13、门票分 成合作 、 林权流 转合作 、 股份制合作 、 土 地租赁合作等农 民利用 集体 土地 参与旅游开发和 分享收益的模式。阳朔 、 灵川等县涌现 出一批农 民 集体土地参与旅游开发的实例， 切实为农民增收打 下基础， 充分调 动了农 民利用集体 土地参与旅游项 目开发 的积极性。 ( 五 ) 改革成果得到 国家和 自治 区层面认 可和 推广 2 0 1 5 年年底 ， 国土资源部 、 住房和城 乡建设部 、 国家旅 游局 关 于支持旅 游业发展 用地政 策 的意 见中就 吸纳 了桂林 改革试 点 中旅 游用地 分 类管 理 、 农村 集体参与旅 游开发等方面 的经验做法。 因 在桂林 的
14、成功 实践 ， 广西 自治区政府 已同意将 “ 3 1 条” 在全 区2 0多个特色旅游名县和创建县 中推广运 用 ， 为全 区旅游产业转型升级和全域旅游发展起到 极大促进作用。 ( 作者系该院党委副书记、 高级经济师， 曾任桂林市旅游 发展委员会主任； 收稿 日期 ： 2 0 1 7 0 4 1 6 ) 基于城乡社会交换的第二住宅制度与乡村旅 游发展 吴必虎 1 ,2 ( 1 北京大学城市与环境 学院 ， 北京 1 0 0 8 7 l ； 2 北京 大学旅游研 究与规划 中心 ， 北京 1 0 0 8 7 1 ) Do i ： 1 0 3 9 6 9 i s s n 1 0 0 2 5 0
15、0 6 2 0 1 7 0 7 0 0 4 一 、中国人 口社会结构的变化( 三产化 ) 从 1 9 4 9 年中华人民共和国成立以来的历史来 看 ， 在 1 9 7 8 年 改革开放 以后 ， 特别是在 2 l 世纪初 以 来 ， 城镇人 口有一个 比较大的增长 。现 阶段住在城 里 的人 已经超过 一半 的比重 了。根 据 国家的发展 计划， 所在 的地级市城镇化水平成为 了地 方政府 官 员考核 的政绩指标之一。因此 ， 我们会观察到有很 多农 民是被“ 赶到” 镇里的感觉。 中央文件是农 民 自愿进城 ， 而实际上是村里的房子破 了以后不让 重 建 了， 倒 了以后不能再建 ， 只能被迫进城。 中 国人 口的社 会结构 变化 以后 ， 计划 生育 政 策 、 耕地制度等老制度 纷纷 出现 了与新的社会发展 不适应的情况 ， 不能适应人 口结构的转化。 因为过 去是 以一产二产为主 ， 现在 是 以三产为主 ， 2 0 1 3 年 第 三产业 占全 国G DP比例 已经超过 5 0 。未 来还 要继续增长。根据专家预测 ， 中国住在城市里的人 要超过 7 O ， 第 三产 业的GDP也要到 6 0 7 0 左
