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1、维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理1行政管理体制改革理论与实践的九大热点问题行政管理体制改革理论与实践的九大热点问题 到底是什么样的原因导致苏维埃失败、苏联灭亡这个结局？这是有多方面原因的，不能简单归结为某一个原因或者某一个人的失误。首先，从社会历史背景来看，俄罗斯这个国家有 370 年沙皇专制主义统治的传统，它缺少资本主义民主宪政的实践。沙皇专制的传统，渗透到社会各个角落，对民众有影响，对最革命的共产党也有影响，这是客观原因。其次，没有解决好共产党如何领导苏维埃的问题。列宁时期还有党内民主，苏维埃民主已经不充分，多党合作的民主 1920年以后已经不存在。如果能够发展党内民主、苏维埃民主和多党合
2、作的民主，应该说苏维埃不至于败亡。最后，领导人个人的特点也起作用。如果列宁能够多活 20 年，苏维埃制度肯定不会变形、衰败。列宁是彼得堡大学法律系毕业，又在西欧资本主义民主国家生活 15 年之久，还在俄国开创了社会主义民主制；而斯大林只是神职学校中学未毕业的学生，长期从事地下革命斗争，多次被逮捕流放，作风粗暴，缺少民主思想，贪图个人权力。还有人提出这样的问题：在民主资本主义国家，执政党下台一般不会导致社会制度的变革，而在苏联和东欧的前社会主义国家，一旦执政的共产党下台就产生了亡党亡国亡制，那么亡党与亡国亡制之间有什么必然的内在联系吗？我认为，苏联亡党以后就亡国亡制，表明这种国家和社会制度缺少广
3、大人民群众的支持，跟人民群众还没有血维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理2肉的联系。它这种制度主要是靠一党专政强力维系着，跟人民群众没有打成一片、融为一体，所以一旦党垮台了，这种国家的政治、经济制度都要垮台。随后一个问题是：有人提出苏联很多领导人都试图进行改革，然而到戈尔巴乔夫这一代领导人执政的时候经济改革失败了，他一转向搞政治制度改革，整座苏维埃大厦就灰飞烟灭，全部崩塌了；历史是不能够假设的，但是如果我们可以倒退到那个时期，那么应该为苏维埃、为苏联开出一剂什么样的药方呢？我认为，如果戈尔巴乔夫不搞体制外的改革，把西方那种多党制、议会制、总统制照搬到苏联来，而是沿着体制内改革的路，就是既坚持又改善
4、共产党对苏维埃的领导，实行党政分开，发展党内民主，发展苏维埃民主，发展社会主义政党之间的党际民主(允许建立另外的社会主义政党)，那么可以寻求一条体制内逐步改革成功之路。最后一个问题是，有人认为苏联剧变不是苏维埃的失败，而是背弃列宁创建的苏维埃政权的结果。其理由是列宁、斯大林时期的苏维埃是好的，党政领导职务合一是任何民主国家的正常体制，而戈尔巴乔夫执政后推行错误路线才把苏维埃政权搞垮了。我认为政治体制比政治路线更加重要。如果苏联实行的是民主共和的政治体制，如果苏维埃是拥有实权的最高国家权力机关，那么它就能够纠正执政党的错误路线。斯大林实行的并非一般的党政领导职务合一，而是首创了集党政军三大权于一
5、身的个人集权制、职务终身制和指定接班制等，从而把苏维埃变成橡皮图章、表决机器，甚至完全架空了。所以，最后苏维埃既无法纠正斯大林从 1929 年起长期推行的急于求成的“左“的路维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理3线错误，也无法纠正戈尔巴乔夫后期推行的右的路线错误。可见，背弃列宁创建的苏维埃政权是从斯大林开始，到戈尔巴乔夫终结。因此，从苏联剧变应该汲取的首要教训是要大力加快改革权力过度集中的政治体制，是要发展并扩大社会主义民主自由。有了民主自由，加上科学理论指导，就能形成正确的政治路线；有了科学和民主自由，即便政治路线错了，也能及时得到纠正。正如邓小平所指出的：“领导制度、组织制度问题更带根本性、全
6、局性、稳定性和长期性。这近年来，我国学术界和各级政府围绕如何加快行政管理体制改革进行了深入、系统的理论与实践探索，形成了一系列理论与实践成果。第一，关于行政管理体制改革的目标模式问题。学术界认为，建立社会主义公共行政体制是我国行政管理体制改革的目标。公共行政体制是与市场经济体制相对应的、关于行政体制本质描述的概念。“公共行政体制”概念比传统的“行政管理体制”概念更准确地概括了市场经济条件下行政体制的基本特征。公共行政体制揭示了市场经济条件下政府的公共性、服务性、公正性与有限性，因而反映了社会主义市场经济体制对行政体制的根本要求。而“行政管理体制”则主要是在计划经济条件下形成的表示政府的控制、管
7、理、计划特征的概念，这一概念只揭示了政府管理的“管理属性”，而没有揭示政府管理的公共属性。第二，关于服务型政府建设的理论问题。维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理4学术界对服务型政府的本质与主要内容、服务型政府建设与投资环境改善之间的关系进行了深入的探讨。服务型政府是从政府的本质属性方面对政府所下的定义，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。服务型政府主要包括两个方面的内容：从政府职能方面来讲，社会性公共服务是政府职能的主体部分；从政府管理方式来讲，政府是为市场、社会和公民提供公共服务的，应该将服务融入管理之中，要提高为民服务的效率与速度。服务型政府建设对投资环境改善
8、具有明显的促进作用，我国南京市、重庆市、成都市等地整体推进了服务型政府建设，经济社会发展的速度明显加快。第三，关于政府全面履行公共管理职能的理论问题。在完善的市场经济条件下，政府要均衡、有效地全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在政府的这四种职能中，都有薄弱环节，都需要重点加强。经济调节职能的重点是促进经济又好又快发展，通过政府职能转变促进经济增长方式的根本转变。市场监管职能的重点是打破各种形式的市场垄断与行政垄断，加强对企业的社会规制与经济规制，确保产品质量与安全。社会管理职能的重点是加大社会矛盾纠纷排查调处的力度，完善社会利益协调机制。公共服务职能的重点是加大政府对公共服务
9、领域的投入，切实履行公共服务提供的主要责任。第四，关于政府职能与机构配套改革的问题。维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理5以往历次政府机构改革中，我国较为注重政府与市场边界的划分，这是政府职能与作用范围的第一次界定。但却相对忽视了政府职能在机构间的配置，造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，实际上阻碍了政府职能转变。深化政府机构改革，要遵循政府职能与机构配套改革的原则，注重政府职能在政府间与政府部门间的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。要按照职能统一与机构统一的原则，加快推进政府事务综合管理，加大机构整合力度，推行“宽职能、
10、少机构”的大部门体制。重点研究卫生、社会保障、市场监管、电信监管等领域的专业管理体制，研究相应职能在政府部门间配置的科学方式。第五，关于中央与地方权责划分的理论问题。中央与地方各级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的问题是我国政府管理中的一个老大难问题。全面履行政府职能，迫切需要在中央与地方各级政府之间科学划分财税、金融、投资、社会保障、义务教育、市场监管等政府职责。中央政府职能重点是制定国家发展战略、发展规划和经济社会政策，统筹全国经济社会协调发展和城乡、区域协调发展；改进和完善宏观调控，维护全国市场统一，并组织实施金融、铁道、民航、通信、海关等特定领域的市场监管；管理全国性和跨省际的社会事
11、务；制定公共服务的基本标准，履行应由中央政府承担的公共服务财政保障责任。省级政府职能重点是统筹本地区域、城乡发展，促进社会就业，保护自然资源；指导和监督检查本地区市场监管维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理6工作，并根据国家规定负责部分重点领域的市场监管；管理和协调本地区重要社会事务；负责本地区教育、科技、文化、卫生、社会保障等公共服务的统筹、协调和指导，并对基本公共服务提供必要的财政保障。市、县政府的职能重点是贯彻执行国家政策和上级政府的政策措施，促进本地经济社会发展；根据国家规定履行相应的市场执法职责；努力扩大就业，解决好低收入群众的生产生活问题，维护本地公共安全、生产安全和社会治安；负责本地
12、基础设施和城乡居民公用生活设施建设和维护，保护生态环境，为城乡居民提供教育、科技、文化、卫生、社会保障等方面的服务，努力搞好基本公共服务。乡镇政府重点是为“三农”提供服务，管理乡镇公共事务，促进乡镇经济发展，维护基层稳定。要在明确划分中央与地方各级政府职责权限的基础上，逐步实现中央与地方关系的法治化。第六，关于完善公共服务体系的理论问题。学术界对公共服务与经济增长的关系、中国公共服务模式、公共服务标准与公共服务资源配置等问题进行了深入的探索。学术界认为，要深刻认识公共服务促进经济社会发展的规律，认识到公共服务对于经济持续增长和社会发展的重要作用。完善公共服务体系，要根据中国的国情与财政状况，做
13、到可持续发展。中国特色公共服务模式主要是：“社会性公共服务支出为主”的公共服务支出模式、“覆盖广泛、水平适度、可持续发展、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式、“科教优先”的公共服务增长模式、“多元化、社会化、多中心治理”的公共服务供给模式。当前，重点是要制定基本的公共服务标准，合理配置公维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理7共服务资源，逐步实现地区间基本公共服务均等化；提高公共服务的可及性和公平性，公共服务重点向农村、中西部、基层、社会弱势群体和公共服务薄弱领域倾斜。第七，关于完善行政运行机制的问题。建立科学的政府运行机制是实现政府管理科学化的前提。行政运行机制包括决策、执行、监督制约、绩效考核等
14、方面。完善行政决策机制，关键是依法规定和合理划分各类行政决策主体的决策权限，用严格规范的决策程序和决策责任制度来形成具有约束力的科学民主决策机制。完善行政执行机制，关键是要解决决策职能与执行职能适度分离的问题，借鉴国外决策与执行分开的经验，解决长期以来决策与执行不分、监督不力的问题。健全行政监督制约机制的重点是加强各种监督机制之间的相互分工与制约、耦合与协调，形成人大监督、政协监督、政党监督、行政系统内部监督、专门机构监督、新闻與论监督、人民群众监督相结合的监督体系。绩效考核的重点是科学确定政府、政府部门、行政项目的绩效考核指标体系，建立绩效评估与绩效报告、绩效公开制度。第八，关于法治政府建设
15、的理论问题。当前重点是全面推进依法行政，规范政府立法行为，完善行政执行体制、机制与制度。特别要加快完善社会管理与公共服务方面的立法，做好应对各种突发事件、保障农民权益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的立法。从长远来看，要建立立法机关、司法机关对政府依法行政的权力制约机制。维尼整理维尼整理维尼整理维尼整理8要建立司法审查制度，通过司法审查控制违法行政行为。为维护宪法的权威性，也要相应完善宪法诉讼机制和违宪审查制度。第九，关于责任政府建设的理论问题。责任政府与各国的政体紧密相关，政体决定责任政府的具体形式。社会主义民主政治是民主政治的高级形态，其本质是人民的统
16、治，必然要求建立责任政府体制。中国责任政府是“真正的负责制”与“人民管理制”，它建立在人民代表大会制度的基础之上，行政机关对权力机关的政治责任比责任内阁制下的政府责任更为严格。我国责任政府体制包括两个组成部分：一是政治问责制。在我国，国家行政机关要对国家权力机关负责，国家行政机关首长要对自己机关的全面工作向国家权力机关负政治责任。如果国家权力机关对行政机关的政策、工作不满意，可以采取质询、罢免等各种责任方式追究行政机关首长的责任。二是行政问责制。我国一切国家机关都实行工作责任制，国家行政机关实行行政首长负责制。这就决定了行政首长要对整个行政机关的工作负全面责任，因而，行政首长具有对政府组成部门及其首长、下级行政机关及其首长、公务员的行政问责权力。目前，我国长沙、海南、重庆、深圳等地实行的行政问责制，主要是行政首长问责制。随着我国民主政治制度的不断完善，要逐步实施政治问责制。种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”
