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1、1养老服务社会救助：一种必要的制度安排赵秋成1，杨秀凌2（东北财经大学 1.公共管理学院；2.职业技术与继续教育学院，辽宁 大连 116025）2014 年 1 月 13 日投江淮论坛摘 要：少子高龄化和市场经济条件下高龄、患病和失能老人持续增多，家庭越来越难以满足老年人的养老服务需求，一些无子女、少子女和子女不在身边的患病、失能甚至高龄老人的正常生活和生存受到严重影响。文章结合中国实际，从弥补养老服务体系建立前、后存在的养老服务特别是非基本养老服务“缺位”问题，探讨了建立养老服务社会救助制度的必要性和可行性，并提出了具体的对策建议。关键词：少子高龄化；患病和失能老人；养老服务社会救助一、引言
2、自 2000 年中国步入老年型社会以来，2012 年我国 60 岁及以上老年人已达 19390 万人，占总人口的14.3%，按全国第六次人口普查（以下简称“六普” ）时的比例推算，目前我国约有 80 岁及以上老年人2291.6 万人，其中 1305 万人生活在农村；与 2000 年比较，60 岁及以上老年人净增 6392.2 万人，年均增速 3.70%，其中 80 岁及以上高龄老人净增 1092.5 万人，年均增速 6.06%。而且，与人口老龄化和高龄化相伴随的是高龄老人及无子女和少子女老年人持续增多，一些孤寡、高龄、失能和患病老人的生活照料、疾病护理和精神慰藉问题日益严峻。 “六普”资料显示
3、，目前中国 60 岁及以上独居老人（1824.4万人）中有 360.4 万人为 80 岁及以上高龄老人，比重为 19.75%；在 60 岁及以上老年人中，生活不能自理者（即失能老人）520.2 万人，生活虽能自理但不健康者（这些人通常为患病高峰人群或潜在的生活不能自理人群）2455.3 万人，其中 63.38%的生活不能自理老人和 68.51%的生活能自理但不健康老人均生活在农村。在社会保障水平依然低下、社会养老服务体系仍不完善、不发达的目前乃至今后相当长时期内，规模庞大且仍在快速增加的无子女、少子女及子女不在身边的高龄、患病和失能半失能老人的养老服务缺失问题值得关注。养老服务是指为老年人提供
4、的满足其生存、生活和心理需要的照料、护理、援助、慰藉等所有劳务活动的总称。养老服务保障是社会养老保障的重要组成部分。在中国，受生产力水平低下及计划体制制约生产要素流动和活力等方面因素的影响，人们长期为生存和温饱所困扰，满足基本物质生活需要素来被视作社会保障的“重中之重” ，在这种情况下，存在“重经济保障，轻服务保障”问题实属正常，然而，这却使少子高龄化背景下养老服务保障严重滞后的问题更加凸显。虽然近些年国家日益重视老年人照护、慰籍和困难救助等问题，并陆续颁布了老年人权益保障法以及社会养老服务体系建设规划（2011-2015） 和关于加快养老服务业的若干意见等一系列法规和政策文件，然而，由于目前
5、我国养老服务体系仍处于初创阶段，多数无子女、少子女和子女不在身边的高龄、患病和失能半失能老人的生活照料、疾病护理和精神慰藉等需求仍无法得到满足，孤独感、被遗弃感在老年人中持续滋生、蔓延，老年人病死家中多日后方被发现的事件时有发生。此外，由于养老服务是以必要的人力、财力和物力为基础的，在城乡养老服务需求快速增长情况下，如何挖掘、调动及有效整合与配置有限的资源，特别是如何使养老服务资源具有更大的社会惠及面，在提高老年人整体生活质量的同时，发挥社会养老服务对扶危济困、帮贫救急的积极作用，因此就需要在建立城乡基本养老服务制度的同时重视养老服务社会救基金项目基金项目：教育部人文社会科学研究项目“基于公共
6、管理视角的中国农村养老服务体系建设研究” （12YJA630194） ；辽 宁省社会科学规划基金重点项目“辽宁城市化进程中失地农民社会保障问题研究” （L12ASH002） 。2助制度建设，发挥社会救助在养老服务体系中查漏补缺的作用，为那些无法通过基本养老服务(1)得到满足而又不属于社会供养制度惠及群体（如城镇“三无老人”和农村“五保”人群等）的高龄、患病和失能半失能的贫困老人提供必要的养老服务支持。 二、养老服务社会救助是社会养老服务体系的重要组成部分（一）养老服务社会救助及其救助对象养老服务社会救助是指政府和其他社会群体对那些部分或全部失去自理能力而无法得到子女照护、进而陷入生存、生活和心
7、理困境的老年人所给予的直接和间接服务支持。它是社会救助活动向老年人服务领域的延伸，是对以“全覆盖，保基本”为宗旨的社会基本养老服务制度的必要补充，是社会养老服务体系的重要组成部分。长期以来，人们所言的“社会救助”通常指物质性救助，是“社会成员因自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因陷入生存危机导致不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助”1。即便有人认识到将“社会救助”局限于物质层面可能狭窄化了社会救助的内涵，但仍难摆脱从物质层面来看待和操作社会救助的问题，因为在人们看来，非物质性救助不过是物质性救助的衍生物，是次要的。笔者认为，国内学术界和实践界普
8、遍将社会救助定位于物质性救助的原因在于：“社会救助”原本是由“社会救济”发展来的，而且，在长期生产和生活实践中，当人们陷入生产、生活和生存困境时，主要表现为物质资源的缺欠。然而，考察“社会救助”的内涵不难发现，服务及精神或心理层面的救助同样是“社会救助”的重要内容。实际上，自人类社会产生以来，服务及精神需求就一直为人们所看重，比如，早期人类群居除基于更容易生存和更便于猎获食物（特别是大型动物）外，还为了彼此依赖和相互支持。然而，随着经济发展和社会进步，特别是人们文化水平提高，服务和精神需求的满足越来越受到重视，而且，对患病、失能甚至高龄老人来讲，无论物质还是精神需求的满足，均需借助他人提供的服
9、务来实现，由此也彰显了服务供给的重要性。养老服务社会救助受其目的及资源有限性的制约有其特定对象，它主要为那些已经和即将陷入生活及生存窘境的老年人，如低收入的患病、失能和高龄的贫困老人及虽有一定经济能力却无力支付基本养老服务之外（如疾病特别是大病护理及长期生活照料、精神慰藉等）的较高服务费用的老年人提供服务救助，那些有子女且子女具有照护或购买基本养老服务之外养老服务能力的老年人则不在该制度惠及范围内。（二）养老服务社会救助制度在社会养老服务体系中的查漏补缺、扶危救困作用养老服务社会化是经济社会发展到一定阶段的产物，是社会养老逐渐替代家庭养老的结果。与西方社会不同，中国家庭代际间长期沿袭的是子辈对
10、父辈的“反馈模式”2，这种模式以父辈与子辈的血缘关系、亲情及彼此的“责任伦理”关系3为基础，主要靠传统宗法观念和家庭伦理道德来维系，从而确保了家庭养老在农业经济社会的世代传承。然而，随着计划生育政策落实以及工业化、城镇化进程加快和经济体制变革，人口老龄化、家庭少子化、小型化以及劳动力跨部门、跨地区、跨城乡流动从根本上动摇了家庭养老的物质和人力基础，与此同时，城乡文化和物质的交流，特别是西方利己主义价值观和追求自由、享乐的生活方式的传播，则对中国传统的“孝亲”价值观和家庭伦理道德形成了严重冲击，致使一些孤寡、空巢的高龄、患病和失能半失能老人的养老服务严重缺失，许多老年人因生活无助和长期心理孤寂而
11、产生悲观厌世情绪，有的甚至在孤独、凄凉中悲惨离世（2）。虽然社会基本养老服务制度能从较大程度上改善老年人养老服务缺失的状况，然而，由于目前中国经济仍不够发达，政府财力基础依然薄弱，再加上社区特别是农村社区整合和配置人力资源的能力较弱，因此，今后相当长时期内中国的3社会养老服务只能以“保基本”为目标，即是说，社会养老服务的供给只能是一般化、基础性的，那些具有较大难度和复杂性、需要较长照护时间的养老服务，如疾病特别是大病护理和失能老人的长期照料等，很难通过基本养老服务来满足。尽管借助社会供养制度（如公办养老机构（如公办敬老院、养老院等）和农村“五保”供养制度等）可以解决部分孤寡老人的养老服务需求问
12、题，但因这种制度的自身缺陷（3），因此在社会经济不够发达的情况下，社会供养很难将所有具有基本养老服务之外特殊养老需求的高龄、患病和失能半失能的贫困老人包揽下来，也就是说，即便城乡社会基本养老服务制度、社会供养制度抑或社会护理保险制度建立起来以后，仍然会有一部分老年人，特别是无子女、少子女和子女不在身边的高龄、患病和失能半失能的贫困老人的特殊养老服务需求无法得到满足，而养老服务社会救助制度则可弥补上述制度的缺欠，发挥“点”式援助制度查漏补缺、扶危救困的作用，从而使社会养老服务体系趋于完善。养老服务社会救助制度与社会基本养老制度、社会护理保险制度和社会供养制度的比较见表 1。表 1 养老服务社会救
13、助制度与其他社会养老服务制度比较社会基本养老服务制 度社会护理保险制度公办养老机构和 “五保”供养制度养老服务社会救助制度服务惠及 群体全体老年人全体老年人孤寡老人（“三无” 老人）所有患病和失能半失能 的贫困老人费用负担免费和低收费服务强制缴费参保，甄 别评估后提供服务免费或低收费服务经甄别后，政府部分或 全部购买服务主要服务 内容生活照料、一般疾病 护理康复、精神慰籍、 文体项目和设施等疾病护理、生活照 料等生活照料、疾病护 理、精神慰籍及文 体项目和设施等生活照料、疾病护理、 精神慰籍保障程度较低；强调均等性较高；强调均等性高；强调针对性高；强调针对性三、建立养老服务救助制度的必要性分析
14、养老服务社会救助是社会养老服务体系的必要制度安排，也是应对少子高龄化和市场经济体制下我国城乡特别是农村养老服务供给短缺的制度选择，有其重要实际价值和现实意义。1家庭小型化、核心化导致家庭养老服务功能弱化，家庭养老服务供给面临困境。中国大家庭的裂变虽然是人们家庭观念转变和社会变迁的产物，然而，始于 20 世纪 70 年代初期的计划生育政策无疑对家庭小型化起到了推波助澜作用。相关研究表明，20 世纪 80 年代初我国城乡多代同堂大家庭（4）的比例基本维持在 40%左右的水平，比 30、40 年代大幅度降低4，到 2010 年“六普”时，城市大家庭的比重已降至 18%以下，农村也已降至 23%以下。
15、20 世纪 70 年代我国每户家庭平均人数基本维持在4.64.8 人，而到 2010 年“六普”时已减少到 3.1 人，家庭小型化、核心化趋势十分明显。这种态势意味着，今天的子辈比其父辈和祖父辈需承担更多、更繁重的照护老年父母的责任。然而事实是，随着家庭小型化、核心化，一方面无子女、少子女的老年家庭在持续增多，另一方面子女敬亲、养亲的责任意识逐渐淡化，子辈与父辈的家庭分立和利益分割，使子辈与父辈的利益交集在变小，道德情感淡漠化，家庭原有的强势养老服务功能呈迅速衰萎之势5。在一些子女看来，只要能按时向老年父母交纳规定数额的赡养费，或能满足老年父母的衣食住之需，即算尽到了养老、孝亲之责。2无子女和
16、少子女家庭的增多以及子女经济负担的加重，增加了老年人陷入养老服务供给困境的风险。 “六普”资料显示，2010 年我国有 60 岁及以上老年空巢家庭 6974.44 万户，其中单身老人户41824.39 万户，占 45.46%。而且，在我国二代和三代同堂家庭中，有些老年人虽然能得到子女的日常照料，但因这些家庭子女较少，加之子女不在身边及面临“上有老，下有小” 、经济负担重、工作压力大等原因，一旦父母患病或丧失自理能力，或者父母很难得到子女的及时照护6，或者导致子女陷入身心疲惫、无力应付状态，老年父母的服务需求的保障程度往往受到较大影响。3家庭经济支付能力差严重制约一些老年人获得必要养老服务的可能性。中国的老年型社会是在“未富先老”情况下到来的，特别是那些普通的无子女和少子女的老年人和准老年人家庭，他们辛劳一生、无太多积蓄，当他们步入老年后因经济收入无法得到有效保障，虽然有的老年人能从子女或其他近亲属那里得到一定的生活费用支持，但因数额有限，多数人只够维持生活必需之用。而当他们陷入患病、失能半失能困境后，因无购买基本养
