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1、 城乡统筹发展中的教育公平问题城乡统筹发展中的教育公平问题: :理念与保障理念与保障【摘要】教育公平既是当前的社会热点问题，也是当前教育改革的重要内容之一。城乡统筹协调发展提倡一些新理念，如城乡共同发展和市民与农民同等待遇、城乡要素合理配置和合理流动以及积极的社会管理等。这些理念会促进社会的教育公平。而且，城乡统筹协调发展会通过发展规划协同化、公共服务均等化和城乡经济社会一体化等措施，为促进我国的教育公平提供制度、政策和社会性的保障。【关键词】城乡统筹 教育公平 公共服务均等化在建设和谐社会的实践中，作为重要的文化传承和创新领域，教育公平问题受到了前所未有的关注，成为当前教育改革的重要内容之一
2、。而作为实践科学发展观和建设和谐社会重要途径的城乡统筹发展，所带来的教育理念和保障措施恰恰对于促进教育公平和深化教育体制改革具有重大而深远的意义。一、教育公平的内涵与现状教育公平，是社会公平在教育领域的具体实现和延伸，是社会整体公平的局部体现和构成部分。因而，研究教育公平的内涵及其当前我国教育公平问题的现状是正确理解城乡统筹发展对于教育公平的意义的前提。1 教育公平的内涵在中外社会思想史上，教育公平的观念可谓源远流长。古代、近代的思想家、政治学家、伦理学家和教育家都分别从哲学、政治学、伦理学和教育学等不同学科领域探讨过教育公平问题。在中国，两千多年前孔子就提出了“有教无类”的朴素思想。在古希腊
3、，亚里士多德等思想家们则把教育公平规定为和谐和秩序的一部分。近代以来，西方学者在启蒙思想的影响下致力于在新的历史条件中寻求现代教育公平。18 世纪末以来，现代教育公平的思想开始深入人心，并在一些西方国家转化为法律规范，通过法律措施明确每个公民的受教育机会。至此，在相当长的一段时间内，教育公平被认为是公民平等享有教育权的法律权利。但由于社会政治、经济和文化发展的差异性、社会贫富分化程度和人口发展的不平衡等因素的制约，法律上的权利难以在实际生活中被真实地体现出来。因而，教育公平关注的重点也逐渐从教育权利过渡到对教育机会、教育过程和教育效果的关注。事实上，教育公平就其本质而言，是教育领域中人际间的利
4、益关系的反映、度量与评价，具体表现为个人的身心发展权利、发展机会、发展条件的分配以及发展水平和资格的认定。就其内容而言，教育公平主要包括教育权利平等、教育机会均等、教育过程平等和教育效果公平等内容。教育权利平等是每个公民都享有平等的受教育权利；教育机会均等是指公民无歧视地分享教育资源的权利；教育过程平等是指学生个体在受教育过程中接受平等的待遇；教育效果公平则是指每个学生在接受教育之后都能达到基本的标准。教育权利平等、教育机会均等、教育过程平等和教育效果公平之间具有内在的逻辑联系，相互制约相互影响。只有充分考量这四方面的内容，才能较完整地展现教育公平的发展状况。2 当前我国的教育公平问题现状改革
5、开放以来，随着国力逐渐强盛和社会的发展，我国教育公平得到了很大改善。但由于人口众多、地域辽阔和各地区经济、文化发展极不平衡等国情制约，我国教育公平仍然存在着一些突出的问题。第一，教育权利平等在法律层面获得了历史性进步，但还尚未在每个公民身上充分体现出来。当代社会对教育公平问题的关注有一个突出特点，即对教育权利平等的关注逐渐转移为对教育机会均等和教育过程平等的关注。新中国成立以来，就将全民列为我国的教育对象。采取了很多法律行政条例保障公民平等的教育权利。1986 年制定的教育法就明确规定：“公民有受教育的权利和义务依法享有平等的教育机会” 。国家通过建立涵盖从学前教育到高等教育的完整的教育体系、
6、九年义务教育制度与在高等教育中长期实行高考制度和助学金制度等主要体制确保了公民的教育权利的平等。但随着社会的发展，当前公民更加关注教育机会的均等和教育过程的平等。这也从另一个层面反映了中国教育公平深入发展的趋势。第二，教育机会均等有了很大提高，但仍然难以满足社会需求。改革开放以来，我国接受教育的人数及其在全体国民中的比例都大幅提高。教育体制覆盖的社会人群之广泛是前所未有的，但不同地区、不同阶层享受教育机会的差异表现出教育机会的不均等性。与城市相比，农村地区的学前教育机会和技术教育机会明显不足。各个省份间的“高考分数线”的差异也是教育机会不均等在行政区划上的表现。第三，教育过程平等发展迅速，但仍
7、有很大提升空间。教育过程平等要求学生个体在受教育过程中，在教育经费、教育内容、教师质量、学生受关注程度、公正评价等方面，接受平等的待遇，每个个体都受到“相当”(相称)的教育。当前的有失公平的教育收费制度和重点学校制度带来教育经费投入、教育质量等方面的差异是教育过程不平等的突出表现，由此引起来了一系列诸如“上学难” “择校热”等热点问题。而广受社会关注的“校车”问题也是教育过程不平等的一个表现。第四，教育效果公平有了很大发展，但仍不令人满意。教育效果公平程度受到个人因素、教育质量和社会发展机会等因素的影响。由于各地教育机会和教育过程的公平性的差异，处于同一教育体系中的不同教育实施单位培养出的学生
8、的教育效果会有很大的不同。更有甚者，即使获得了同样的教育效果，处于经济和社会发展水平高的地区的学生的发展机遇仍是那些处于欠发达地区的学生所望尘莫及的。二、城乡统筹发展中有关促进教育公平的理念针对我国城乡发展失衡的现状， “十六大”报告提出了城乡统筹的发展理念。统筹城乡协调发展就是在处理城乡发展问题时，要总揽全局，科学规划，协调发展，促进城乡共同繁荣与进步。从这一角度来看，城乡协调发展与城乡经济社会统筹、城乡一体化、城乡融合等概念有着内在的必然联系，它们都是强调如何把城市和乡村纳入统一的经济社会发展大系统中，改变城乡分割局面，建立新型城乡关系，改善城乡功能和结构，实现城乡生产要素合理配置，协调城
9、乡利益，逐步消除城乡二元结构，缩小城乡差别。城乡统筹是新时期我国经济文化社会发展的重要指导战略，为我国各项事业的发展提供了新的思路。就教育公平的内涵而言，城乡统筹协调发展具有下列促进教育公平的理念。1 城乡共同发展、市民与农民同等待遇的理念作为发展中国家从传统的农业社会转向现代的工商业社会所实行的过渡形式，城乡二元结构在我国长期存在。囿于城乡二元结构的制约，在我国形成了诸如二元就业制度、二元福利制度、二元教育制度等一系列二元制度，使得城市与乡村、市民与农民长期处于实际上的不平等的地位，政治和法律上的平等权利在经济、文化和社会生活中难以真正得以充分体现。城乡统筹发展就是要充分体现人的平等，在区域
10、经济、文化和社会发展中，把城市与农村是作为一个统一的有机整体，通过统一的规划、制度、政策等手段，打破传统“二元社会”造成的城乡分割局面，促进城乡共同发展，使农民逐渐获得与市民同等经济、文化和社会待遇。而城乡统筹协调发展的这种理念恰恰为打破二元教育制度、实现教育公平创造了前提。与法律意义上的平等有所不同，城乡统筹协调发展更加强调在公民实际社会生活中所享受到的平等权利。2 城乡要素合理配置、合理流动的理念传统二元社会结构的存在，使得各种生产和生活要素，包括教育资源，在配置上倾向于城市，有限的社会要素流动也主要以城市为目的地，造成农村地区获得的生产和生活要素，包括教育资源，不仅与城市严重不均等，而且
11、存在着严重供应不足的问题。改革开放以后，这种要素配置和流动的失衡根据不同地区的发展程度进一步拉大。以财政制度和户籍管理制度为例。在传统城乡分离的二元社会，中央财政拨款倾向于城市，而在地方财政实力上，农村财政又远不及城市财政，导致城市教育的财政拨款长期大大高于农村教育，城市教育资源配置远优于农村。严格的城乡户籍分离制度限制了城市和农村中不同的受教育者对于教育资源的选择，也限制了他们对于教育机会的把握，进一步加剧了城乡教育的不公平现象。城乡统筹发展要求需要根据城市与农村协调发展、市民与农民平等待遇、等原则要求，均衡配置城乡要素，促使要素在城乡间合理流动，从而促进包括教育公平在内的社会公平。实际上，
12、城乡统筹发展，还能促使教育效果的公平合理程度的提高。近年来，城乡学生进入高等教育领域学习的机会不等，毕业后的就业机会的不等诸如农民工二代等现象，就是当前城乡教育效果不公平的表现。只有实施城乡统筹协调发展，才能减缓或消除这种教育不公平现象。3 积极的社会管理理念积极的社会管理，以建设一个好的社会为基本目标，以公平正义为实现途径，以营造好的社会生态作为基础，以健全社会机制作为实施的关键。在传统城乡分离的二元社会，占主导地位的是消极社会管理理念。所谓消极社会管理理念，就是以被动防范为手段、以维护现状为目标的社会管理理念。而在城乡统筹协调发展中，倡导的是积极社会管理理念。而积极社会管理理念则是以主动的
13、建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个更加美好的社会为目标的社会管理理念。因此，中国城乡统筹协调发展与建设和谐社会的历史任务结合在一起，通过制度创新，创造出一个更有活力和更加美好的社会。教育公平自然是其中的一个重要部分。积极的社会管理理念不仅为改进教育公平设置了思想方向，通过一系列的制度创新营造出良好的教育社会关系和积极进取的改革创新精神为教育公平提供制度、政策和实践支持。三、城乡统筹发展对教育公平的保障和措施城乡统筹协调发展不仅在理念上，而且在保障措施上切实促进和保障教育公平的提升。其主要保障措施有如下三点：1 发展规划协同化城乡统筹协调发展要求在指导思想和发展规划上就城市与农村视为一
14、个整体，改变城市与农村割裂的发展格局，合理公平地做好城乡共同、协调发展的布局；也不能简单地将城乡发展看作为单一的经济发展过程，而要将其看作为政治、经济、文化和社会等各个层面合理协调、协同发展的全面进步。城乡统筹规划是政府指导城市和农村发展的基本手段，也是提供公共服务和保障社会公共利益的重要方式和政策。在城乡统筹协同发展规划中，就有教育公平的一席之地。在我国的整体发展规划中，教育公平是社会公平的一个重要组成部分，是构建和谐社会的基石。城乡统筹发展规划的协同化反映在教育公平上，就是要在发展指导和规划层次上将农村地区的教育目标、教育投入、教育资源、教育机会、教育质量和教育效果等方面指标逐步提高到与城
15、市地区相比的合理水平。这种教育发展布局将是我国未来教育公平的根本保障。-2 公共服务均等化城乡统筹协调发展的重要内容之一，就是推动城乡公共服务均等化。所谓城乡公共服务均等化，就是政府及其公共财政要为城市、小城镇和农村地区的不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务，具体包括财政投入、成本分摊、收益分享等方面的内容。公共服务均等化有助于公平分配，可以实现公平和效率的统一。当前，教育，也别是基础教育，是我国推行城乡公共服务均等化的重要领域。长期以来，中央和省级教育财政投入一直偏向城市，造成城市在教育环境和师资条件长期优于农村。而且，基础教育过去长期由市县级财政负担，由
16、于城市与农村财政实力的差距，造成农村基础教育投入长期严重不足。对于教育这种特殊公共产品和服务的均等化，对于社会公平和发展具有十分重要的意义。公共服务均等化对于教育机会均等化具有极大地促进作用。作为现代教育的基本理念，教育机会均等具有鲜明的公平价值取向，对处于弱势地位的社会群体教育权利的关切，达到公民平等分享教育资源和机会，为社会带来公正与活力。3 城乡经济社会一体化城乡统筹协调发展包括城乡经济社会一体化的内容。十七大报告也提出，要在我国“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求和任务。所谓“城乡一体化” ，就是通过统一城乡规划，打破城乡分割的体制和政策，加强城乡间的基础设施和社会事业建设，促进城乡间生产要素流动，逐步缩小城乡差别，实现城乡经济、社会、生态的和谐发展，使城乡共同现代化。从内容上看，城乡一体化包括城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化，城乡教育一体化是其内容之一。城乡教育一体化不仅要求统筹城市和农村的
