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1、税权集中的形成及其强化考察近2 0年的税收规范性文件叶姗摘要：分税制改 革确二了 税权集中 在中央的基本原则： 按税种划分中 央和地方的预算收入， 因 此， 地方财力由 地方自 有财力以 及上级政府的税收返还和转移支付构成， 中 央通过财 政转移支付来促进全国的基本公共服务均等化。自 此， 税权持续向中央集中。税费改革后， 非税收入也逐渐纳入预算管理， 同时， 事权却不断向 地方分散。中 央既要抑制地方要求分享税权 的冲动， 又必须在税收立法时适度兼顾地方税收 利益诉求。考察国务院、 中央财税主管部门 和地方政府近2 0 年制定 的税收规范性文件， 不难发现其中隐含的税权集中的形成及其强化轨迹
2、。关 键 词：分税制决定； 税权集中 ；税权分散；税收 规范性文 件我国几千年来都没有妥善地处理好中央和地方关系， 而陷人集权与分 权交替的治乱循环 要知道， “ 处理好中央和地方的关系， 对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题” 。 1 1 9 0 8 年， 清末的 清理财政章程 就打算将财政收人划分为国家税与地方税， 2 可惜未付诸实 施。1 9 4 9 年建国后， 集权和分权的轮替仍旧继续， 甚至出现经济集权但税收分权的新情势 1 9 7 8 年经济体制改革后， 地方政府逐渐控制了大部分经济资源， 这种模式既不同于发达的市北京大学法学院副教授本文得到国 家社科基金项目 实现经济稳定增
3、长目 标的促进型法研究” （ 0 9 C F X 0 0 2 ） 资助 1 毛泽东选集 （ 第5 卷） ， 人民出 版社1 9 7 7 年版， 页2 7 5 。 2 清理财政章程 第1 0 条规定： “ 将来划分税项时， 何项 应属国家 税， 何项应属地方税， 分别性质， 酌 拟办法， 编订详细说明书， 送部候核 ” 转引自 陈锋： 晚清财政预算的酝酿与实施” ， 江汉论坛 2 0 0 9 年第 1 期， 页8 3 。场经济国家， 也不同于其他由 政府控制主要经济资源的国家， 其独特性使得我国 经济体制改革 与众不同。尽管整个经济体制改革以财政体制改革为突 破口， 但是， 我国 经济权力的 分
4、散程度 却明显超过了财政权力。一般认为， 支持我国 经济奇迹的逻辑正是政治集权下的经济分 权， 然 而， “ 政府面临着的挑战是很复杂的， 它不是一个简单的分权或集权的问题” ， 3 那么， 对我国 来说， 财政分 权制确实要比委托代理制更有效率吗？事权或财权都可以用于 衡量一国或地区的财政是集中抑或是分散。4 至于财政集中还 是分散更有效率， 则无定论， 无论是赞同还是反对的观点都未能令人信服， 也没有确切证据能 够证明 财政分散就一定比 集中更有效率。传统观点认为， “ 一个国家的财政结构是分散的或 集中的， 要视其政体是联邦制或单一制而定 ” 5 但是， 在过去几十年中， 单一制国家也出
5、现 了 事权和财权向 地方转移的显著趋势， 尽管后者的 程度轻得多。 有学者认为， 中国在经济转轨 过程中 形成了“ 维护市场型” 的经济联邦制， 不同于俄罗斯“ 破坏市场型” 的经济联邦制， 分税 制被称为“ 中国式的财政联邦制” ； 6 也有学者认为， “ 准财政联邦制” 是对现行财政体制比较 合适的 定位； 7 还有学者认为， 分税制改革“ 表明了中央和地方的财政权划分， 地方政府不再 如同 计划经济条件下， 没有财权了” ; 8 在笔者看来， 尽管分税制很有效率， 但称不上是财政 分 权制， 分税制决定有关中央与地方收人划分的规则表明， 9 这充其量是一种税收分成制： 划 分预算收人和
6、税收立法的权力全部集中在中央。一、 分税制改革将税权集中 在中 央1 9 7 8 年后， 国家汲取财政资金的能力持续下降、 财权极度分散， 中央宏观调控能力不断下 降， 突出地表现为“ 财政收入占G D P 和中央财政收入占全国财政收入” 的比重严重下降， 所谓 “ 弱政府、 弱中央” 。到了2 0 世纪9 0 年代初， 两个比重已经降低到接近财政分权的底线： 中央 财政难以为继、 捉襟见肘。这一难题考验着政府的智慧， “ 改革开放以前的 三十年分权和集权 不断进行博弈， 到1 9 9 3 年进行分税制改革的时候， 我们已 经避开分 权和集权的说法， 因为掉进 去以后说不清 楚， 说我们要集权
7、， 地方一听就不干了。我们就说正确处理中央和地方的 关系 3 钱颖一著： 现代经济学与中国 经济改革 ， 中国 人民大学出版社2 0 0 3 年版， 页2 1 9 。 4 财政收入 权， 简称财权， 包括税权、政府非税收入 权和公债发行权等 在我国， 税收大约占财政收 入的9 0 左右， 税权是最重要的财权。 5 （ 美） 理查德 A马斯格雷夫著： 比较财政分析 ， 董勤发译， 上海三联书店、 上海人民出版社 1 9 9 6 年版， 页3 2 5 。 6 See Jin Hehui, Qian Yingyi, B. R. Weingast, “Regional Decentralization
8、 and Fiscal incentives: Federal- is m , C h i n e s e Style”, Journal of Public Economics, 89(9 -10), 2005, p. 1719. 7 参见冯兴元著： 地方政府竞争： 理 论范 式、 分析框架与实证研究 ， 译林出 版社2 0 1 0 年版， 页3 5 6。 8 苏力： “ 当 代中国的中 央与地方分权重读毛泽东 论十大关系 第五节” ， 中国 社会科学 2 0 0 4 年第2 期， 页5 2 。 9 国 务院 关于 实行分 税制财政管理体制的决定 （ 国 发 1 9 9 3 8 5 号） ，
9、 简称分 税制决 定。这个话要最高层领导人讲。”10更重要的问题是， 税权集中在中央的改革是否会破坏经济增 长趋势呢？“ 究竟有没有一种选择， 可以既保持地方主义的兴起所带来的强劲经济发展动力， 又保证中央政府能够有效行使全国治权， 从而解决中央与地方之间日 益加深的矛盾， 化解危 机， 并推动中国 进一步实现平稳的制度转型？ ” 11我国宪法没有使用单一制的概念， 但规定了 单一制的政体结构， 宪法 第3 条规定： “ 中 央和地方的国家机构职 权的划分， 遵循在中央的统一领导下， 充分发挥地方的主动性、 积极性 的 原则 ” 单一制国家的宪法通常不规范中央和地方的权力关系， 也不限制中央的
10、立法权。由 于1 9 7 8 年经济体制改革几乎都是通过中央经济政策与规范性文件推动的， 这使得中央和地方 的 权力关系变动的预期性大大降低， 地方对中央的信任程度也大大削弱。有学者根据“ 中央 授权经济发展速度较快的县升级为县级市作为激励” 的实践， 得出我国中央和地方的关系属 于委托代理关系的结论， 1 2 也有学者认为， 我国中央和地方的关系更接近财政联邦主义。 13 中 央和地方财政关系的重心是税权的分配， 我国的税权集中好还是分散更好呢？对这个问题 的回 答， 有实然和应然两个层面。笔者更加关注实然的 层面： 分税制改革及以后， 税收政策和 法律都反复强调税收立法权集中 在中央。分税
11、制改革确立了税权集中 在中央的基本原则： 按税种划分中央和地方预算收入。尽管 分税制是一个“ 利益矛盾冲突的妥协方案， 中央政府继续在改革中充当让利者的角色” ， 14 然 而， 它试图从制度化和规范化的 角度来规制中 央和地方财政关系的努力是值得肯定的。分税 制基本结束了此前财政体制频繁变动的状态， “ 一个稳定的制度不论是财政分权或集权皆优 于一个不稳定的、 不透明的财政制度” ， 1 5 而且， 它始终很有效率。16 由于税收立法权集中 在中央， 中央可以 决定开征某种地方税、 对其课税要素进行设计， 也可以授权地方选择某一课 税要素的适用标准。 通常来说， “ 单一制下的地方政府通常对
12、于自己的收入和开支没有任何 控制权， 而是完全由中 央政府规定” 。17中央可以 采取划分税种或测算地方财政需求的方法 1 0 当 时的 财政部部长项怀诚称：江泽民、 邓小平和陈 云等领导都赞 成适当集权， 认为中央 财政确实太 困 难了 参见马国 川著： 共和国 部长访谈录 ， 生活 读书 新知三联书店2 0 0 9 年版， 页2 5 8 。 11郑永 年、 吴国 光： “ 论中央 地方关系： 中国 制度转型中的 一个轴心问题” ， 当 代中国 研究 1 9 9 4 年第6 期， 页3 。 1 2 See Lixing Li, “The Incentive Role of Creating
13、Cities in China”, China Economic Review, Mar. 2011, 2 2 （ 1 ） ， p . 1 7 2 . 1 3 参见王守坤、任保平： “ 财政联邦还是委托代理： 关于中国式分权性质的经验判断” ， 管理世界 2 0 0 9 年第1 1 期， 页2 9 。 14何帆著： 为市场经济立宪当 代中国的 财政问 题 ， 今日 中国出 版社 1 9 9 8 年版， 页1 8 9。 1 5 邹继础著： 中国 财政制度改革之探索 ， 社会科学文献出版社2 0 0 3 年版， 页8 0。 1 6 2 0 1 1 年全国 税收收入 比1 9 9 2 年增长2 6
14、. 2 1 倍， 年均增长 1 9 . 1 3 , 税收 增长率是同 期 G D P 增长率 近2 倍 数 据 来源： 国 家 统 计 局 编： 中 国 统 计 年 鉴（ 2 0 1 0 ） , h t tp : / / w w w . s t a t s . g ov . e n / t j sj / n d s j/ 2 0 1 0 / i n d e x c h htm ， 下文的数据如无特别说明， 均源于此。 17张千帆： “ 主权与分权中 央与地方关系的 基本理论” ， 国家检察官学院 学报 2 0 1 1 年第2 期， 页 8 3 。来分配财政资金。长期以来， 我国 都倾向于前一种
15、方法， 这就使得税权集中更具有正当性： 只 要中央能够解决财政资金的有效筹集和公平分配问题就可以了。早在2 0 世纪8 0 年代初， 中央就想实行分税制， 1 9 8 6 年， 中央安排了规模很大、 为期很长 的 价格、 税收、 财政配套改革方案的设计， 但遭到了 几个省强烈反对， 只好作罢。 有学者提出了 划分中 央、 地方和共享税的设想， 1 8 也有学者反对， “ 在行政性分权的总的格局下， 建立中央 与地方的分税制是不可能的， 因为这样会使得地方掌握广泛的行政干预的权力， 就会通过各种 手段变动税基， 减少中 央财政收入。” 1 9 这两种观点明显对立， 另外一个相关问题是， “ 从宪
16、法 上明确的分 权和财政权力分散， 能否有效地全部或部分替代对征税权的直接控制呢？ ” 2 0 2 0 世纪9 0 年代初， 中 央意识到地方财政包干制使得税权过于分散， “ 八五” 计划纲要 指出： “ 除 了能够调动地方发展经济、 增加收入的积极性， 也产生了财力过于分散和地区封锁、 市场分割 等消极现象； 进而指出， 财政体制改革的方向， 是在划清中央和地方事权范围的前提下实行分 税制” ， 然而， 当时地方和企业财力都不足， 在全国 范围内 实行分税制的条件不成熟。因此， 中 央决定“ 八五” 期间在有条件的城市和地区， 积极进行分税制改革试点， 此后， “ 中 央各部门不 要干涉有关地方财政的收
