统筹城乡发展加快推进城镇化进程

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1、统筹城乡发展加快推进城镇化进程 对镇远进城农民的调查与思考 蒋映生（中共镇远县委书记 ） 党的十七届三中全会指出：“必须统筹城乡经济社会发展， 始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化 的重大战略”。加快推进城镇化是统筹城乡发展的必由之 路。引导农民有序进 城，减少农民数量，是解决“三农”问 题、推动城镇化的根本途径。镇远以深入学 习实践科学发 展观活动为契机，通过座谈会、入户走访、发放问卷等方式， 对全县 12 个乡镇 1400 余名农民进行深入调查，得到了一 些新的认识和有益启示。 一、镇远农民进城的基本状况 经过调查发现，目前农民进城的意愿总体比较高，但大多 对进城过程中就业、

2、 创业的艰难和进城后的子女教育、社 会保障等问题心存疑虑。在对已进城农民、产业工人、个体 工商户、农村居住人口、返乡农民工等五个群体的 综合调查中，得出了当前的大致状况。 从产业分布上看，已 进城农民主要分布在建筑、装修、搬运、 生产型企业、餐 饮服 务、个体经营等行业。真正能在城里兴 家置业的多为从事个体经营的小商贩、小老板，占 进城从 事个体经营的 30% 左右。他们除了具备其他农民工一样能 够吃苦耐劳的本质外，同时还具备灵活聪明的头脑、较为 丰裕的资金储备，或特殊的一技之长和良好的人际关系。 这部分人虽然身份仍是农民，但早已自然融入了城镇居民 的群体。 从整体素质上看，由于经济水平、观念

3、意识等因素，绝大多 数农民没有受过良好教育，基本素质普遍偏低。从抽样分 析来看，初中及初中以下文化程度高达 90%，高中、中 专和 中技占 9%，大专及大专以上仅占 1% 。90%的进城农民没 有参加过专门的技能培训，就业竞争力低下。 从就业环境上看， 农 民工就业环境差、收入水平低、 劳动强 度大。对于已进城农 民，他们大多集中在建筑、搬运等粗、 重、脏、累等艰苦行业。在对用工制度是否满意的调查中， 不满意率高达 94.4%。家庭年收入最高的 40000 元，多数家 庭在 7000 元至 15000 元之间。大多农民工工资水平处于1000 元以下，5001000 元的占 75%，500 元以

4、下为 20%，甚至有相当部分靠一个人的经济收入维系家庭生计。 80.3%的农民工认为,他们进城后生活仍然艰难。 从生存状态上看，由于从事职业和收入水平的限制， 进城 农民大多生存艰难，只能维系家庭一般运转，发展空间较 小。一是住房条件差。由于进城务工的时间 短、开支大等原 因，家里几乎没有积 蓄，63.7% 以上的农民工都是靠租房居 住；27%的农民工通过 几年的打拼，简衣缩食，虽然在城镇 有了一个家，但相对较为简 陋；只有 5.7%的家庭在城镇购 置或修建了房屋。二是农民工子女受教育状况差。64%的农 民工对自已的子女不能与城镇居民子女享受同等的优质教 育资源感到很不满意。三是社会保障状况差

5、。 进城农民群 体几乎游离于城镇现有社会保障体系之外。 从心理认同上看，100% 的进城农民工从心理上都把农村的 土地和房产当着最后的生存底线，从骨子里无法割舍抛弃。 90%以上进城农民不愿意也 认为没有必要改变现有的农民 身份，他们的身份与 进城从事的职业往往背离。10%左右的 进城农民想把户籍改变为城镇户口，基本上是因为目前的 城低保标准要比农低保标准高，还可以享受城镇居民的廉租房和经济适用住房等优惠政策。 由此可见，当前我 县 城镇化正步入加速发展阶段，农民进 城成为一股势不可挡的潮流，这需要我们有更大的魄力和 更加前瞻的眼光，进 行系统政策改革和体制革新，破解 农 民进城的体制性障碍。

6、 二、影响农民进城的障碍分析 通过调查，影响 农民 进城的障碍主要有以下几个方面： 第一，严密的户籍制度及与之匹配的系列政策障碍的刚性 制约。户籍制度曾经 在计划经济时代发挥了重要作用，但 现今的户籍制度已不适应发展的要求。农民与城镇居民在 就业、社会保障、教育、住房等方面仍存在诸多事实上的不 平等。农民工在进入城 镇后由于缺少平等性的福利待遇， 使他们缺少对城镇的认同感、归属感和亲和感，同时加剧 了他们生活的困难度，随之而来还将产生一些诸如偷、抢 等方面的社会问题。但是，其他制度的实 施，一般都不同程 度地以户籍制度为依托，这就加大了户籍制度的改革难度。 与此同时，各种制度之间的相互制约，

7、进 一步放大了这一 制度体系对农民进城的限制作用。 第二，全县统一的城 乡一体化的社会保障体系尚未建立。原则上进城农民的社会保障应由政府、企业、个人三方共 同承担，但由于政府财力有限，雇主不愿意为农民工投保， 加上农民参保意识低的缘故，致使他们在城镇中生活的一 些最基本的社会福利根本无法得到保障。现行的城镇居民 最低生活保障制度，并没有把进城务工生活十分困难的农 民工列入最低生活保障金发放对象，因而迫切需要建立面 向进城农民的社会保障体系。70%的农民工希望通过就业 培训和职业技能培训，改善工作环境，提高经济收入和生 活水平，使自己成为 一个地地道道的城市居民。 第三，农民对土地的依附关系，使

8、他 们无法从土地中彻底 解放出来。对于农民来 说，土地不仅是农业最基本的生产 要素，同时也是他们 最基本的生活保障。 进城农民普遍存 在两大隐忧：一是作为非县城集镇的外村或外地农业户，因 为家中还有田土，如果户口迁移了，担心原来所承包的土 地被村委会收回。二是担心变为城镇居民后，计划生育政 策是否要作相应调整。由于存在后顾之忧，进城农民工无 法割断与土地的关联，即使很多农民已经进城务工经商， 有的甚至买卖做得很大，却仍然不愿意放弃农村的承包地。第四，政府宏观治理和服 务体系不健全，法制和前瞻性政 策缺失。据调查反映，农民工离家在外务 工的后顾之忧较 多。比如，外出后，老人孩子无人照顾看管，在“

9、您是否希 望政府有帮助留守老人和儿童的措施？”一栏中，几乎全 部希望有。而如果带 子女一并外出务工，子女在外地入学 较为困难；80% 的被调查 人员在就业上面临择业难的问题； 有 53.7%的务工人员认为“在城里居住，存在与城镇居民 不平等”等等。 农民 进城就业的服务体系尚未形成，法制 体系的不健全也增加了农民进城实际的难度。 第五，县域经济依然薄弱，可供就业岗位不足，就业吸纳能 力不强。在全省范围 内比较,2008 年全县生产总值 17.6 亿 元，只占全省总量 3333.5 亿元的 0.53%，不足 1%（全省共 有 88 个县区市）;人均生 产总值 6623 元,仅为 全省平均水平 的

10、 82%; 城镇居民可支配收入 8608 元，仅为全省平均水平 的 73.2%；农民人均纯 收入 2596 元,为全省平均水平的 92.82%;财 政总收入只有 21185 万元，而财政总支出则为 48362 万元。从本县看，农民的经济收入只占城 镇居民的 26.84%，在岗职工的 12.23% 。这些基本情况表明, 我县总 体经济实力还相对薄弱，建立健全以工促农、以城带乡长效机制还面临较大的困难。二三产业发展相对滞后，农民 充分就业与社会需求之间的矛盾依然突出，所能提供就业 岗位较少，吸纳大量 劳动力的劳动密集型企业也较少。 第六，城镇建设功能不全，承载能力和吸 纳能力不强。目前， 我县城镇

11、人口 7.37 万人，城乡人口比为 27：73，城镇化率 较低。学校、住房、公共医疗等公共服务较为落后。如 92% 的农民工都有子女在他们务工的城镇读书，而 64%的农民 工对自已的子女不能与城镇居民子女享受同等的优质教育 资源感到很不满意。他们认为，迫于九年义务教育的压力， 虽然 98%以上的农民工子女都解决了 读书的问题，但因教 育资源不足和发展不平衡，一些农民工子女并没有解决就 近入学的问题，或者入学存在困难。一些乡镇对农民到集 镇购买宅基地建房没有具体的规划，更谈不上为到集镇来 建房的农民提供水、电、路、通 讯、有线电视等基本的配套 设施，致使城镇承载 能力不够，吸引力不强。据调查反映

12、， 由于土地开发成本过高，乡镇在土地出让金收益分配上存 在倒挂现象，致使 乡镇 政府在土地开发方面的积极性不高。 第七，有利于农民创业 、置业的融资渠道单一，政策弹性较大。由于经济、身份或社会地位的 缘故，农民在创业、置业 的过程中相对于其他群体存在更大的困难。当前，几大国 有商业银行都很少对农民放贷，更难提供进城创业、置业 贷款，影响了有创业 、置业发展预期农民的积极性。另一方 面，农村金融组织发 展滞后，也进一步增加了农民的融资 困难。 三、镇远农民进城的建议 按照我县 2008-2020 年城镇人口发展规划，要在 2020 年城 镇化率达到 50% 力争达到 60% 。从城镇化率增长因素

13、看， 一是要积极稳妥地推进让乡村人口进住城镇；二是古城扩 容，按照总体规划，加快县城新区（小田溪、芽溪）的开发建 设力度；三是着力实施好黔东工业园区和青溪、羊坪黔东新 城的规划建设；四是撤乡建镇，加快城镇基础设施建设，让 建制镇的公共设施和居住设施延伸到有条件的城郊和乡村； 五是规划建设古城连接黔东新城沿二级公路两边的城镇连 接带。为了稳步推进 我县城镇化，统筹全县城乡协调发展， 着力解决阻碍农民进城的体制性与政策性障碍，逐步减少 农村人口，是我们的当 务之急。 第一，深化户籍制度改革，建立有利于人口合理有序流 动的城乡统一的户籍管理制度。城乡户籍制度改革是破解农 民进城难题、加快推进城镇化步

14、伐的重要突破口。只有改 革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之 间、城乡之间的自由流 动和形成全县统一的劳动力市场创 造条件。应加快推进户 籍制度改革，探索建立城乡统一的 户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口划分。剥离 依附在户口上的劳动就业、子女入学、社会保障等功能，完 善相关政策，使进城 农民在子女就学、医疗、就业、住房等 社会保障方面享受完全平等的待遇，进而使在城镇稳定就 业和居住的农民有序转变为市民。 第二，按照社会主义 市场经济体制的要求，建立新型的城 镇社会保障制度。 一是积极推进城乡一体化的劳动就业管理制度。实行城乡 一体化的公共就业服务制度，凡在法定劳动年龄内

15、，有就 业愿望和劳动能力的本县籍城乡户籍居民，均可凭身份证 到户口所在地劳动保障部门设立的公共职业介绍机构进行 求职登记，并免 费享受 职业指导、 职业介 绍、政策咨询等公 共就业服务。打破“ 城镇劳动者”与“进城务工人员”的 身份界限，在签订劳动 合同和工资福利分配等方面一视同仁，平等对待，努力营造城乡劳动者凭知 识学历和职业技 能竞争就业、平等就业的环境。实行统一的就业失业登记 制度，无论是城镇就 业转失业或是农村进城务工人员，符 合规定条件的均可到县劳动保障部门办理就业失业登记 证，持证者可享受国家同等的就业扶持及其他优惠政策。 二是加大资金投入，建立城乡职业技能培训基地，为城乡 劳动者

16、提高就业能力和创业能力提供有效的服务。在统筹 规划、整合现有资源的基 础上，进一步创新培训模式，丰富 培训内容，抢抓市场 机遇，以实施定向培训和订单式培训 为重点，加大对农民的技能和创业培训力度，加快高技能 人才培训步伐，努力提高劳动者文化素质、技能水平、 创业 能力和就业能力，形成覆盖城乡、布局合理、开放灵活的 职 业培训体系。 三是建立和完善城乡就业援助的长效机制，逐步实现城镇 和农村富余劳动力的充分就业。在城乡范围内开展创业培 训，发挥创业带动就 业的倍增效应。建立创业援助基金，明 确就业援助的范围、 项目、标准、使用和管理方式等， 对有 创业愿望而在资金方面存在困难的进城农民实施创业援助。 此外，在解决城镇零就 业家庭和特困家庭就业援助的同时，将就业援助政策惠及到已进城居住的农民乃至农村，关注 和逐步解决已进城农民和农村困难家庭的就业援助问题。 四是建立和完善农村劳动力转移就业政策。通过政府协调， 规范企业及用工单位用工管理，积极拓展就业渠道，确保 农村劳动力就近就地转移就业。同时，抓住建设黔东工业 园区的有利时机，增加就业容量，实现区域经济增长与扩 大就业的良性互