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1、1 构架以城市为中心的税源管理体系经济是税收的根本，也是税源管理活动存在的基础。只有把发展经济 、 服务经济作为税收工作的出发点和归宿，才能保证税收工作永远立于不败 之地。当前，随着我国市场经济和社会生产力的不断发展，传统落后的农村 经济不断向现代先进的城市经济靠拢，中小城市经济不断向大城市经济靠 拢，形成以大城市为经济 圈中心的城市化趋势。城市化是农业社会向工业社 会、传统社会向现代社会 转变的历史过程。21 世纪是城市的世纪，城市化将 成为经济社会发展的新动力。在这一趋势下，传统的条块分割、点多面广的 税收管理方式受到挑战，尤其是税源管理更是处在失控的边缘状态。如何构 架以城市为中心的税源
2、管理体系，使税收更好地服 务于经济，推动城市化的 发展，成为我们急需研究的 课题。一、以城市为中心的税源管理的概念和定位税源是税收收入的经济来源，是税收收入渠道、源头、流向、流 量等与税收收入有直接比例关系的社会经济价值和价值来源，是国家 财政 收入来源的一个重要的组成部分。税源管理是税 务机关按照有关法律、法规、 规章的要求，对税源进行监 控、把握、 调节和控制的 过程。“ 九五”期间，随着我国农村城市化进程的不断加速，小城镇数量 迅速增加，规模不断扩大，农村经济非农化的趋势 愈加明显，全国各类城,市， 特别是大城市、大企业提供的税收比重不断提高。在这一新的经济环境下， 传统的条块分割、点多
3、面广的税源管理方式已 难以适应，税源流失的情况比 较严重，集中征收的模式受到严峻的挑战。因此，税源管理必 须以区域式管 理代替条块式管理，以集 约式管理代替粗放式管理，形成以城市为中心、以 信息管理为特征的城市税源管理体系。具体来 讲，就是在税收征管过程中，2 以掌握应征税款为目的，采取一系列科学的方法，对城市税源进行监督和管 理，把税收管理与区域行政管理职能结合起来，把税收收入 规模与区域经济 效能结合起来，以城市为中心，对纳税人、征税 对象等税源要素进行控制， 保障税收收入的总体规模及发展趋势，并通过对税收收入状况的信息反馈， 对税源的发展变化能有科学的预测和掌握，以更好地推 动城市化的发
4、展。具 体的应从以下几个方面去理解：（一）以城市为中心的税源管理适应了对经济税源进行管理的需 要。从根本上 说，税收来源于经济，来源于社会产品价值 C+V+M 中的国民 收入 V+M 部分，而 V 、M 又分别构成税制中不同税种的 课税基础即税基， 其中，V 部分是创造价值中进行必要扣除后归劳动者个人支配的工资部分， 它主要构成个人所得税、特别消费税、社会保险税等税种的税基；M 部分是 剩余产品的价值，应是税收的主要来源，它主要构成企 业或公司所得税的税 基。而现代税收理论中对商品流转额的课税税基则又涉及到全部的社会产 品价值 C+V+M ，因此，税源管理就是对 C、V 和 M 三大部分都要进
5、行管理， 都要心中有数。这就意味着 进行税源管理必须要把全部的经济活动纳入管 理的视野， 进行跟踪管理。但这只是理想的目标，在现实生活中，我国 农村 地域广大，经济基础比较薄弱，企业分布较为分散，因此根据管理 资源的短 缺和管理效率的要求，对税源和管理不可能面面俱到，只能抓主要矛盾和矛 盾的主要方面，抓重点税源，抓重点环节，不断加强以城市为中心的税源管 理。 （二）以城市为中心的税源管理适应了对税收税基进行管理的需要。 税源 管理的核心内容是要通过对纳 税人的管理， 实现对各个税种税基的把握。上 面曾经谈到， 纳税人是 C、V、M 的生产者，是 V+M 的创造者，是税款的缴 纳者或（和）承担者
6、。抓不住纳税人，也就无从发现和把握 C 、V 、M ，就必然 导致税收流失。所以， 对流转税而言，就是要控制住 纳税人的流转额，主要 是收入额；对所得税而言，就是要控制住纳税人的收入额和支出额。3 （三）以城市为中心的税源管理有利于适应经济全球化发展趋势。 当前， 大城市优先增长是世界城市化的普遍定律，在世界城市化过程中，有一个明 显的特点，即大城市优先增 长定律。在整个 20 世纪的城市化过程中，全世 界百万人口以上的大城市数量日益增多，其拥有的人口在城市人口中的比 重不断提高。从 1900 年到 1980 年，50-100 万人口的城市由 38 座增加到 251 座，增长 了 6.6 倍，
7、年均 递增 2.39%。随着新 经济时代的到来，世界 经济 一体化趋势日益明显，加上我国加入 WTO ， 资本和劳动力的流动将进一步 加快，所有这一切都给我们的城市税收管理带来了挑 战。我 们要顺应城市化 的趋势，以城市，特别 是大城市的视野抓住税收源头，采取由内向外、从大 到小的方式，努力提高我们的税收管理水平。（四）以城市为中心的税源管理有利于降低税收成本，提高行政效率，同 时解决“疏于管理、淡化 责任”的问题。 以城市 为中心加强税源管理，一方面 可以客观、公正地评价基 层税务机关的征收率和努力程度， 为改进和加强税 务经费的分配与管理提供客观依据，合理配置有限的 资源，提高税收行政效
8、率；另一方面还可以摸清大型税源变化状况，明确分析税源的地区分布、行 业分布、税种分布、纳税人分布；就可以抓住税收管理工作的重点，调整管 理的目标，落实责任，有针对性地实施管理，堵塞税收流失的源 头，从根本 上治理收入流失的问题。二、目前城市税源管理工作中存在的问题目前，城市税源所依存的经济基础和社会环境无时不在发生变化，税源 的流动性和可变性大大增强，税源失控的问题也就不可避免。实际工作中城 市税源管理工作中存在的问题主要表现为：一是制度性税源失控。如果制度性安排不公正，或者有严重缺陷，就会 导致税源的严重流失。如假福利企 业、假校办工厂的泛滥，在很大程度上就 源于制度上的缺陷。4二是管理性税
9、源失控。由于税务机关管理缺位而造成的税源失控，漏征 漏管户大量存在就是管理性失控的突出表现。三是机制性税源失控。由于税收征、管、 查等环节职责不明确或者相互 脱节，以及国税、地税之间或税务机关与其他部 门之间缺乏配合协调而引起 的税源失控。最突出的就是随同增值税征收的城市维护建设税和教育费附 加流失比较严重。四是信息性税源失控。有很多纳税人上报的财务会计报表和纳税申报 表所反映的税源状况不真实， 隐匿收入、少报收入，甚至造假 账的现象时有 发生，如果税务机关按照 纳税人提供的税源信息征税必然会造成税收流失。造成城市税源失控，既有税收征管不力、 执法不到位的客观原因，也有 着认识和观念等机制原因
10、。（一）思想认识不到位。 一些同志未能深刻理解和准确把握新模式建立良 性循环的征管运行机制、促 进纳税人遵从税法的内涵，片面 认为自行申报纳 税无需控制，优质服务 就是追求服务环境和形式，统一登记就不会出现漏管 户，集中征收就是避免争抢税源和减少税源流失，重点 检（稽）查就不需日常 管理，依托计算机网络可以代替专管员管户，致使在管理环节上出现了漏洞， 影响了深化征管改革目标的实现。 （二）观念转变不到位。 一些同志对征管改革工作被动应付，研究新情况、 新问题不主动，工作缺乏进取心和开拓创新精神，一切措施 办法依靠上级安 排。 （三）模式转换不到位。 随着社会主义市场经济体制改革的推进，企业改
11、组、改制的进行，税源结构日益复杂， 纳税人状况 变化加快，征管 难度加大。 征收、管理、稽查“三线分离”的机构设置未能完全适应这种变化，从形式上 把模式改了，内涵功能却未能充分发挥。尤其是出现了登记人员、征管人员 在办税服务厅坐等纳税人上门，稽 查人员就“账” 查“账” ，纳税人不办理税务 登记、账务不实等偷逃税行 为得不到及时查处。这是以征代管，以查代管问5 题的症结所在。 （四）制约机制不到位。征收、管理、稽 查“ 三线分离”后，随着权力的分解， 各岗位责任心有所减弱。由于登记、征收、管理、检查各个环节职责不清，或 衔接不够，没有形成管理合力，特别是没有 专人负责户籍管理和税源调查工 作，
12、导致征管质量下降，漏征漏管户增多。另外，管理机关与基层之间的职 能对应关系未理顺，处 室设置过多过细，交叉重叠，存在扯皮 现象，影响了 新机制的协调运行。 （五）技术保障不到位。尽管计算机应用于征管己数年，但离新模式依托 计算机网络实施管理的要求还有较大差距。全国税 务系统机构及业务流程 未规范统一，给统一使用 计算机软件增加了难度。由各地自行开发软件费用 高，周期长，网 络化程度低， 应用面窄，信息的采集、整理、传输不够顺畅。 税务系统内部各系列之间、税 务系统与有关部门之间信息资源不能共享，制 约了计算机网络在征管中作用的发挥， 难以达到由软件和网络控制下的硬 约束。因此，管理的非规范化、
13、 检（稽）查处罚 的随意性及其带来的疏漏也就 在所难免。 （六）素质提高不到位。一些领导同志包括一些基层的领导还存在以传统 计划经济和手工操作的思维来构思和指挥现代税收征管体制的建立和征管 的信息化、现代化的问题 ，而税务人员应具备的综合征管业务知识、计算机 知识、税收法律知识、会计查账技能以及事 业心和责任心等都与税收征管改 革的要求有较大的差距。 三、以城市为中心进一步加强税源管理的基本思路机构分设以后，国家税 务总局制定了征管改革新的模式构想，即“以纳 税申报和优化服务为基础，以 计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”。在 相当长的一段时间内，此项基本模式得以稳固和不断完善，并成为税务部
14、门 的一项重要工作。我们认为 ，今后以城市为中心加强税源管理也不能脱离这 个根本，在指导思想上应本着稳中求进、深化细化的原则，在改革措施上应6 着力稳定已建立起的“集中征收、分类管理、重点稽 查”的新模式，巩固已取 得的改革成果，进一步完善、规范征管运行机制，提高征管工作的效率和质 量。数年内，以城市为中心加强税源管理， 应 达到以下标准:一是纳税人自行 申报纳税制度更加完备， 纳税人主体地位得以完全体现。二是税务部门服务 体系建设达到更高的层次，服务意识贯穿于税前、税中、税后整个 过程。三 是征收体系建设达到征收大联网的目标，管理体系职责分明，操作 规范；稽 查体系廉洁高效， 执法有力， 处
15、罚有度；监督制约机制健全，科学合理。四是 计算机网络建设达到更高水平，应用于税收工作的全过程。五是征管改革配 套措施健全完备，与有关部门的合作、税收司法保障体系、协税护税网络等 各项工作有力地保证征管改革的顺利进行。具体标准包括以下几个方面：（一）税源管理方式要与税制结构相适应。我国现有的税制结构仍然是以 流转税为主体的复合税制结构。其特点是税种多， 纳税程序繁杂，政策法规 变化性强。在这种税制 结构下；税源管理既要重视源头管理，又要重 视过程 管理。如对 增值税主要实施过程管理，要全面、深入、准确地了解和掌握企 业的生产经营、资金运用、财务核算等各个 环节的情况，有效控制税源去向 和真实性，
16、光靠企业上 报的财务会计报表和纳税申报表远远不够（二）税源管理水平要与纳税人的素质状况相适应。目前完全靠纳税人自 觉反映税源的真实性是很困难的。因此，税 务机关必须把税源管理的着力点 放在对纳税人的日常管理上。可采用对重点企业实行专门管理，对零星税源 实行“分段”管理等方式，随时掌握和控制税源的变化情况。积极推行纳税信 誉等级差别管理方式，对依法自觉纳税的纳税人予以表彰和鼓励， 对纳税信 誉很差的纳税人实行重点管理。同时， 还要 对纳税人实行纳税辅导制度和纳 税督查制度，及 时发现和纠正纳税过程中存在的问题。（三）税源管理技术要与现代化的科技手段相结合。要提高税源管理的科 学性和有效性，必须充分运用 现代化手段，特别是要积极推行电子申报方式、 电话申报方式， 积极与银行、工商行政管理、 审计、海关等部门实行计算机7 联网，广泛推行税款数控机。建立严密的发 票管理及防伪系统，改革银行结 算方式，严 格控制现金结算的范围和数量，使税源管理的方式更加科学严密。（四）税源管理实施要与社会力量有机结合。有经济活动的地方就有税源 存在，既有显性税源，也有 隐性税源；既有固定税源，也有流 动税源。税
