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1、新 型 城 镇 化 与 社 会 政 策 创 新 王 春 光 中 国 社 会 科 学 院 社 会 学 研 究 所 研 究 员很 高 兴 参 加 年 中 国 城 市 学 年 会， 也 很 荣 幸 作 为 译 者 和 传 播 者 的 身 份 获 得 钱 学 森 城 市 学 金 奖 提 名 奖。 今 天 我 跟 大 家 汇 报 的 题 目 是 “ 新 型 城 镇 化 与 社 会 政 策 创 新”。 中 国 的 新 型 城 镇 化 是 当 前 各 界 关 注 的 热 点 话 题， 今 天 我 从 新 型 城 镇 化 的 宏 观 问 题、 具 体 问 题 和 政 策 问 题 三 个 方 面 进 行 分 析
2、。 从 宏 观 层 面 看， 中 国 需 要 什 么 样 的 城 市 化？ 当 前 中 国 的 城 市 化 出 现 了 什 么 问 题？ 需 要 什 么 条 件 能 解 决 它 们？ 从 具 体 问 题 看， 谁 进 城 了？ 在 城 市 怎 样？ 他 们 希 望 成 为 城 市 人 吗？ 能 否 成 为 城 市 人？ 还 有 谁 没 有 进 城？ 还 会 进 来 吗？ 从 政 策 取 向 看， 当 前 的 城 镇 化 战 略 和 政 策 是 否 有 效？ 需 要 什 么 样 的 社 会 政 策 创 新 呢？ 一 、 超 大 城 市 与 大 中 小 城 市 之 间 倒 金 字 塔 型 的 人
3、口 、 资 源 、 机 会 结 构 当 前 中 国 的 人 口、 资 源 和 机 会 在 不 同 城 市 之 间 呈 现 出 一 种 倒 金 字 塔 型 的 分 布 格 局 （ 或 结 构）： 城 市 规 模 越 大， 资 源、 机 会 也 越 多， 吸 纳 的 流 动 人 口 越 多， 这 正 是 中 国 城 镇 化 战 略 要 改 变 的 结 构。 中 国 的 城 市 与 国 外 有 一 个 很 大 的 不 同 点， 即 我 国 的 城 市 行 政 级 别 太 多， 从 直 辖 市、 副 省 级 城 市、 地 级 市、 县 级 市 等， 这 样 的 行 政 级 别 意 味 着 不 同 城
4、市 配 置 资 源 的 能 力 截 然 不 同。 国 务 院 新 近 出 台 的 关 于 进 一 步 推 进 户 籍 制 度 改 革 的 意 见， 明 确 提 出 要 严 格 控 制 城 区 人 口 万 以 上 的 特 大 城 市 人 口 规 模。 按 照 这 一 标 准， 目 前 我 国 共 有 个 特 大 城 市。 统 计 发 现， 这 个 特 大 城 市 的 流 动 人 口 占 全 国 流 动 人 口 总 量 的 以 上。 外 来 常 住 人 口 的 数 量 与 市 辖 区 户 籍 人 口、 人 均 之 间 是 显 著 的 正 相 关 关 系。 大 城 市 数 量 少， 小 城 市 数
5、量 多， 但 是 机 会、 资 源 和 人 口 配 置 却 相 反， 呈 现 倒 金 字 塔 型。 座 城 市 占 座 城 市 的 ， 而 外 来 人 口 占 一 大 半。 而 且， 在 这 个 超 大 城 市 中， 外 来 常 住 人 口 已 经 占 到 常 住 人 口 的。 像 深 圳、 东 莞 等 城 市， 外 来 常 住 人 口 远 远 超 过 市 辖 区 户 籍 人 口 数 量。 深 圳 的 外 来 常 住 人 口 是 户 籍 人 口 的 倍， 东 莞 是 倍。 上 海 的 外 来 常 住 人 口 是 户 籍 人 口 的， 北 京 则 为。 所 以， 超 大 城 市 要 面 对 首
6、要 问 题 是： 这 万 以 上 人 口 是 包 括 外 来 常 住 人 口 的， 那 么 已 经 进 来 的 外 来 常 住 人 口 是 否 可 以 市 民 化？ 如 果 让 他 们 市 民 化， 那 么 也 会 出 现 所 谓 严 重 超 载 问 题， 上 海、 北 京、 天 津 等， 按 官 方 的 看 法， 户 籍 人 口 已 经 超 载 了。 由 此 看 来， 让 已 经 进 城 的 外 来 常 住 人 口 市 民 化 是 不 可 能 的， 事 实 上 目 前 也 没 有 政 策 松 动 迹 象。 再 看 区 域 之 间 城 市 人 口、 资 源 和 机 会 结 构。 在 个 地 级
7、 市 中， 只 有 个 城 市 属 于 人 口 流 入 城 市， 其 他 个 城 市 则 属 于 人 口 输 出 城 市。 个 人 口 流 入 城 市 中， 属 于 东 部 的 有 个， 总 计 有 万 流 动 人 口， 占 个 城 市 总 流 动 人 口 的。 也 就 是 说， 绝 大 部 分 流 动 人 口 流 向 沿 海 城 市 地 区。 尽 管 年 的 金 融 危 机 出 现 后， 许 多 流 动 人 口 回 到 了 内 地 的 家 乡， 中 西 部 的 快 速 发 展 也 吸 引 了 人 口 回 流， 但 大 部 分 流 动 人 口 还 是 集 中 在 沿 海 地 区。 由 此 看，
8、 如 果 不 让 他 们 市 民 化， 那 么 他 们 是 否 有 可 能 分 流 到 中 小 城 市 乃 至 大 城 市 实 现 市 民 化 呢？ 不 可 能。 图 中 国 城 市 的 人 口 、 资 源 和 机 会 结 构 二 、 新 型 城 镇 化 的 需 求 和 水 平 超 大 城 市 不 可 能 离 开 这 万 人 口 而 正 常 运 作， 那 流 动 人 口 是 否 愿 意 留 下 来 呢？ 许 多 研 究 认 为， 很 多 流 动 人 口 不 愿 意 接 受 城 镇 户 口， 因 为 他 们 不 愿 意 放 弃 家 乡 的 宅 基 地、 承 包 田。 我 认 为， 关 键 是 政
9、 策 问 题， 就 是 政 策 设 计 让 农 民 以 放 弃 农 村 土 地 作 为 获 取 市 民 身 份 和 待 遇 的 条 件。 因 为 农 村 目 前 面 临 的 最 大 问 题， 就 是 农 民 产 权 得 不 到 保 障， 随 时 可 能 被 剥 夺 产 权。 这 里 利 用 年 在 全 国 个 城 市 学 研 究 年 第 期城 市 的 调 查 数 据， 来 分 析 流 动 人 口 对 城 镇 化 的 需 求。 这 个 城 市 分 别 是 上 海、 无 锡、 苏 州、 泉 州、 武 汉、 长 沙、 西 安 和 咸 阳。 除 咸 阳 外， 其 他 个 城 市 都 是 外 来 人 口
10、 相 当 多 的 城 市。 表 显 示， 愿 意 长 期 在 城 市 居 住 下 去 的 流 动 人 口 占， 超 过 一 半 以 上； 表 表 明， 流 动 人 口 中 有 高 达 对 城 市 有 归 属 感。 这 说 明， 流 动 人 口 有 很 高 的 城 市 化 需 求。 表 是 否 打 算 在 本 地 （ 城 市 ） 长 期 居 住 下 去 ？ 选 项 样 本 量 （ 人） 有 效 百 分 比 （） 是 否 总 计 表 城 市 的 流 动 人 口 对 目 前 居 住 的 城 市 有 归 属 感 选 项 样 本 量 （ 人） 有 效 百 分 比 （） 完 全 不 同 意 不 同 意 基
11、 本 同 意 完 全 同 意 总 计 但 是， 调 查 表 明， 年 后 出 生 的 新 生 代 流 动 人 口 对 长 期 居 住 城 市 的 肯 定 性 回 答 比 例 不 如 年 前 出 生 （ 表）， 但 是 差 别 不 大。 这 里 的 原 因 在 于 新 生 代 流 动 人 口 中 还 有 不 少 未 婚 者， 在 寻 找 更 好 的 就 业 机 会， 他 们 对 未 来 归 属 有 更 多 的 不 确 定 性。 这 种 现 象 说 明 虽 然 新 生 代 农 民 工 的 意 愿 不 比 第 一 代 农 民 工 强， 但 是 他 们 会 对 城 市 有 一 个 自 己 的 选 择，
12、 他 们 回 到 农 村 的 可 能 性 是 很 小 的。 表 不 同 年 龄 对 长 期 居 住 的 看 法 是 否 长 期 居 住 在 城 市 年 龄 年 前 出 生 年 后 出 生 是 绝 对 数 （ 人） 总 百 分 比 （） 否 绝 对 数 （ 人） 总 百 分 比 （） 总 计 绝 对 数 （ 人） 总 百 分 比 （） 我 们 从 融 合 的 角 度 看， 个 城 市 流 动 人 口 在 不 同 维 度 上 的 融 合 程 度， 可 以 进 一 步 说 明 流 动 人 口 在 城 市 融 入 的 进 程。 不 同 城 市 的 流 动 人 口 在 融 入 上 有 一 定 差 别，
13、但 是， 这 样 的 差 异 并 不 大。 从 总 体 上 “ 城 市 流 动 人 口 问 题 ” 钱 学 森 城 市 学 金 奖 、 西 湖 城 市 学 金 奖 征 集 评 选看， 文 化 交 融 得 分 最 高， 为 分； 经 济 立 足 的 得 分 为 分； 身 份 认 同 得 分 为 分； 社 会 接 纳 得 分 最 低， 为 分。 虽 然 城 市 调 查 显 示， 在 社 会 融 合 上， 流 动 人 口 已 经 走 过 了 一 半， 目 前 的 主 要 障 碍 在 于 社 会 接 纳 和 身 份 问 题。 流 动 人 口 的 社 会 地 位 较 低， 城 市 社 会 对 他 们 无
14、 形 中 形 成 一 种 排 斥 的 社 会 结 构， 在 阶 层 的 排 斥、 经 济 收 入 的 排 斥、 观 念 排 斥 都 比 较 多， 当 流 动 人 口 涉 及 到 城 市 居 民 自 身 的 生 活 利 益 的 话， 会 表 现 出 一 种 隐 匿 的 排 斥。 但 是， 据 我 们 的 田 野 调 查， 社 会 接 纳 的 根 源 还 是 身 份 问 题， 而 身 份 的 根 源 在 于 现 有 的 户 籍 制 度 以 及 由 此 而 设 定 的 公 共 服 务、 社 会 政 策 差 异。 这 一 点 也 影 响 到 经 济 融 合 和 文 化 交 融。 表 个 城 市 流 动 人 口 的 社 会 融 合 指 数 分 布 情 况 维 度 与 指 标 松 江 区 无 锡 市 苏 州 市 泉 州 市 武 汉 市 长 沙 市 西 安 市 咸 阳 市 经 济 立 足 就 业 稳 定 职 业 类 型 收 入 水 平 社 会 接 纳 交 往 对 象
