公共管理学引论

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1、1公共管理A定义：公共管理即通过依法运用公共权力，提供公共产品和服务 来实现公共利益，同时接受公共监督。公共管理是公共组织运用所拥有的公共 权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。公共管 理包括公共和管理两个方面，公共是指公共管理的本质, 公共管理是以政府为 核心的公共部门整合社会属性，它表明公共管理的本质是提供公共产品，管理 社会公共事务，以满足社会公共需求；管理是指公共管理作为管理活动的一般 属性，它表明公共管理是公共管理主体实施公共事务管理的一系列计划、组织、 协调、控制等管理活动的总和。B公共管理的公共属性：公共需求、公共产品、 公共服务、公共事务、良好治理 C公

2、共管理一般管理属性：a组织中的管理有 三个基本要素:目标、协调和绩效b管理三种职能，即战略管理职能、内部管理 职能和外部管理职能c公共管理具有管理的一般属性。公共管理具有战略性、 结果导向性和回应性。D公共管理的基本特点：a公共管理是以政府为主的公共 组织与其他社会组织一道共同管理公共事务，并通过制度创新和管理方式创新 达到良好治理目标的管理活动。b公共管理是一个整合性的概念，其根本特点 是与时俱进，不断地适应社会公共需求增长与变化的趋势，为公民提供充足优 质的公共服务与公共产品。c公共管理不完全等同于政府管理，而意味着新治 理，是一种多中心的新型治理模式，公共管理主体多元化是公共管理的基本特

3、 征d公共管理高度重视政府自身的改革与再造、高度重视公共事务管理的方式 创新与制度创新。e公共管理在公共部门公共性和民主性的前提下，适当借鉴 市场机制和企业管理的具体手段与方式，以改革公共部门的动作机制，提高公 共服务的质量与。f公共管理重视协调与外部环境的关系，强调适应外部环境 的变化，采取战略管理方法来制度与实现公共管理目标。g公共管理强调公平 与效率、自主与责任的统一。E公共管理的基本要素:公共管理的主体(主体除 政府外，还包括非政府公共组织。)、公共管理的客体(属于政府管理范围内的 社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务；一些在传 统公共行政中难以见到的客体，诸如公

4、共环境、项目执行、绩效评估、公共伦 理等，也出现在公共管理的客体中)、公共管理、公共管理的过程与方式、公共 管理的环境 2政治行政二分:A行政与政治不同，把政治与行政区别开来。政治与行政二分 的最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设。a 政治是国家意志的体现，也是一个体现民意和制定政策的过程，同时政治还意 味着由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力；b行政是国家意志 的执行，也是一个落实民意和执行政策的过程，同时行政还意味着由行政部门 掌握的执行法律和政策的权力。c行政学不研究政治问题，那是政治学的任务， 也不使用民主或程序的标准，而研究政府的行政效率，使用方法

5、或技术的标准； 为了提高行政效率，最好将政党因素和政治权宜之计排斥在行政之外，将政府 文职官员区分为政治官员和公务员，交规定公务员在政治上保持中立。B政治 行政二分法主要观点:政府由政治与行政两种过程构成，行政是其中和中单独 的过程行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上关于行政的 科学研究可以遵循类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门 科学行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以幸政府管理的效率 3治理理论基本观点包括：A治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种 民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权力的来源；B治理 强调国家与公民社会之间的合作

6、，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；C治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终 形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。D善治是理想的公共管理 模式。认为公共管理主体不仅仅是政府，而且包括各种公共的和私人的机构 4新公共服务A基本理论内涵：服务于公民追求公共利益重视公民权 重视人的价值B新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：新公共服务呼 吁维护公共利益新公共新公共服务强调尊重公民权利新公共服务重新定位 政府的角色。政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。公 务员是社会发展的参与者，公共利益的捍卫者，基层社区的领导者，多元责任 的承担者，公共

7、资源的管理者，共同领导的促成者C新公共服务理论的基本观 点服务于公民而非顾客，关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任 与合作关系。追求公共利益，致力于建立集体的共同的公共利益，公共利益 是目标而非副产品。公民权和公民服务比企业家精神更重，超越企业家身份， 重视公民身份在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性即战略地思考、 民主的行动责任并不是单一的，关注市场、宪法和法令、社会价值观、政治 行为准则、职业标准和公民利益。服务而非掌舵，越来越重要的作用就在于 帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。 重 5官僚制组织:合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素

8、，以合理合法的 权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。 A组织的结构性要 素：a专门化的权限和任务。b职位按照“层级制” （等级制）的原则加以组织 c官员的选任以专业技术资格为标准B组织的行为程序要素：a非人格b规则约 束c高度纪律性C组织行为结果：在上述结构和程序要素基础上的行政行为将 是高效的、持续的、精确的、可预期的、专业化的和纪律严明的。 6 “政治的逆向控制”A公共行政范式严格区分政治与行政本来是希望同时保 证政治的清明和行政的效率，在其施行之初确实推动了公共部门的政治中立， 一定程度上防止了“政党分肥制”所带来的弊端。但伴随着科层制行政组织的 规模日益膨胀、分工越来越

9、细，使得政策执行过程日益专门化、复杂化，更加 由于公务员终生雇佣制和政治官员的任期制，作为政策制定者的政治官员对作 为政策执行者的公务员的监督与控制越来越困难乃至不可能。从政治官员到公 务员的政治正向控制或者说一种法定的控制变得不可能，B于此同时，从公务 员到政治官员的政治逆向控制却越来越成为一种现实。由于公务员长期在某个 岗位和某个部门的工作中，积累了丰富的有关政策执行、政策需求乃至政策制 定过程的知识和经验，这就使得他们具有了对短期任期制的政治官员的巨大谈 判能力，而政治官员也非常清楚这一点，在这种情况下，政治官员和公务员就 很容易达成默契，即在利益一致的前提下，政治官员默许公务员进入政策

10、制定 过程，就是参与政治，而公务员也会在政策执行中考虑政治官员的利益。政治 的逆向控制已经从根本上打破了政治与行政二分的界限。 7A新公共行政学强调公共行政的核心价值在于“社会公平” ，在于促进公民社 会所拥有的以社会公平为核心的基本价值，如自由、秩序、正义、民主、公平、 代表性、响应、参与以及社会责任感等。新公共行政学派把“社会公平”视为 公共行政的“公共目的”和核心，回应了社会要求进行行政改革以使公共行政 更具有合法性的历史呼声。在批判传统公共行政范式和效率至上的价值观的基 础上，新公共行政学派大力倡导了“社会公平”价值观，识别并澄清了公共行 政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、

11、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系 等方面的变化。B新公共行政的理论观点：主张社会正义和社会公平；主张改 革的、入世的、与实际过程相关的公共行政理论；主张构建新型的政府组织形 态；主张突出政府行政管理的“公共”性质；主张“民主行政” ，并以作为“新 公共行政”的学术识别系统 8公共选择理论是介于经济学与政治学之间的新的交叉学科。它以新古典经济 学的基本假设（尤其是理性人假设） 、原理和方法作为分析工具，来研究政治市 场上的主体（选民、利益集团、政党官员和政治家）行为和政治市场的运行。 A公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，经济市场、

12、政治市场。在经 济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者） ，在政治市场上活动 的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者） 。在经济市场上， 人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人 们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。 前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做 出这两类决策。B该理论进一步认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一 个人，即不可能在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利 他主义的，自觉追求公共利益的最大化； C公共选择理论的主要结论之一，便 是主张在一个

13、民主政体里，由于选民间有着理性的无知现象，政府所能提供的 公共利益最终无法满足民众的需求。每个选民都面临到一个残酷的现实：他所 投下的一票对于选举的结果影响微乎其微，然而若要更充分了解选举的候选人 和议题便需要花费更多他自己的时间及资源。选民会理性的选择在政治上保持 无知，甚至不参与投票。理性选择理论的研究者们主张这能解释为何在现代民 主政治下大多数的公民都对政治议题保持无知状态，也能解释为何投票率会如 此低下。 基于经济人假设，公共选择理论试图把经济市场中的个人选择行为与 政治市场中的公共选择行为纳入统一分析模式，即经济人模式，从而修正凯恩 斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。根据

14、经济人的分析模式， 布坎南的政府理论研究了市场经济下政府干预行为的局限性或政府失灵问题。 这是公共选择理论的核心问题。 9科斯定理又叫交易费用理论A该理论认为企业和市场是可以相互替代的资源 配置机制，由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目条件使得市场交 易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。 交易费用决定企业的存在，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交 易费用。B市场和企业都是两种不同组织劳动分工的方式（即两种不同的“交 易”方式） ，企业产生的原因是企业组织劳动分工的交易费用低于市场组织劳动 分工的费用。一方面，企业作为一种交易形式，可以把若干个生

15、产要素的所有 者和产品的所有者组成一个单位参加市场交易，从而减少了交易者的数目和交 易中摩擦，因而降低了交易成本；另一方面，在企业之内，市场交易被取消， 伴随着市场交易的复杂结构被企业家所替代，企业家指挥生产，企业替代了市 场。由此可见，无论是企业内部交易，还是市场交易，都存在着不同的交易费 用；而企业替代市场，是因为通过企业交易而形成的交易费用比通过市场交易 而形成的 交易费用低。 10公共企业: A所谓公共企业主要是指政府凭借所有权、财政参与或管理条例 对其进行直接或间接施加支配影响的企业。是公共部门的一部分，公共企业是 政府向社会提供公共物品的重要组成部分。一方面公共企业承担了许多公共服

16、务的职能，另一公共企业的改革也政府的职能的转变有着重要的影响。B公共 企业首先是企业，与私人企业一样具有企业法人的地位。公共企业是相对独立 的经济实体，并在一定程度上以获取利润为目的，从事商品和劳务的生产与经 营活动，承担着生产、财务、市场营销等功能，并或多或少要受到来自市场的 压力。但另一方面，公共企业还具有“公共性”主要表现在三个方面：第一、 利润归国家所有；第二、政府对决策权的限制；第三、公共企业必须承担社会 责任C公共企业是特殊的法人机构，不同的公共企业往往承担不同的公共政策 义务，分布在不同的领域：一是决定国民经济和社会的基础设施和公用设施领 域。如邮电、交通、港口二是基础工业领域。如矿山、能源、大型水利工程三 是一些关系到国家经济命脉的支柱性产业。如钢铁、汽车、重化工业四是某些 高科技产业。五是对国民经济起重要调节职能的部门。如银行、军工、航空航 天等 11福利国家：个人应该像象棋中的小卒那样由外界力量来摆布，政府应当充当 家长，有责任迫使一些人帮助另一些人。政府的职能在于保护个人免受不测风 云的影响，并根据“总的利益”来控制经济活动