试论海事行政强制的特征与界定

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1、再谈船舶生活污水排放要求的法律界定 郭 江 （大连海事大学 法学院， 辽宁 大连 116026） 该文选自作者所著海事行政检查法律理论与实证研究 摘要：针对我国沿海航行船舶生活污水管理的现状入手，比 较分析了我国 对于沿海航行船舶和国际航行船舶生活污水排放的法律规定。 针对现存的理论 与实践的不同认识，提出了新的 观点，同 时对如何完善生活 污水管理提出了建议。 关键词：生活污水；排放；界定 作者简介：郭江（1975） ，男，河北栾城人，大连海事大学海事行政法博 士研究生， Discussion on the Characters and Boundaries of Administrativ

2、e Compulsory by MSA Guo Jiang (Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026) Abstract: For the challenge of the Administrative Compulsion Law and the particularity of Administrative Compulsory by MSA, using the methods of the theoretic and empirical analysis analyzed the physical character as

3、 well as the boundary and typical of the administrative compulsory, the suggestion of improving ways was put forward. Key words: maritime safety administrative; Administrative Compulsory; Physical Property; Administrative Order 一、海事行政强制的概念与特征分析 在行政强制法生效前，海事行政强制的概念已经见诸于学者的论著和 中国海事局所发布的规范性文件中。 1 但由于受我

4、国行政强制理论研究大环境的 影响，上述对海事行政强制的概念定位显然与我国行政强制法的定义所不 符。事实上，在行政强制法生效前，我国行政法学界关于行政强制的内涵与外延就存在诸多争论，而这种争论并未随着强制法的生效而消除。 （一）海事行政强制的概念和基本特征 行政强制法没有给出专门的行政强制概念，而是将其分解为行政强制 措施和行政强制执行分别进行定义。据此，海事行政强制分为海事行政强制措 施和海事行政强制执行。 根据行政强制法的有关规定可以看出，海事行政强制措施与强制执行 的共同点包括：一是职权的法定性，海事行政强制措施和强制执行都来自法律、 法规授权；二是行为的强制性，海事行政强制以国家强制力为

5、后盾保障实施。 虽然海事行政强制措施和强制执行具有上述共同的，但两者之间的区别是显然 的，主要包括：一是实施的法定理由不同，海事行政强制措施是为制止违法行 为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，而海事行政强制执 行是基于相对人拒绝履行行政决定设定的义务；二是对相对人的权益影响程度 不同，海事行政强制措施是对相对人权利的限制，而海事行政强制执行是对相 对人权利的剥夺，后者比前者严重得多；三是所处的行政程序阶段不同，海事 行政强制措施具有中间性、程序性、临时性的特点，它往往处在行政程序的中 间环节，而海事行政强制执行则通常是行政程序的最后一个阶段。 （二）海事行政强制措施的“物理性”

6、 特征分析 海事行政强制措施的类型之所以难以界定，其根本原因是关于行政强制措 施是否必须具备“物理性”特征存在争议。这一争论如果得不到解决，会直接 影响海事行政强制措施的界定。 行政行为的“物理性”特征源于学者将行政行为分为意思行为与实力行为， 认为“前者是一种决意的表达，后者以作出物理性的动作为特征” 。 2 有学者将 是否具备“物理性”特征作为区分行政强制措施与其他行政决定的重要标准， 认为行政强制措施必须是“发生可见动作的有形行为，而不是无形行为，不仅 是意思行为，还是实力行为” 。 3 但是也有学者认为，行政强制措施的“强制性 不能简单地理解为仅限于直接使用物理力量直接强制，也包括以物

7、理力量为后 盾迫使当事人主动履行义务” ， 4 “仅从物理性特点界定行政强制措施有失于片 面” 。 5 笔者认为，行政强制措施虽然具有很强的强制性特征，但并必然体现为直接的“物理性” ，理由有三： 一是，从理论研究来看，行政强制措施在国外没有成例，我国学者往往将 其与国外的即时强制作相近研究，从而将“物理性”这种本属于即时强制的特 征加于行政强制措施身上；而行政强制措施作为我国特有的一个行政法概念， 学者对其特征的概括也各有不同，除了个别教材将“物理性”作为强制措施的 特征外，大多教材都无此表述。 6 二是，从行政强制法法第2条、第9条的规定来看，首先，行政强制 措施的适用范围是广泛的，既可以

8、是为了预防、避免违法行为或不利后果、危 险状态的发生，也可以是为了控制违法行为、不利后果和危险状态的蔓延与扩 大，还可以是为了调查取证和执行的便利；其次，定义中所言的“暂时性控制” ， 强调的是一种所要达到的状态，只要行政主体的行为对相对人的人身和财产达 到了预期控制的效果，无论是否施加了物理性力量，此种行为就应视为行政强 制措施，比如警察的传唤并未对相对人施加任何具体的物理性力量；最后，虽 然行政强制措施不必然具有物理性，而行政强制执行却是具备物理性的动态过 程。 三是，从行政强制法的价值取向来看，其重在控权，如果将是否做出 “物理性”动作来界定行政强制措施，势必极大的缩小其范围，进而使一些

9、行 为不能被行政强制法所约束，不利于行政相对人权益的保护。因为在我国执法 实践中，行政机关经常发布强制性很强的“命令性”行为，比如海事管理中的 责令禁止离港、责令驶向指定地点等，如果仅以不具备“物理性”而将其排除 在行政强制措施之外，行政机关的这种行为将无从规制，相对人的权益将得不 到保障。 二、海事行政强制的界定与具体类型海事行政强制的界定包括强制措施和界定和强制执行的界定。要界定海事 行政强制措施，就不得不谈及一系列的海事“责令行为”及其性质界定，应为 关于此类行为究竟属于何种性质，在海事实务界一直存在疑问。 （一）海事“ 责 令行为” 法律性 质的界定 海事法律、法规中涉及到大量的海事“

10、责令行为” ，比如“责令（限期）改 正” 、 “责令（限期）拆除” 、 “责令离港” 、 “责令停航、改航、停止作业”等等。对于上述“责令行为”的法律属性，实务中存在不同观点。笔者以为，界定一 项行为是否属于海事行政强制措施，不应单纯的凭其名称来判断，而应视其是 否符合强制措施的概念特征。根据行政强制法第2条的规定，海事行政强 制措施具有法定性、中间性、临时性、辅助性、可解除性、限权性等特征，而 是否具有物理性并不是必备特征。由此，笔者认为“责令禁止离港” ， “责令临 时停航、改航或停止作业” ， “责令驶向指定地点”等属于行政强制措施；而 “责令改正” 、 “责令（限期）拆除” 、 “责令

11、（限期）打捞”等属于行政命令， “责令停产停业” 、 “责令停航”等属于行政处罚。但是，对于上述“责令行为” 的定性不能一概而论，应当根据具体的法条和情境作出具体判断。 （二）海事行政强制措施的具体类型及其依据 目前，海事法律、行政法规中规定的海事行政强制措施主要包括以下主要 几种类型（只是概括，并不完整）： 行政强制法所 规定的种类 海事行政强制措施的具体 类型 海事法律、法规依据 暂扣证书、文书、资料 防治船舶污染海域管理条例第 46条 暂扣船舶 防治船舶污染海域管理条例第 46条； 内河交通安全管理条例第 61条。 扣押财物 海事证据保全 行政处罚法第37条 责令驶向指定地点 海上交通事

12、故调查处理条例第13条； 内河交通安全管理条例第 61条。 禁止进港、离港 海上交通安全法第19条；防治船 舶污染海域管理条例第 46条；内河 交通安全管理条例第 59条、第 61条。 其他行政强制 措施 责令（临时）停航、改航、 停止作业 海上交通安全法第19条；防治船 舶污染海域管理条例第 46条；内河 交通安全管理条例第 59条、第 61条。 需要注意的是，对于暂扣证书、暂扣船舶这类海事行政决定，在不同的法 条中其法律属性可能不同，有时属于行政强制措施，也有可能属于行政处罚， 区分的关键是看此类行为的目的是什么。如果属于临时限权行为，且为其他行 政决定其辅助作用，则属于行政强制措施，如果

13、属于制裁，则为行政处罚。例 如：暂扣船舶在防治船舶污染海域管理条例第46条中表现为行政强制措施， 而在内河交通安全管理条例第64条中就属于行政处罚。同样，对于责令停 航或停止作业的性质判断亦是如此。关于证据保全措施，有观点认为属于行政强制法第9条规定的行政强 制措施种类中的“扣押财物” ，也有学者认为属于“其他行政强制措施” 。 7 （三）海事行政强制执行的类型及依据 目前，海事法律、行政法规中规定的海事行政强制执行主要包括以下主要 几种类型（只是概括，并不完整）： 行政强制法所规定 的种类 海事行政强制措施的具体 类型 海事法律、法规依据 强制打捞清除 海上交通安全法第40条 强制治理 水污

14、染防治法第80条 强制设置标志或打捞清除 沉没物、漂流物、搁浅物 内河交通安全管理条例第75条 强制清除航道碍航物 内河交通安全管理条例第74条 强制拖离船舶 内河交通安全管理条例第69条 强制拆除或恢复渡口 内河交通安全管理条例第72条 代履行； 排除妨碍、恢复原 状 强制卸载超载船舶 内河交通安全管理条例第82条 三、海事行政强制存在的问题及建议 （一）海事行政强制的问题 1.海事立法关于行政强制的规定不具体、不明确。也就是，海事法律、法 规规定了一系列的海事行政强制措施或强制执行，但是这些强制措施或执行没 有具体的适用条件，比如内河交通安全管理条例第61条规定，海事管理机 构可以“根据情

15、况采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港， 强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施” 。上述泛泛的规定， 依据行政法治原则，只能作为对海事机构职责性规定（任务法） ，而不能视为职 权发动的依据（作用法） 。 2.部分立法关于海事行政强制的规定超权限。依据行政强制法的规定， 法律、法规可以设定行政强制措施；法律中未设定行政强制措施的，行政法规、 地方性法规不得增设行政强制措施；行政强制执行只能由法律设定。在现有海 事立法中，有的部门规章设定了海事行政强制措施，如内河交通事故调查处 理规定规定的扣留船舶、暂扣证书等；有的法律没有设定强制措施，而行政 法规设定了强制措施，如海洋

16、环境保护法没有设定暂扣船舶的强制措施， 而防治船舶污染海域管理条例却设定了此项措施；有的国务院法规设定了强制执行，如内河交通安全管理条例规定的强制拖离、强制卸载等。上述 越权行为在行政强制法生效后，都应当尽快修改或废止。 3.实践中海事行政强制的界定和执行存在偏差。由于海事立法规定的不明 确，使得在执法实践中对于海事行政强制的界定不清，执行中也是五花八门。 各地海事机构对同一行为的性质认定和执行不一致，对于海事行政执法的统一 性和严肃性极为不利。 （二）完善海事行政强制的几点建议 1.加强研究，建立科学合理的海事行政强制的框架结构。海事行政强制是 海事行政执法的一个重要形式和手段，随着行政强制法的生效，对这一行 政行的规范性和统一性提出了更高的要求。对于海事行政强制的研究不能单就 某一项行为进行研究，而应对整个海事行政强制制度进行整体性研究，进而建 立起科学合理的框架结构。 2.对现有海事行政强制进行梳理，做好“立”