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1、第十三章 监理工程师的索赔管理(一) 第一节 监理工程师和他的任务一、监理工程师监理工程师，在国际上又被称为咨询工程师，而在 FIDIC中被称为“工程师”。委托监理工程师进 行工程管理是国际工程的惯例做法。通常业主要实施一个工程项目，可以委托一个监理工程师进行具体的 工程管理。监理工程师在工程中具有如下双重作用：(一)作为业主的代理人监理工程师的首要作用是，作为业主的代理人，为业主进行工程管理。通常业主投资一个项目的建设， 他必须具备全部的项目管理能力。监理工程师在项目中为业主提供专职的，从咨询、设计、计划，到工程 实施控制，甚至运行管理等全套的咨询和管理服务，为业主承担工程项目管理的大量事务
2、性工作。这有如 下好处：1方便、简单、省事。业主只须和监理工程师签订监理合同，支付监理费，在工程中按合同检查、 监督监理工程师的工作。对承包商的工程只须作总体把握，答复请示，作决策，而具体事务性管理工作都 由监理工程师承担。而如果业主自己管理工程，则他必须招雇各种专业人员，组建项目管理小组。按承包合同原则，业主 必须组织并协调设计事务所，各承包商、设备和材料供应商等的工作，及时提供施工条件，及时发布信息， 发出指令，并承担这方面工作失误造成的损失责任。这一切对一个不熟悉工程项目管理的业主来说太复杂， 耗费精力太大，而且很难胜任这方面工作。2业主可以获得一个高效益的工程项目。与业主自行管理工程相
3、比较，监理工程师对工程效益的好 处有：(l)经济上有利，费用省。业主只须按监理合同支付监理费，工程结束，则合同失效，没有其它影响。 而如果业主自己管理工程，则必须招雇一套人马，支付各式各样费用。我国许多单位很多年才搞一个工程 项目，但却有一个专业配套、一定规模的基建管理队伍常 年工作。这在经济上很不合算。(2)节约工程投资。由于监理工程师的管理水平高，计划周密，管理中的失误少，能对投资实施最有 效的控制。这能有效地减少业主的违约行为，减少工程索赔，减少投资的追加。(3)通过监理工程师卓有成效的工作，能排除或降低各种干扰的影响，保证工程按预定计划投入运行， 交付使用，及早实现投资目的，业主能获得
4、一个整体效益高的工程。3有助于工程管理社会化和专业化。监理工程师是社会化、专业化的项目管理队伍。他们熟悉工程项目的实施过程，熟悉工程技术，精通 项目管理知识，有丰富的项目管理经验和经历，能将项目的设计、计划做得十分周密和完美，能够对项目 的实施进行最有力的控制。这样能够极大地提高工程项目的管理水平。业主自行管理工程，具有小农经济的生产方式的烙印，不仅给业主添了许多麻烦，费钱、费事，使业 主难以获得一个高效益的工程，而且管理者的经验不易积累，管理水平难以提高。(二)作为承包合同的中间人监理工程师作为承包合同的第三方，中间人，在合同双方之间起协调、平衡作用，站在公正的立场上， 对承包合同实施起社会
5、监督作用。由于承包合同双方利益和立场不一致，在合同执行中会有许多争执，例如对合同条文的理解，对双方 责任和权力的划分，干扰事件的性质，工程定价等问题产生分歧。这会造成双方行为的不一致。如果不能 很好地解决争执，协调好各方面的关系，工程是不能顺利实施的。当然对于重大的争执，可以提交仲裁或 诉讼。而在工程中出现的、面广量大的矛盾和争执，必须而且也只能内部解决。监理工程师可以在工程中 起缓冲作用，调解争执，协调双方的立场，使合同双方的各自利益得到保护和平衡。他的具体作用有： 1保证业主能够及时地获得承包合同所确定的合格工程，并保护业主利益。一般业主不精通承包合同和相应的法律，不懂工程管理和工程技术，
6、所以他很难有效地保护自己利益。 作为监理工程师，他首先必须保护业主利益。这不仅因为他受雇于业主进行工程管理，而且通常业主的根 本利益为节约投资，尽早实现投资目的，这与工程管理的总目标是一致的。2使承包商获得合同规定的合理报酬，保护承包商的合法权益。 由于利益、立场、专业知识局限、偏见等原因，业主常常不能公正地对待承包商，例如承包商要求合理分 担风险，合理的施工条件，要求合理的索赔权力等，业主常常不能理解。而在工程中，业主处于有利的主 导的地位。例如他通过起草合同条件使合同中的风险分配不平等、不合理，增加对承包商单方面约束性条 款；在工程中滥用指令权、检查权、满意权等，苛刻地要求承包商；不承认承
7、包商的合理的索赔要求等。 这一切使得承包商的地位很为不利。 承包商的权益受到侵害不仅会造成法律上的问题，而且影响承包商履约积极性，使工程不能按计划、有秩 序地顺利实施；而且投标时承包商必须考虑这些因素，提高报价，最终对业主、对工程的整体效益不利。所以，监理工程师不仅要保护业主利益，而且还要劝说业主正确对待承包商的利益。3从工程整体效益和社会效益的角度出发，客观地、公正地解释合同，处理工程事务。通常承包合同赋予监理工程师许多权力和职责。在工程中，业主和承包商一般不直接交往，具体事务 都通过监理工程师联系、转达。所以监理工程师作为双方的纽带，可以缓冲矛盾，缩短双方的距离，保证 双方有一个良好合作环
8、境和气氛，提高工程的整体效益。为了这个目的，工程师有权根据合同自己作出判 断，下达指令，作出决定调解争执，对此合同双方都无权干涉。所以，监理工程师在工程中不仅仅是业主的雇员，而且是有独立地位、独立解决问题和处理问题权力 的人。二、监理工程师的任务监理工程师的双重身份决定了他在承包合同实施中的特殊地位和作用。在不同的工程中，监理工程师 的任务、职责、权力不一样。它们常常跟业主对监理工程师的信任程度、依赖程度、工程需要和业主自身 的工程管理能力、水平等因素有关系。监理工程师的工作任务由如下三个方面决定：1业主与监理工程师的监理合同。业主将工程项目委托给监理工程师，必须与他签订一个监理合同。 在该合
9、同中具体规定业主与监理工程师之间的责权利关系。业主赋予监理工程师管理承包合同和工程的职 责。2承包合同。虽然监理工程师不是承包合同的签约者，但按照惯例(例如 FIDIC条件)，承包合同对 监理工程师的作用、权力、责任都有明确的具体的规定。这在工程中是最重要的。承包合同是监理工程师合同管理的最主要的对象，是在工程过程中解决业主、监理工程师、承包商三 者关系的最根本的依据。3业主对监理工程师权力的限定。即使使用 FIDIC这样标准的合同条件，业主仍有权力书面限定监 理工程师的权力，或要求监理工程师在行使某些权力时得到业主的批准。监理工程师的任务可以分两大阶段来论述：(一)承包合同签订前在承包合同签
10、订前监理工程师作为咨询工程师为业主提供咨询、技术和管理服务。一般地说可能有如 下几方面工作：1项目的可行性研究业主出于某个动机或发现一个合理的，同时又是可能的投资机会，产生了某个投资项目的构想。在决 定实施这个项目前必须对这个机会或方案进行全面论证。业主可以委托咨询公司作项目的可行性研究。咨询公司通过大量地收集资料，调查研究，全面预测和分析投资项目各个可行的实施方案的技术问题， 包括：该项目的需求(如产品需求、市扬和销售)，项目运行情况(如生产计划、原材料供应、能源、人力、 管理机构等)，项目的实施方案(如选址、技术、工艺流程、设备、土木工程建设等)，项目的投资额和获 利性等，并全面评价该项目
11、的社会效益、经济效益和环境效益，提出可行性研究报告。 由于可行性研究是业主作项目决策的主要依据，它影响项目的技术设计，影响项目的整个生命期，所 以国外的投资者常常不惜重金做这项工作。最后业主在可行性研究报告中提出的几个方案中选一个最优方 案，作为该项目的建议，经批准后项目即告成立。2工程项目的设计监理(咨询)通过可行性研究，业主作出了对一个具体项目的投资决策，决定实施这个项目计划，则项目进入设计 和计划阶段。业主必须委托设计单位(事务所、公司)进行技术设计。在这之前，可以委托咨询工程师进行 设计监理。咨询工程师在这一阶段的主要任务是代替业主进行全面设计管理。其主要工作包括：(1)向业主提供各种
12、决策依据，包括信息、建议和意见，特别在业主选择设计方案和设计标准，作投 资规划和功能规划，选择设计单位时。通常设计工作由浅入深，经历几个阶段。在我国分为初步设计、扩大初步设计和施工图设计；而在国 外有时被被称为规划设计、基本设计和详细设计。在每一阶段，设计工程师都必须提出一套技术和经济文 件，例如图纸、平面布置、设备选用、规范、相应的投资概(估、预)算和技术经济指标。每一阶段的这些 文件都须经过业主和有关部门的批准。(2)组织设计招标或设计方案竞选，提出方案评价指标，作方案评价文件。(3)起草设计招标文件，向设计单位提出详细的设计要求文件，作设计工作的规范。(4)进行设计合同管理，包括设计进度
13、安排，控制、监督设计质量，检查和验收设计文件。(5)协调各方面的关系，使各专业设计、设计与设备供应、设计与施工，以及与业主目标之间在时间 上、技术上、内容上、组织上协调一致。(6)负责信息管理，包括收集并向各设计单位提供设计所需要的各种信息，作出各种指令，进行信息 处理和交流，接收设计成果(设计文件)，进行文档管理等。由于技术设计对整个项目的生命期，对项目的功能、投资、对项目的整体效益有根本性的影响，所以 设计监理有极为重大的意义和作用。3工程施工招标的组织和管理工作由于有兴趣承包项目的承包商很多，业主可以采用招标的形式通过承包商之间公平合理的竞争以选择 最有能力(如技术、装备、经验、财务等方
14、面)，最好信誉，报价低而合理，工期短的承包商委托工程。在 工程招标过程中有大量的技术、组织和管理工作。业主可以委托咨询工程师承担这些工作。通常这里的咨 询工程师即为后面工程施工阶段的监理工程师。监理工程师在招标阶段主要负责如下工作：(1)编写招标文件，编制标底，为招标准备大量的资料；(2)组织招标，主要包括：起草招标广告或通告；编制资格预审文件；进行资格预审，提出资格预审报告；向预审合格的承包商发布参加投标通知，并发售标书；组织标前会议，并统一解释投标人的问题，组织投标人考察现场；组织开标会议；评审标书，对各个投标文件(已剔除不合格)的报价，施工技术方案、工期、财务等方面作审查、对比 分析；组
15、织澄清会议，对投标文件的疑问，或细节问题要求投标人作出解释；汇集标书的审查、对比分析和澄清会议结果，向业主提出评标报告；参加议标和商签合同。在整个过程中，监理工程师负责起草各种文件，组织各种会议，负责解答投标人的各种问题，同时 又向投标人提出各种问题。(3)帮助业主进行合同总体策划。为业主制定合同战略，如确定工程范围、招标方式，选择合同类型， 选择中标单位，为业主作重大合同问题的决策提供信息，提出意见和建议。 (二)工程施工阶段承包合同签署后，监理工程师即可行使承包合同赋予他的权力进行合同管理。按照国际惯例(FIDIC 合同条件)，在承包合同的实施过程中，监理工程师的主要任务已在本书第一篇第三
16、章第三节“FIDIC工 程施工合同”中作了描述。 在许多国际工程中，业主连续地委托一家咨询公司负责工程项目的可行性研究、技术设计和施工监理。它 的好处是，保证业主项目管理的连续性和工程目标的一惯性，合同文件能得到正确的解释，变更较少，工 程更顺利。世界银行也鼓励采用这种形式。但它也容易引起承包商索赔的困难和受到不公正的待遇。特别 当由于设计错误导致工程变更，地质勘察不准确而导致施工方案的变更时，监理工程师常常会否认错误 （因为这是他的过错）。三、监理制度的问题及注意点(一)监理制度的问题用监理工程师进行工程管理通常被称为工程监理制度。由于工程监理制度有很大的优越性，所以在国 际工程中普遍采用，形成国际惯例。我国目前也正逐步推广工程监理制度，这不仅是为了提高我国工程项 目管理水平，使工程管理社会化，专业化的需要，而且是国际化，与国际接轨的需要。但是工程监理制度并不是完美无缺的，它本身也存在着许多问题。它的一个最基本的问题是，监理工 程师作为一个工程项目的参加者，是工程项目中举足轻重的关键人物，但他的责权利不平衡。这主要表现 在如下几方面：1
