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1、1我国城市社区建设和自治的发展及其影响摘要:近年来 ,社区建设和管理在城市管理中具有举足轻重的作用,它直接影响着城市的发展和人民生活的安定。社区自治是我国城市社会基层民主的重要内容,社区民主是中国民主发展的新生长点。社区自治的形成与发展,对政府管理以及民主政治的发展有着重要的影响和作用。关键词:社区;社区自治;基层民主;政府管理;民主政治一、社区自治是我国城市社会基层民主的重要内容。社区是社会学与基层政治研究中的一个基本概念。将“社区”这个词作为社会学的一个范畴来研究的,起于德国的社会学家斐迪南滕尼斯(18551936年)。滕尼斯在使用这个词的时候,主要是指那些存在于一定区域的具有共同价值趋向
2、的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。随着现代社会学的发展,社会学家们更多地从一定地域社会关系结构的角度来研究社区。我国社会学界在学术研究中使用“社区”的概念始于 20 世纪 30 年代,但将其引入城市管理的实践却是在 20 世纪 80 年代。由于受美国社会学界的影响,我国也强调社区的地域性。 “所谓社区就是一定地域内的人们社会生活的共同体。它是基于同类型社会生活而形成的相对独立的地区性社会。 ”1“城市社区是人类社会另一大基本的社区类型。城市社区是指以从事工商业及其它非农社会活动的居民所组成的、有一定人口规模的地区性社会生活共同体。 ”1社区自治
3、是我国城市社会基层民主的重要内容。政治学上所说的基层民主就发生在最底层的政治权力组织与运行中,以及最底层政治权力所组织和管理的最小行政区域的社会中。在中国基层民主实际上由两个层面的政治生活构成:一是以基层政权为主体所形成的政治生活 ;二是以基层群众自治为主体形成的政治生活。这两个层面政治生活相互渗透,相互作用,共同决定基层民主的基本面貌。基层民主对于国家来说,是国家组织和管理社会的最直接途径;而对于社会来说,则是社会大众自我管理、表达利益和参与国家事务的最直接舞台。 2社区自治是指社区居民在党和政府的领导下,通过一定的组织形式和参与途径,依法享有的对社区公共事务进行管理的权利,它是社区居民实现
4、自我管理、2自我教育、自我服务、自我监督的一种基层民主形式。 3二、我国城市社区建设和自治形成与发展的条件。我国城市社区建设和自治的形成和发展有着国际国内的条件:首先,国际社会社区的大发展是我国城市社区建设全面铺开的国际背景。1955 年,联合国发表了通过社区发展促进社会进步的报告,其主旨是:在一个地域里,组织和教育群众,从社区的共同利益和共同需要出发 ,有计划地引导社区内的居民与机构共同参与;以自身的努力和政府联合一致 ,合理地利用社区的资源和外来援助,改善社区经济、社会、文化状况。 “联合国的这个报告发表以后,国际上社区发展进入了一个新的阶段,无论是发达国家和发展中国家都加入了建设社区的行
5、列。尤其是 20 世纪 8090 年代,许多发达国家和发展中国家为了应对城市发展中社区出现的问题,积极致力于加强社区行政工作,促进社区发展。很多国家的政府认识到,作为一个国家的最基层群体,城市社区是解决各种矛盾和社会问题的出发点和归属点:社区工作是社会管理和社会控制的基本方法之一,科学地分析每个社区所面临的问题和所需要解决的困难,动员社区内已有的资源,配合外界特别是政府、工商界的帮助,可以改善社区的经济福利、生活环境和居民的精神面貌。 ”4我国政府在此国际大背景下,为了推进市场化改革和转换政府的职能,国家民政部在 1986 年率先提出开展社区服务工作,第一次把社区概念引入到政府的实际工作中来。
6、从 20 世纪 90 年代开始,在我国尤其是城市基层管理中,社区自治问题的研究开始得到重视,在社区自治的理论建设方面也取得了很大成绩,为我国城市社区建设提供了理论指导。1999 年 2 月,民政部在全国选择了北京、南京、杭州、沈阳等城市的 11 个区作为城市社区建设实验区,后来又确定 15 个城区作为实验区,使实验区总数达到 26 个,开始了城市社区建设的综合探索工作。2000 年 11 月,经党中央、国务院同意,中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知并转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见一文,要求各地、各部门结合实际情况,认真贯彻执行。以后不久,国家有关部门从改变政府传统的思维方式和管
7、理模式出发,提出了在社区服务的基础上拓展城市社区建设的思路,至此,城市社区建设在中国全面铺开。各地在开展城市社区建设探索工作的过程中,其着重点主要放在推进社区体制改革之上,即通过加强社区党的组织和3社区居民自治组织建设,建立以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区,构建新的社区组织体系。在社区划定的基础上,建立社区居民自治组织。然后逐步理顺城市基层政府、街道办事处与城市社区的关系。其次,我国政治生活民主化为社区自治的形成提供了政治氛围。社会基层群众性自治制度是中国社会主义民主政治建设的内在要求。如何在基层实行直接民主是中国特色社会主义民主政治的实践性课题。中共十三大提出基层民主生活要制度化、宪
8、法规定实行基层群众性自治,其目的是为了使整个国家的民主建设具有坚实的基础。中共十五大提出,扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。并且指出,社会主义愈发展,民主也愈发展。在这一过程中,基层民主当然也会愈发展。在农村提倡“村民自治”,在城市则通过“社区自治”的建设发展基层民主,是我国推进民主政治建设的基本战略。通过城乡基层群众性自治制度,把农村村民和城市居民组织起来,自我管理、自我教育、自我服务,实行自治,其意义既重大又深远。中共关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议提出,要“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设
9、,扩大公民有序的政治参与,引导人民群众依法管理自己的事情。完善村民自治,加强社区民主建设,坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。 ”中共十六大报告中重申了党的十五大报告中关于发展基层民主的思想,同时提出了一些新的重要论断:一是指出“ 扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作” 。这种对基层民主的新定位,实际上是对基层民主重要性的再认识、再提升。二是指出“健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度”,较之党的十五大报告中关于“健全民主选举制度,实行政务和财务公开”等提法更概括,因而更带有普遍指导意义。三是指出完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。 ”四
10、是指出“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”这是针对城市社区建设遇到的新情况、新问题而提出的新要求。由此,作为人类生活基本场所的城市社区在社会管理中的地位以及“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的功能开始显现出来,成为广大城市居民参与社会事务管理的有效组织形式。最后,我国经济体制改革的深化为社区自治的发展带来了契机。20 世纪 90 年代初,随着我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨,中国的社会结构发生了巨大的变迁。不仅引4发了城市社会关系深层次的变化,更为城市社区居民的自我发展提供了新的舞台。国家不再直接承揽资源配置的功能,而主要由社会通过市场来配置资源,
11、这样国家对社会的控制不仅在控制手段上发生了根本性的改变,而且在控制程度上也在逐步减弱,原来由国家统包的社会管理职能逐步回归社会,社会的自主性大大增强,国家与社会的关系开始出现分离。这种状况主要表现为城市社会基层自治组织的重新崛起即新型城市社区的大量涌现,以及作为具有独立人格的个人从国家的严格束缚中逐渐挣脱出来,从而获得了更为宽泛的自由空间 3。经济市场化的不断深入,使过去的“单位人”逐步地变成了现在的“社会人” 。在计划经济时代,“单位”是我国城市政治、经济和社会生活的细胞,是国家对城市社会进行管理的主要组织手段和基本环节。 “单位制是一种基本的社会结构,这种单位制具有三大特征:一是所有的单位
12、,都有一定的行政级别或隶属于某一个政府部门 ,并有一体化的党组织领导;二是具有一套职工福利保障制度 ;三是单位对职工(劳动者)具有控制的权力,职工无法随意选择或离开自己的工作单位。 ”5这种单位制是一种典型的国家与社会统一结构,国家通过对单位的强有力的行政控制而把社会成员的活动牢牢地控制起来。在这样的体制下,所有的单位,无论是生产性的,还是非生产性的,无论是行政单位,还是企事业单位,都直接间接地受到政府的严密控制,都享受着与行政相对应的差序级别,而且这些单位又设置了一系列生活设施,俨然一个社会。市场经济体制的逐步建立,使单位办社会的功能降低,人们对单位的依赖性与归属感受到冲击,人才流动成为普遍
13、的、经常的现象,不固定隶属甚至不隶属于系统、部门和单位的“社会人”日益增多。居住在城市社区的人当中:下岗工人多了、流动人口多了、老龄人口多了、无单位人员多了,社区人口状况的变化给城市的基层社会管理带来了一系列问题,使建立在传统单位基础上的管理方式遇到了挑战。国家与社会以及企业的关系逐渐剥离,企业独立地走上了市场成了自负盈亏、自主经营的市场主体,原来给予企业单位的优惠、福利逐步取消,企业深化改革而剥离出来的大部分社会职能,政府机构改革、转变职能而转移出来的大部分服务职能要由城市社区来承接,社会的责任越来越重,社区的问题也就越来越多,这些问题的出现仅仅依靠政府是无法解决的,必须有一种新的管理体制。
14、同时,为满足公民的多层次,多样性需求,积极有序地扩大公民的政治参与,推进城市基层社会的民主化进程,也必须要对城市基层管理体制进行改革。正是在5这样一个背景下,社区自治应运而生了。三、社区自治对政府管理产生了积极的影响。政府管理的核心问题是政府职能问题。政府职能是指政府的职责和功能,政府职能事实上是政府“想干什么”或“要干什么”,体现了政府对社会的承诺和担负的义务。政治体制改革所要解决的一个重要内容,就是要转变政府职能、精减政府机构,建立办事高效、运转协调的行政管理体系,以提高公共行政为人民服务的水平。 “转变政府职能最直接的含义就是:将不该由政府做的事交还给社会 ,将社会办不好的事收归政府处理
15、。政府职能有需要强化的,也有需要下放、转移的。 ”6在高度集中的计划体制与管理体制时代,政府不但包揽许多经济事务,而且包揽许多社会事务,成了无所不管的“全能政府”,使政府与社会关系失衡,导致社会功能极度萎缩。随着我国市场经济体制改革的不断深入,必然要求我国加快行政改革的步伐,促进政府职能的转变。 “政府应进一步把市场能够做的事情交给市场,把生产经营的权力真正交给企业,把政府的责任重点放在市场不能做和效能差的地方,把政府职能切实转变到宏观调控、制定产业政策、规范市场、搞好基础设施和提供公共服务方面来;要还权于民,调整政府与社会的关系 ,把政府不该管、管不了、管不好的职能转交给各种社会组织来承担。
16、 ”7使政府只管那些必须由政府管的事务,实行广泛的社会自治。政府则不断加强服务职能,最终实现“小政府、大社会” 、 “小政府、大服务”的国家治理模式。为此,要通过大力发展社会中介机构、加速社区建设、完善行业组织职能等途径,加强和发展社会自治功能。8 社区自治是政府管理的一种新的形式,对政府管理产生了积极的影响。社区自治的发展促使政府管理制度的不断创新和行政效率的提高。从社会的发展趋势来看,大量社会事务必须由社会自行来管理,某些特定的事务由政府组织来管理。社区在参与社会微观管理、扩大就业渠道、完善社会保障机制、减轻政府机构改革中人员分流的压力、满足社会多样化需求等方面起到了非常重要的作用,有效地缓解了政府的巨大工作压力,对改善政府运行机制,提高政府行政效率起了重要作用。社区自治的推行有利于转变政府职能和城市基层政府的机构改革,使政府工作重心转移到履行指导、支持和帮助社区居民自治组织发挥社区自治之上。社区自治有利于减轻政府本身的负担,可以使许多原来由政府承担的职能逐渐转移给社区中的社会团体和市
