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1、关于基层社区综合应急能力提升与评估的研究综述何德政人力资源管理 2012104189 摘要：社区是预防和应对突发事件的前沿阵地。加强社区应急能力建设,对于维护社区稳定，构建和谐社区，确保社区经济社会又好又快发展、全面实现小康具有重大意义。社区在应急能力建设过程中有成功也有失败，这是一个系统的工程，不是一蹴而就的，因此在社区应急能力建设过程中必须利用科学合理的手段对其进行评测，通过评测找出成功与失败的因素，进而提出可行性措施不断改善，使之应急能力不断得到提升。关键词：社区应急能力；能力提升；能力评估一前言（一）研究目的社区作为社会管理的基本单元,是居民工作、生活的重要场所,是防灾减灾、应对突发事
2、件的前沿阵地。大力提升社区应急能力,能在第一时间应对突发事件、减少损失,且关系着应急处置、防灾减灾的最终效果。因此本着提升社区应急能力，构建和谐社区，促进社区以及地方经济社会又好又快发展的原则，我对此领域的相关研究文献进行归纳总结，同时通过此项研究提出自己的观点，希望为提升社区应急能力提出有针对性、有实践意义的意见和建议。（二）相关概念1.社区及社区应急能力的涵义 社区,是指聚集在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体。本文的“社区”概念是指城市街道办事处下属的居委会辖区和农村行政村辖区。社区应急能力,是指社区组织及本区域内机关、企事业、社会组织、家庭和个人预防和应对突发事件而采取的减缓、准
3、备、处置与恢复的能力。2.社区应急能力的构成要素根据国情和借鉴国内外经验,社区应急能力除法制规范、体制功能、应急财政等因素外,应包括：（1）应急认知能力。（2）信息处理能力。（3）监测预警能力。（4）应急处置能力。（5）应急保障能力。（6）居民反应能力。（7）社会疏导能力。（8）应急动员能力。（3）社区应急管理国内外研究现状1.国外研究现状1989 年，世界卫生组织即提出了“安全社区”概念，并制定了安全社区的认证标准。随后，安全社区的建设在全世界被推广。除国际组织的社区应急管理实践外，国外学者近年来多从社区参与角度研究基层社区应急管理工作。联合国灾难预防中心（Center for Disast
4、er Preparedness）的主任 Lorna P. Victoria（2005）在充分肯定社区的在减灾中的重要作用的基础上，提出了基于社区的减灾模式。美国的 Lauren S. Fernandez、Joseph A.Barbera（2006）等人研究了志愿者组织在社区应急管理中的作用，认为它们在应急管理的各个阶段都可以发挥作用，关键是政府部门如何提供一个有效的参与机制。亚洲灾害预防中心（Asian Disaster Preparedness Center）在“亚洲城市减灾项目”中，与尼泊尔当地组织开展的地震风险干预项目，充分体现了一个社区组织的建立对于防灾工作的重要性。总的来说，国外关于
5、社区基层应急管理机制建设方面的研究较为成熟，国外学者通过将管理学、社会学、心理学等不同学科理论引入到社区应急管理研究之中，使这一课题的理论与实践在近年来得到较快的发展。2.国内研究现状与我国应急管理工作发展相对应，关于应急管理的理论研究，也主要从 2003 年后进入快速发展阶段。2004 年 3 月，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏“一案三制”理论。此后，国务院即全面部署了“一案三制”的建设工作明确了基层组织和单位应急管理工作的主要目标和重点任务。 随着应急管理中心的下移，对基层应急管理特别是社区应急管理的研究明显增多。在理论研究方面，研究人员将协同学、社会资本理论、公民治理等理论引入的社区应
6、急管理研究中。闵兢、华学成提倡构建基于多层 PDCA 循环模式的社区应急准备体系。此外还有比较出名的社会组织理论，治理理论，风险管理理论和安全社区理论等。 3.国内外研究评述通过对国内外文献的分析，可见目前应急管理研究上已有丰富的理论基础，跨学科研究已成为当前应急管理研究的一种趋势。国外对应急管理的基础理论研究和实践经验为我国应急管理的发展提供了较好的借鉴经验。近年来，我国从政到社会层面的应急管理探索也逐渐走出了一条具有中国特色的应急管理道路。在社区应急管理方面，无论是理论研究、实践研究，都有了一定成果。在分析文献中发现，单纯从应急管理这单一角度探讨社区应急管理问题，始终走不开我国基层社区管理
7、体制的困境。（四）应急能力评估和提高国内外研究现状1张海静.城市应急管理模式研究D.上海交通大学.20102Zenaida Delica-Willison.Community-based disaster risk management，Gaining Ground in Hazard Prone Communities in Asia EB/OL国外的应急管理研究起步早，历史悠久，因而提出了许多相关的理论，著名的有联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA:NationalEmergency Man-agement Association）联合开发的应急管理准备能力评估
8、程序（Capability Assessment for Readiness,CAR），日本的消防厅消防课、防灾与情报研究所负责组织举办了“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理对应力评估检讨会”,讨论日本防灾能力及危险管理应急能力评估问题，以及加拿大安大略省 2003 年的全面应急计划（Ontario CountyComprehensive Emergency Management Plan）中拟定从预防和减灾、应对、和恢复方面对应急管理能力进行评估等。国内的相关研究起步较晚，但是在长期的实践中相关的专家学者也提出了许多理论，如针对城市应急能力评价的层次分析法、针对煤矿企业的多级模糊综合评价法
9、以及考虑指标关联性的社区应急能力评价方法等。2综述正文（一）社区应急能力评价国内外研究成果1.评价指标的选取在评价指标的选取方面，国内外学者做了大量研究，提出了各种类型的指标分类，但是大部分都是通过对具体事件分析而选取的，诸如自然灾害，公共卫生事件，社会安全事件等等，并没有给出一个通用的评价指标体系，我在此进行系统梳理与总结，尽可能的涵盖到社区生活的各个方面以求的评价体系的充实与完整。首先我把社区应急限定在以下几个方面：自然灾害，公共卫生事件，公共安全事件，事故灾难。（1）美国数学家莎迪(TLSaaty)的层次分析法层次分析法(AHP)是对社区应急能力评价指标体系进行构建，社区应急能力评价指标
10、体系可分为三个层次：最高层次(A)、第二层次(B)和第三层次(C)。第二层次 第三层次监测预警灾害危险性评价社区易损性分析灾害监测预警Federal Emergency Management Agency. State Capability As-sessment for Readiness, a Report to United States Senate Com-mittee on Appropriations EB/OL. (1997-12-10) 2009-02-12.http: /www1.va.gov/emshg/apps/kml/docs/Capabilit-yAssessmen
11、tforReadiness.pdf.冯百侠, 王绍玉. 关于尽快开展城市灾害应急能力评价的思考 EB/OL .http: /.吴新燕, 顾建华. 国内外城市灾害应急能力评价的研究进展J. 自然灾害学报, 2007,16 (6): 109-114.许树柏层次分析法原理M天津：天津大学出版社，1988第二层次 第三层次应急准备能力组织机构应急预案宣传教育应急演练社区应急志愿者组织家庭救护包的配置社区应急避难场地先期处置和协助救援能力通讯报警居民的自救互救能力应急志愿者队伍管理组织疏散的能力现场医疗救助治安交通现场灾情评估灾害恢复能力灾害损失评估灾害恢复方案救灾物品的供应能力救灾资金的筹备能力灾后心
12、理危机干预能力灾害保险灾害贷款应急预案的维护和更新最后确定指标体系包含以下几个方面：社区应急管理组织 社区应急文化建设 社区的预警及应急疏散撤离线路 社区应急预案及演习演练 社区应急物准备 社区应急志愿者招募与管理 社区家庭应急准备 社区公共安全规划 社区应急避难场所建设与管理 2.指标权重确定方法（1）云模型云模型是用语言值，实现某个定性概念与定量表示之间的不确定性转换的模型，反映出语言概念中的不确定性。云模型：设 U 是一个可用精确数值表示的论域；C 代表的是论域 U 上的定性概念；x U 是 C 的随机实现，x 对 C 的确定度 （x )0,1 ，是一个随机数。:U 0,1 任意 x U
13、，xx，则 x 在论域 U 上的分布状态称为云，每一个 x 称为一个云滴。杨凤平.北京市应急管理能力评价指标体系研究D.2014.03.06叶琼，李绍稳，张友华，疏兴旺，倪冬平. 云模型及应用综述.计算机工程与设计，2011,12：41984201. 云模型可以用云的数字特征期望 Ex ，熵 En 和超熵 He 来表示一个概念的数学性质，记作 C（ Ex,En,He ）。期望 Ex：云滴在论域空间内最理想的分布状态。熵 En：定性概念的可度量离子，数值越小，表示该定性概念越准确。En 反映了在 U 内可被定性概念 C 接受的云滴的取值范围，此外，也可以反应这个定性概念的云滴的离散程度。超熵 H
14、e：由熵的随机性和模糊性共同决定，表示熵的不确定性度量，即熵的熵。反映了每个数值隶属这个语言值程度的凝聚性，即云滴的凝聚程度。超熵越大，云的离散程度越大，隶属度的随机性也随之增大，云的厚度也越大云发生器（简称 CG）是云模型实现定性定量之间相互转化的工具，有正向和逆向两种。正向云发生器 CG 实现了 C 定性概念到定量值（ Ex,En,He）的转化，并根据云的数字特征 （Ex,En,He） 生成云滴，每个云滴都是该概念的一次具体实现。它通过输入云的数字特征值及云滴个数 n ，输出 n 个云滴的定量值，和 C 的确定度 （ x） 。逆向云发生器（CG1）是实现（Ex,En,He ）定量值到 C
15、定性概念的转换工具。它将 （x ）精确数据转换为以（Ex,En,He）表示的定性概念。通过输入 n 个云滴的定量值及每个云滴代表概念的确定度，输出这 n 个云滴表示的定性概念 C 的（Ex,En,He） （2）熵值确定权重法熵是来自热力学的一个概念，在哲学和统计物理中熵被解释为物质系统带来的混乱和无序程度。信息论则认为它是信息源的状态的不确定程度。在综合评价中，运用信息熵评价所获系统信息的有序程度及信息的效用值是很自然的，统计物理中的熵值函数形式对于信息系统应是一致的。 熵值确定权重法是依据熵的概念和性质，以及各指标相对重要程度的不确定性来分析各指标的权重的。 设已获得 m 个样本的 n 个评
16、价指标的初始数据矩阵X= ，由于各指标的量纲、数量级及指标优劣的取向均有很大差异，nmxijX故需对初始数据做无量纲化处理。处理方法根据样本的实际特点和性质选取合适的方法无量纲化处理后的标准化矩阵为：Y= ,则 j 项指标的信息熵值为:nmxijY,式中常数 k 与系统的样本数 m 有关，对于一个信息完全无序的ijm1ijlny-ke系统，有序度为零，其熵值最大，e=1。m 个样本处于完全无序分布状态时，则：/yij 1ln kl 1ln1-eimi 于是得到 ，0e11-mln k）（由于信息熵 e 可用来度量 j 项指标的信息（指标的数据）的效用价值，当完全无序时， 。此时， 的信息（也就是 j 指标的数据
