讲义关于公文处理的几个问题

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1、1关于公文处理的几个问题今天主要是学习最近新颁布的党政机关公文处理工作条例（ 中办发2012 14 号，简称 条例 ）和党政机关公文格式（中华人民共和国 国家标 准 GB/T97042012，简称标准）。一、条例和格式标准的出台（一）行政机关和党委机关公文处理两套“马车”一方面，党委公文以 1996 年 5 月 3 日中共中央办公厅发布的中国共产党机关公文处理条例（ 中办 发 199614 号）为依据，而行政公文处理则以 2000 年 8 月 24 日国务院发布的国家行政机关公文处理办法 （国发 200023 号）为依据。行政公文和党委公文相互衔接要一定成本，归档管理不便，存在两种标准。比如，

2、原来行政公文使用国际通用的 A4 纸张，而党委公文使用 16 开纸张，显得不够规范。另一方面，两种公文处理从内容、种类、格式、行文规则、拟制、收发文办理到归档管理等各个环节尽管有所区别，但总体相近，都是具有特定效力和规范体式的文书。为达到推进机关公文处理工作规范化、制度化、科学化的目的，整合统一党委、政府机关公文处理实在有必要。新条例第一条就明确，制订的目的是为了适应中国共产党机关和国家行政机关（以下简称党政机关）工作需要，推进2党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化。（二）党政机关公文处理的共同标准2012 年 4 月 16 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了党政机关公文处理工作

3、条例（ 中办 发2012 14 号），该条例自 2012 年 7 月 1 日起施行。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于 2012 年 6 月 29 日发布了党政机关公文格式（中华人民共和国国家 标准GB/T97042012），与新条例于 2012 年 7 月 1 日起同步实施。 中国共产党机关公文处理条例（ 中办 发199 614 号）和国家行政机关公文处理办法（国 发2 00023 号）停止执行（条例第四十二条规定）。（三）条例和格式标准有什么关系条例由总则、公文种类、公文格式、行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理和附则共八章四十二条组成，包括了公文格式，但不够具体，而标准就

4、是详细的格式样本，是对条例中的“公文格式 ”作进一步具体 详细的规定。 （条例第十条）因此，两个要结合起来学习。既然国家已经出台了条例和标准，那么地方就要相应制订实施细则和格式样本，由于自治区、市具体的公文处理实施细则和公文格式样本都还没有出台，为便于工作衔接，下面对我们原来使用的国家行政机关公文处理办法与新颁发的党政机关公文处理工作条例作比较说明，并说明公文处理的有关问题。下一步一并执行自治区的细则。（按自治区要求，最近我办 对公文格式 作了一些调整）3二、 条例概况（总则说明）（一）适用范围（第 二条）新条例将党委、政府原各自的行文进行了整合统一，使其适用于各级党政机关公文处理工作，今后党

5、委系统与行政机关都要遵守。范围更加全面。（二）统一定义党政机关公文（第三条）是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。（三）处理程序更简洁（第四条）明确公文处理工作是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。即：1.起草 1.收文办理公文拟制2.审核 公文办理2.发文办理3.签发； 3.整理归档；公文管理在旧行政机关公文处理办法的基础上增加了对涉密文件的管理内容。（四）四条基本原则（第五条）实事求是、准确规范、精简高效、安全保密。（五）专

6、职机构和主管机关（第六条）要设立文秘部门或者由专人负责公文处理。党政机关办公厅（室）主管本机关公文处理工作，并对下级机关进行业务指导和督促检查。4三、公文种类文种增加。旧行政公文种类有 13种，旧党委系统公文种类有 14种。新条例明确党政机关公文文种有 15种，即： 决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要区别。在行政机关原有 13 类文种的基础上增加了决议、公报。对党委系统原有 14 类文种而言，删除了指示、条例、规定，增加了命令（令）、公告、通告、议案。并对个别文种的定义等作了提炼。如将会议纪要改为纪要。（一）决议。适用于会议讨论通过的重

7、大决策事项。如： 中国共产党中央 委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议(1981 年 6 月 27 日至 29 日中共十一届六中全会一致通过)。正确评价建国以后党的历史、 “文化大革命”和毛泽东思想，指明了中国社会主义事业和党的工作继续前进的方向，是承前启后的纲领性文件。（二）决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或撤销下级机关不适当的决定事项。如:中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定（2011 年 10 月 18 日中共十七届六中全会通过），研究部署了深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的问题；又如：县委、县政府对“

8、百名优秀教 师、优 秀班主任” 的表彰决定，表彰超 额完成财税目标任务镇的决定。5“ 决 议” 和 “决定”的区分1.制作程序不同。 “决 议” 须经法定会议集体 讨论，审议批准某项议案、重要报告、法规，由法定多数表决通过，形成正式文件，以会议名义公布。而“决定” 却不一定 经过法定会议讨论，既可是会议研究的成果，以正式文件公布，也可由各级领导机关议决直接制订公布。 2.作用不同。 “决议” 一律要求下级机关执行；而“ 决定”只有“部署性决定” 才要求下 级机关执行， “宣告性决定”只起知照性作用，一般不要求下级执行。 （如 桂政发2012 49 号 决定） 3.写法不同。 “决定 ”少说理论

9、，往往着重提出开展某 项工作的步骤、措施、要求等，更明确具体，行政约束力强，可直接成为下级机关行动的准则。而“决议” 往往比较概括，原则性条文多，下级机关在贯彻执行时，多数还要根据“决议” 制定相应的具体办法或实施措施。（三）命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。有 发布令（发布法规、规章、规定、办法等，如国家主 席令件 6，自治区政 府令）； 行政令（戒严、动员、通缉令等）；嘉奖令（不同于决定中的奖惩，令是最高规格的嘉奖）； 任免令（如任免国务院组成人员）。一般由省部级以上党政、人大机关主要领导发布，具有指挥性和强制性。地方党政

10、工作机关不使用此文种。（四）公报。适用于公布重要决定或者重大事项。6分为会议公报、事项公报（高层行政机关向人民群众公布重大事项等，如政府公报出版发行法 令 、方 针 、政 策 、宣 言 、声 明 、人 事 任 免 等 各 类 政 府 文 件 ，自治区、市都有公 报）、联合公报（如中美联合公报，由双方会商达成，美国在联合公报中强调坚持一个中国原则，这是中美两国关系以及我国台湾问题的重要文件）。（五）公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。除具有广泛性和周知性外，着重是庄重严肃性。1.公告种类。一种是宣布重要事项，如最近中国将在 东海进行地对地导弹发射训练；另一种是宣布法定事项，如宣布某项法

11、规或规章，宣布国家领导人选举结果。2.发布方式。因宣布的事项重大或告知的范围有时包含国外，一般不张贴，而是通过通讯社、电台、报刊公布。3.公告的使用。发文机关级别高，一般用于省部级以上高层机关，如国家最高权力机关（人大及其常委会），国家最高行政机关（ 国 务 院 ）及其所属部门，各省市、自治区、 直 辖 市行政领导机关，某些法定机关（如税务局、海关、 铁 路 局 、人民银行、 检 察 院 、法院等），有制发公告的权力。其他 地 方 机关 ，一般不能 发布公告，党团组织、社会团体、企事业单位也不能发布公告。因而，地方党委、政府工作事项不使用此文种。有些机关单位、团体事无巨细经常使用公告，偏离了公

12、文处理办法的 规定，只注意到广泛性和周知性，忽视了公告的庄重严肃性，使公告变为“ 公而告之” 。使用公告要以“适用于向国内外宣布”来衡量，避免滥用。 74.不 属 于 党 政 机 关 公 文 的 一 般 公 告 。如 向 特 定 对 象 发布 的 招 标 公 告 ；按 国 家 专 利 法 规 定 公 布 申 请 专 利 的 专 业 性公 告 ；按 民 事 诉 讼 法 规 定 ，法 院 递 交 诉 讼 文 书 无 法 送 达 本人 或 代 收 人 时 ，发 布 间 接 送 达 的 公 告 。如： 中华人民共和 国司法 部公告(第 105 号) 。公报、公告、命令（令）地方基层党政机关较少使用。（

13、六）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。通 告 使 用 范 围 大 ，各 机 关 单 位 都 可 以 发 布 。内 容 有 时具 有 专 门 性 ，事 项 也 更 一 般 化 （如政务 中心搬迁通告、征收土地方案通告等） ；发 布 方 式 多 种 式 样 ，可 张 贴 也 可 在 报 刊 、电 台 发 布 。告 知 的 对 象 范 围 广 泛 ，“一 体 周 知 ”，所 以 又 称“周 知 性 文 章 ”。（如 市 政 府 发 布 通 告 ）（七）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。各机关在工作中经常会遇到一些新情况和新问题，如果原有政策规定不够明确或不相适应，就需要上级

14、机关进行正确、及时的指导，提出见解、措施为下一步完善和制定有关法律法规做好必要的准备。 （如： 国务院办公厅关于加 快林下经济发展的意见国办发2012 42 号）而指 导工作又不能使用刚性很强的“ 决定” 等公文文种，那么， “意见”就成为上级在发现下级遇到有关重要问题时对下级予以指导的途径，又是下级向上级或向平级机关提出解决有关重要问题的见解和处理办法等方面建议的渠道（ 如桂政办 发 201217 号）。意见的实质是提出切合实际的可行性建议，作为上行文或平行文的8“意 见 ”，要以 “知无不言，言无不尽”的 态度，对上级或平行机关提出本机关的建议，发挥好参谋作用。 （如 平级机关征 求意见，

15、或以函的形式回复 意见）（八）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。是最常用的文种，在机关单位中使用频率最高，运用范围最广。上自最高领导机关，下至基层组织以及人民团体、企事业单位都可发通知。内容广泛，大到党的路线方针政策，小到具体事务，都可发通知（下发方案、领导 机构、会议等）。有三个注意的问题。1.通知是下行文和平行文，只能用于对下级机关、平级机关和不相隶属的机关行文，对上级机关不能用通知。2.用通知发送上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文用“ 转发 ”；发送下 级机关的公文用“批转”；发送行政规章类的公文用“ 印发” 。转发 上级公文和印发

16、的公文，一般应全文转发、印发，不再作文字上的加工处理。批转下级的公文，上级机关有权做文字上的加工处理。3.特殊情况的通知，可在通知前面加上有关内容。如某项工作需要两个以上机关出面解决的，可以发“联合通知” ；如通知涉及的问题较为重要或较为紧急的，可以发“紧 急通知” ；如通知内容是对 前一项通知的修正、 补充的，可以发“ 补充通知”。（九）通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。91分为三类（1）表彰 性通报。就是表彰先进个人或先进单位的通报。着重介绍先进事迹，提出希望、要求，发出学习的号召。 （2）批评 性通报。就是批评人物或单位的错误行为、不良倾向、丑恶现象等的通报。应用面广，惩戒性突出。通过摆情况找根源，使人从中吸取教训，以免重蹈覆辙。 （3）情 况通报。就是上级机关把现实