《浅谈谋利空间的形成- 对城管违建执法困境的分析精选 》由会员分享，可在线阅读，更多相关《浅谈谋利空间的形成- 对城管违建执法困境的分析精选 （23页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 1 / 24浅谈谋利空间的形成: 对城管违建执法困境的分析一、违建执法困境及解释进路随着我国城市化的推进，城市规划区范围内违法建设现象日益普遍，违建执法面临困境，其中，城乡结合部的违法建设的执法困境更为严重，而且呈蔓延趋势。尽管许多地方政府都将城乡结合部的违法建设视为“城市发展的肿瘤” ，开展过整治活动“铁腕治违” ，但收效甚微，不仅有关禁止违法建设的法律规定没有得到有效执行，而且还因此引发一些冲突事件。在被纳入城市发展规划的城乡结合部，许多违法建设者形成了比较明确的谋利预期，尽管这种利益为正式法律所否定，处于“灰色”地带
2、，但在当前执法运行的实际过程中却能够普遍存在，这是违法建设泛滥的根源所在。本文将以城乡结合部的违建执法为主要研究对象，考察在执法实际运行过程中这种灰色谋利空间的形成机制，由此来探讨执法困境的原因所在。目前关于违建执法困境问题的主要分析进路有以下三种。第一是自上而下的制度主义研究进路。将政策执行的阻滞归为既有的法律规定和制度设置不完善，例如认为法律没有清晰界定相关主体的利益边界和权利义务，没有清楚规定具体适用流程和具体操作细则，从而给相关主体留下较为宽泛的解释空间，以及给执法者留下比较大的自由裁量空间，使得执法过程具有较大程度的不确定性; 政策精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程
3、指导写作 独家原创 2 / 24执行的相关部门之间的权力划分不规范、机构职能配置交叉重叠、监督机制不健全、人事管理制度不完善等。只有完善法律规定，理顺执法体制，才能有效化解执法困境。这是目前有关违建执法的主流舆论及政策部门遵循的主要思路。第二是自下而上的行为主义研究进路。强调政策制定与政策执行功能的互动性、政策执行者与政策制定者的互动与合作，认为行为主体自身的态度、素质及利益考量等因素是导致执行偏差的重要原因。这一进路重视对政策过程中的利益相关者的分析，执法者趋利论是其典型思路。执法者趋利论认为，执法者有其自身的利益，这种利益可能与执法本身的要求相互冲突，在这种情况下，执法者基于其自身利益的考
4、量，可能并不倾向于严格执法，而是会放宽执法尺度，甚至可能是变通执法方式来为自己获取不为正式制度规定所允许的利益。某些情况下，执法者和执法对象间甚至可能基于共同的利益交汇点而形成合谋关系。这也是目前有关违建执法的舆论经常采取的认识视角，这种视角认为要加大对执法者的约束和监督才能有效化解这种视角执法难题。第三是整合主义的研究进路。强调政府机构间的网络关系与政策执行力的表现，认为执行成功与否主要取决于两个方面的要件: 一是关键机构组织能力的强弱，二是机精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 3 / 24构间合作关系沟通协调的好坏。整合主义既关注制度结构的制约影响，也关
5、注执行过法中相关主体之间的互动关系，结合前面两种进路的长处，其分析更符合现实，有助于揭示执行过程的复杂性和动态性。在整合主义的研究进路下，何艳玲用“嵌入式执法”来解释执法中的“摇摆现象”: 在“拆违风暴”中，大规模违章建筑在强压下被拆掉，但同时又存在类似农民抢建之类的违建行为; 而在执法效果上，执法并非总是失灵，而是有效执法和执法失灵交替存在。这种现象并非完全因为法律不完备或者土地执法部门能力有限，还在于土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中，不同中心工作的建构，导致土地执法效果可能有效也可能失灵。陈柏峰以整合主义为基本研究进路，从国家能力的视角出发，将违建执法困境纳入到基层的治理结
6、构之中进行考查，认为违建执法的困境指向了执法领域国家能力的不足，指出改善违建治理状况需要从执法机构、执法人员及其与社会的互动等多方面着手，在执法领域强化国家能力。“嵌入式执法”对违建治理具有较大解释力， “国家能力”视角是对“嵌入式执法”这一分析框架的进一步完善和推进，并提出了认识违建执法困境的新视角。但二者对违建执法困境的认识依然存在不足之处， “嵌入式执法”无法解释为何有些地方已将违建治理列为中心工作，但却依精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 4 / 24然面临很多困境，执法效果并不令人满意; “国家能力”视角认为通过增强国家能力可以有效化解违建执法困境
7、，但没有正面回应违法建设中普遍存在的灰色谋利空间问题，以及其与国家治理能力之间的复杂关系。“嵌入式执法”和“国家能力”视角对本文的研究有很大启示，构成本研究的重要基础，笔者将在整合主义进路的指导下研究违建执法困境问题，通过分析在特定的治理体制下，执法过程中的执法者 与其他主体 之间的具体互动过程，考察他们之间的组织能力和沟通协调关系，侧重揭示违建治理过程中的处于灰色地带的违法建设谋利空间的形成机制，并探究其与违建执法困境之间的内在关联。具体的经验材料主要来自于笔者于 2013 年 7 月在湖北省 M 县城市管理综合执法局为期一个月调研所获得的材料，其间专门随城管局城市规划建设执法大队在当时违法
8、建设非常严重的城乡结合部 L 镇 X 岛上进行了调研。除此之外，本文的分析还结合了笔者所在研究团队成员在浙江、辽宁等地调研了解的情况。二、违法建设的基本类型城管执法中涉及的违法建设有多种类型，如小区开发商在建设中的超层、超容积率，各个单位部门的违法建设，普通居民违法建设等。在不少执法人员看来，各种违法建设管理起来都有一定难度，其中“最难管理的是老百姓的精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 5 / 24问题” ， “拆别的违建时，没一个人说我们做得不对; 拆老百姓的违建时，就有人说做得不对” 。可将普通居民的违法建设大致分为三种主要类型: 营业型违建、民生型违建
9、和谋利型违建。营业型违建。这种类型的违法建设主要出现在主干街道沿线的经营店铺。营业者出于经营利益考虑，未经规划部门许可，擅自改变、扩大经营店铺的面积，有的会占用道路面积，有的则采取加高加层的方式。一般来说，城市主干道路沿线的店面租金都比较高，能够在城区主干道沿线经营的营业者的收入水平至少处在在当地居民中等收入水平的左右，拆除违法建设对其生活所需影响并不会很大，其感受的剥夺感会比较轻微，不大容易做出强烈抗拒拆违的举动。主干道沿线平时也是城管执法巡查的重点，这些违法建设比较容易被发现，而且其违建行为会对周围其他营业者的经营活动产生影响，也很容易遭到举报。主干道沿线对城市的市容市貌影响很大，地方政府
10、对此管理都很重视，如果出现抗拒拆违的情况，地方政府会有较大的动力调动多方的人力和资源参与拆除违法建设和进行外观改造的行动中。这类违法建设只要能够及时发现，拆除和处罚的难度一般来说并不高。随着 M 县近几年卫生文明城市创建工作的推进，M 县城管执法局及相关部门已经加大了对这种类型违法建设的惩处力度，目前这种类型的违法建精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 6 / 24设并不多见。民生型违建。这是居民因现实家庭生活所需而进行的违建。这种类型的违法建设可以大致区分为两种; 一种是背街小巷的经营者，出于经营考虑扩大店铺面积、搭建违法建筑; 另一种是一般的居民因家庭人口
11、增加、子女长大成人分家立户、屋顶漏雨、危房改造等原因，未经规划部门审批而擅自建设。前一种违法建设虽然也是因营业所需而违建，但是可将之归为民生型违建，主要是因为这类营业者的收入水平一般比较低，通常只是处于城市居民收入的中下层，且营业收入是其家庭的主要收入谋利型违建。违建者主要不是出于实际生活所需，而是因为形成了谋取更多利益的预期，违法建设房屋。这种类型的违法建设主要有两种情况，其一是出于出租房屋收取租金的考虑而违建。目前引起广泛争论的小产权房问题中就包括这种类型的违法建设。有论者认为农民有自主进行土地利用开发的权利，有建筑的自由，应允许其借此获取更多的土地增值收益。其二是出于获取更多拆迁补偿的预
12、期，在短时间内违法抢建房屋的行为，这在许多面临拆迁老城区、城中村、城郊村都非常普遍。这两种类型的违建都是为了获取因城市规划发展而产生的土地增值收益的重要方式。目前，在各地城管执法的违建治理中，大量存在的是谋利型违建。谋利型违建具有两个基本特点: 第一，是某一区域内的普精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 7 / 24遍现象，而非个别现象; 第二，谋利预期构成了居民违法建设的强大动力。民生型违建和谋利型违建之间的界限并非泾渭分明。在一定条件下，民生型违建也很容易转化为谋利型违建，特别是在面临拆迁开发的时候更是如此。有的居民可能起初的确是出于生活所需而违建，当这样
13、的违法建设没有得到有效治理和控制的时候，如果遇到拆迁开发，之前基于生活所需而违法建设的房屋一般会成为其谋取更多拆迁补偿款的重要工具。这时对民生型违建的治理就转化为对谋利型违建的治理。在很多情况下，违建者实际上是出于预期谋利的考虑，但往往会诉诸类似于“生存伦理”的表达。民生型违建的执法困境和谋利型违建的执法困境存在较大的区别，二者之间的模糊地带则增加了违建执法的难度。从 2003 年开始，X 岛被纳入到 M 县的城市规划区进行规划设计建设。M 县政府对 X 岛的开发建设工作非常重视，将其作为全县生态文化旅游开发的重点和龙头工程来抓，先后四次召开高规格的项目推进会。岛上的违法建设问题正是在这样的背
14、景下日益突出，以至于近几年呈“泛滥成灾”的趋势， “家家户户都在违建” 。县党委和政府多次要求要加强违建治理力度，管执法局主要领导在内部正式讲话中也提出“四个必须拆”的要求: 网上投诉的必须拆、上级交办的必须拆、影响较大的必须拆、日常巡查发精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 8 / 24现的必须拆。但岛上的违法建设问题依然非常严重，目前在 X 岛上普遍出现的绝大多数违法建设不属于营业型违建和民生型违建，而是谋利型违建。三、日常监管中的执法困境违法建设没有得到有效管控以至呈“泛滥成灾”的局面，其直接原因是日常执法和管理中难以对违法建设实现及时有效的管控。日常执
15、法监管往往很难到位，这就为违建者的谋利预期的实现提供了很大的现实空间。在日常监管中，主要存在以下三个方面的问题。体制内的合作难题在违建执法过程中，城管执法局拥有执法权限，但违建执法的实际过程往往会涉及其他部门或机构，单靠执法局并不能实现有效的执法，需要多部门或机构配合。以 X 岛违法建设的日常执法为例，主要涉及执法局与当地镇政府之间的合作问题。县政府要求在违建治理中实施“乡镇集镇规划区内的规划监管以乡镇政府为责任主体，综合执法局全力协助拆除违法建筑”的管理模式和常规工作机制。但这样的管理模式和工作机制在实际运行过程中常常并未有效运作。执法局与乡镇党委政府间并不存在行政上的关系和直接的业务往来，二者在行政级别上是平级的，不存在任何隶属关系，存在的是“弱关系” 。平级之间并不存在必须要服从工作安排的义务。尽管县政府文件中要求乡镇精
