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1、1试论船员违法记分制度的重构郭 江（辽宁海事局， 辽宁 大连， 116001）摘要：针对船员违法记分制度实施以来所引起的质疑和争议，采用理论与实证分析的方法，探讨了该项制度的合法性与合理性基础，分析了现行记分制度存在的弊端，提出了制度重构的关键是以具体的违法行为而非罚款数额作为违法记分基准的结论。关键词：船员；违法；累计记分制度；重构Reconstruction of Accumulative Score System for Crew OffencesGUO Jiang, Wang Yu-yang（Liaoning Maritime Safety Administration，Dalian
2、116001 China）Abstract: For the oppugning and dispute of the accumulative score system for crew offences (ASSCO) was put in practice, using the methods of the theoretic and empirical analysis analyzed the validity and rationality and disadvantage of the ASSCO, put forward the conclusion that the key
3、of the ASSCO is use illegal action as the standard of score.Key Words: Crew; Offence; Accumulative score system; Reconstruction引言建设法治政府是依法治国的重要目标。法治政府当以人民主权、人权保障和权力控制为其宪政基础。 1反映在行政管理制度上，表现为：在制度构建过程中要充分发挥民主，听取广大人民群众特别是利益相关人的意见；在制度构建理念和内容上要充分保障公民的基本权利，使制度实施的目的与手段相协调；制度构建必须以行政权力控制为核心，确保制度实施过程中权力的有效监督和制
4、约，防止行政权滥用的危险。船员违法记分制度由于对船员可能形成的巨大侵害，其构建必须符合法治政府的基本要求。现行记分制度的实施办法因存在理论基础和实际执行的双重缺陷，造成具体实施的困境。一、船员违法记分制度的行政法基础我国的船员违法记分制度可能来源于国内的机动车驾驶员违法记分。据悉，在国外，如美国、日本、德国、香港、台湾等国家和地区都有关于机动车驾驶员违法记分的规定。但是，对2于船员违法记分制度，在笔者有限的视野内，国外尚无先例。行政管理要体现行政合法性与行政合理性两大原则。以往，我们对船员违法记分制度的合法性多提出质疑，而对其合理性较少涉及。因为船员条例的生效使记分制度在形式上的合法性问题得到
5、解决。但是，记分制度的合理性仍值得探讨。（一）对记分制度合法性的质疑我国的船员违法记分制度始于 2003 年，当时是由交通部海事局发布的中华人民共和国船员违法记分管理办法（试行） （以下简称试行办法 ）而创设的，其目的是“增强船员遵章守法的意识，减少人为因素对水上交通安全的影响” 。不可否认，记分制度的实施在很大程度上提升了船员守法意识，提高了船员的违法成本，从而震慑了船员违法行为。反观记分制度对船员起到震慑作用的原因，其根源在于记分制度比其他侵益性行为（如行政处罚）更为严厉。从实践中得知，船员往往不担心被罚款，而更担心被记分。其中原因固然很多，但有一点是肯定的：船员违法记分对船员的侵益性更大
6、。为此，这里面就有两个问题值得探讨：船员违法记分到底属于何种行为？交通部海事局是否有权创设记分制度？问题一：船员违法记分的法律性质试行办法没有对船员违法记分进行明确定义，只进行了概括说明：“中华人民共和国海事机构对船员因违反水上交通安全管理法规受到海事行政处罚的船员，船舶安全检查存在缺陷的当事船员或实际操作检查不合格的船员实施违法记分管理，对严重违法或屡次违法的船员实施强制培训和考试” 。但是试行办法所规定的记分制度无论从实施目的、实施方式还是实施效果来看，都与行政处罚相类似：记分的目的在于增强船员守法意识，这一点与行政处罚的目的相同；对违法的船员实施记分管理，达到一定分值的要扣留或吊销船员证
7、书，这与行政处罚中扣留或吊销证书相类似，其结果都使船员失去任职能力；违法记分的实施效果震慑了船员违法行为，这一点比行政处罚更有效果。虽然违法记分与行政处罚很类似，但记分制度又不能等同于行政处罚，否则就会违反行政处罚的“一事不二罚”原则。于是，记分制度被命名为“行政管理措施” 。尽管如此，形式上的称谓并不能改变其本质，由此引起的质疑仍不能解决。问题二：违法记分制度的创设权定位无论船员违法记分属于变相的行政处罚，还是属于“行政管理措施” ，有一点是肯定的：记分制度是一种对船员严厉的惩戒措施，是一种侵益性行政行为，按照行政法治原则，侵益性行政行为的创设应当符合法律保留原则，目前在我国也至少应当由行政
8、法规来设定，规章及规章以下规范性文件不宜有此权力。这一点可以类比行政处罚的设定权， 行政处罚法将行政3处罚的设定主体主要授权给法律和法规，规章只能在法律、法规没有规定的情况下，设定警告和一定数量罚款的处罚设定权。同时，根据全面推进依法行政实施纲要关于合法行政的基本要求， “行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定” 。 2交通运输部海事局作为交通运输部下属单位，尚无规章制定权。以部海事局规范性文件的形式发布试行办法 ，有越权之嫌。 试行办法第 1 条虽然说“根据有
9、关法律和法规的规定” ，因为没有列出或者根本就没有相关法律法规，所以应视为没有依据。（二）船员条例为记分制度提供了合法性基础2007 年， 中华人民共和国船员条例生效，这是我国第一次以行政法规的形式对船员管理问题进行统一规范。 船员条例第 48 条创设了船员违法记分制度，从而使此项制度的合法性问题从形式上得到了解决。该条规定：“海事管理机构对有违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度”。虽然船员条例对违法记分做了上述原则性规定，在旧的试行办法已经显然过时不能适用的情况下，由于缺少新的具体实施细则，其仍然无法实施。另外，值得注意的是，船员
10、条例将违法记分制度规定在第六章“监督检查”一章中，而不是置于第七章“法律责任”中，这一点很值得玩味。也就是说，违法记分不属于行政法律责任（行政处罚和行政处分），而是属于监督检查的一项措施。（三）记分制度的合理性探讨法治社会应当以理性思维为基础，行政管理在遵循合法性原则的同时，必须要体现合理性原则。在制度创设时，不仅要对其合理性进行充分的论证，更应对其潜在的非合理性进行深入研究，并通过制度设计来加以避免。我们不禁要问，船员违法记分制度是否具备合理性？从现行有效的试行办法来看，其规定的非合理性大量存在；从实际执行情况来看，因为不合理的规定造成很难执行，或者说造成了大量执法不公问题。主要表现在：其一
11、，部分条文的规定缺少理性。比如试行办法第 20 条规定“船员遗失证书、证书记分附页或船员服务簿 ，海事机构可视为其违法记分已满 15 分” ，这显然是一种“有罪推定” ，不管船员服务簿是“真丢”还是“假丢” ，都视为船员是在主观故意上销毁违法记分。其二，违法记分应当考虑船员的主管过错。船舶是由驾驶、轮机、船电等部分组成的综合性整体，操作需要多方面配合，产生的违法行为虽然大部分仍是过错为基础，但很大程度上也只具有客观性。特别是我国对于行政违法行为的认定依照客观违法标准，而不考虑行为人的主4观过错，致使诸多与船长没有直接关系的违法行为而对船长实施了记分，客观上造成了对船长的不公正。其三，制度设计的
12、价值导向应当是实现“矫正正义” 。目前在我国，违法行为多发于个体、私营船舶，而在此类船上，船上事务的决定权往往是船东而非船长。虽然立法已经赋予了船长的绝对指挥权，但这在客观上无法实现，因为在船长与船东的地位对比上，作为被雇佣人的船长明显处于劣势。在“分配正义”出现偏差时，应当通过制度设计来矫正此种偏差，从而实现“矫正正义” 。所以，在对待船舶违法行为时，应当加大对船东的处罚，而非一味的追究船长的责任， 船员条例对用人单位违法行为所规定的严厉处罚措施就体现了这一点。所以，违法记分也应当考虑不同情形，以免加重对弱者的进一步惩罚。二、现行记分制度存在的弊端（一）以部海事局文件形式下发试行办法欠妥对于
13、记分制度这一“需要在全国统一推行的政令，不管是否在部门职权范围内，都应制定行政法规” ， 3船员条例生效前，有关记分制度合法性的质疑正在于此。关于记分制度的创设权前文已述及。（二）记分的范围太宽试行办法规定的记分依据包括两个方面：一是行政处罚，二是船舶安全检查。也就是说，凡是船员被处以行政处罚的或者在船舶安全检查中存在缺陷的都要记分，从而使得船员被记分的范围太宽，特别是在船舶安全检查中被记分的可能性极大。因为众所周知的原因，船舶由于其本身的复杂性，存在缺陷几乎不可避免，进而使船员遭受记分就不可避免。根据行政比例原则，行政权力所采取的措施应当与其所达到的目的之间必须合比例或相称，船员违法记分的范
14、围如此之广，与违法记分的巨大侵益性很不相称。同时，根据船员条例的规定， “海事管理机构对有违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度”。从描述来看，两点需要注意：一是对于违反法律、法规的才能实施记分，违反规章的不能记分；二是实施记分的前提只有行政处罚，对于船舶安全检查等其他行为不能实施记分。对比试行办法与船员条例的规定，显然试行办法确定的记分范围大大超出了船员条例，应当属于行政越权。（三）以罚款数额作为记分基准不科学试行办法主要依据罚款数额作为记分分值的基准，存在严重的不合理，由此在实践上造成记分无法执行或者执行不公。分析其内在原因，是因
15、为此种做法的理论基础存在弊端。5按照试行办法 ，每罚款 100 元对应记 1 分。以船员条例设定的罚款数额（一般为2000 元以上，甚至 10000 元以上）来计算，船员如果违法，一般都会被记 20 分以上，直接导致证书被扣留（因为超过 15 分） 。这与船员条例设定的罚款额度与违法记分初衷相违背。比如条例第 58 条规定， “船长有下列情形之一的，由海事管理机构处 2000 元以上 2 万元以下罚款；情节严重的，并给予暂扣船员适任证书 6 个月以上 2 年以下直至吊销船员适任证书的处罚”，也就是说，船长有第 58 条所列违法行为的，首先是罚款 2000 元至 2 万元，违法行为轻微的只需罚款
16、 2000 元。对于情节严重的，如果罚款 2 万元达不到惩戒的目的，再实施暂扣证书的处罚。而依据试行办法，罚款 2000 元就会被记 15 分，证书便会被扣留。这与条例的精神不一致。另一方面，涉及船舶或船员处罚的行为，海事部门大多依据海上海事行政处罚规定（以下简称 8 号令）来执行。因为 8 号令设定的处罚自由裁量权都过大，进而造成执法部门对船员违法记分时的自由裁量权过大。过大的自由裁量权极易造成对船员权益的侵害，或者形成权力腐败的温床。对于同一种违法行为，8 号令普遍规定对船长的处罚从 100 元至 1 万元，意味着可以对船长实施记分分值从 1 分到 100 分。如果执法部门行使了不当的行政处罚裁量权，会进一步导致违法记分的裁量不当。在一个不当行为的基础上，产生另一个不当，在一个不合理的基础上，产生另一个不合理，这与依法行政的宗旨相悖。有的专家和学者曾建议提高每分所对应的罚款数额，如 500 元
