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1、1“霾”没的乌龙政策适用于公共政策制定与执行、应急管理、管理决策与科学等课程主题的教学中摘要：本案例是以 2013 年 12 月天津市出现重污染天气，机动车出行限号为背景，描述市环保局与交管局在限号出行政策上自摆乌龙导致公众不满，最终让整个市政府陷入尴尬境地的真实故事。案例以政府出差错是最受网上欢迎的热闹为切入点，展示全国第一起为应对雾霾天气汽车限行流产的案例。由于内部协调不畅导致部门龃龉，从中折射出的问题值得深思。“乌龙限号”事件槽点满布，刹时引起天津本地及全国媒体积极介入、连续报道，备受全国关注。案例反映出治霾先得治官，在任何关乎公共利益的公共决策中，都应该有一个规范化的流程，以保障决策的
2、科学性和有效执行。更重要的是，部门之间相互“打架”，暴露出政府管理上的漏洞、能力的缺失的同时也丧失了政府公信力。关键词：雾霾；机动车限号；公共政策；环保局；应急预案0.引言2013 年 12 月 22 日晚,天津市环保部门发布预警提示 22 日至 25 日天津将出现重污染天气,环境空气质量指数（AQI）范围是 210-330，并经市政府批准发布级（黄色）重污染天气预警，这是天津市首次启动天津市重污染天气应急预案，并附有长微博明确提出从 23 日零时起按照日期末尾数确定限行的机动车尾号。但是，仅仅经过几个小时后,天津市公安局交管部门却戏剧性地断然宣布限号政策暂不执行。为什么交管部门“敢冒天下之大
3、不韪”拒不执行限号政策？拒绝之后各方又有何反应？搭乘这艘政策的“乌龙舰”究竟几家欢喜，几家愁呢？1.背景京津冀地区一直是我国重要的工业区，而这里的环境状况也一直令人担忧。一位环保专家甚至形象的称，从卫星上看，整个京津冀就是个排放污染的大烟囱。2013 年 6 月份，环保部发布五月份空气质量状况报告，空气质量较差的十个城市都集中在了华北地区，而天津作为京津冀地区的代表城市之一，更是首2次进入了前十之列。除此之外，根据 2012 年的数据，天津的机动车保有量已达200 万辆，到 2015 年，这一数量预计将会达到 300 万，如果不能有效控制机动车污染物排放量，机动车污染物排放总量将大幅度的上升，
4、由此造成的复合型大气污染，将对市民的健康带来极大的影响。环境问题也因此成为天津市面临的重要问题之一。为了解决这一问题，天津市出台了许多措施，而天津市重污染天气应急预案就是主要措施之一。在这一预案中，预警等级被分为三个级别，分别为级（黄色） 、级（橙色） 、级（红色） ，其中级为最高级别。预警的不同级别对应不同的措施包括强制性措施、建议性措施等措施，其中强制性措施中就包括限号出行这一条北京早已成熟运作的措施，即按照天津市此前制定的“黄标车”限行区域，对于天津牌照的载客汽车，级响应时每日限行一组（2 个）尾号，级、级响应单双号限行。而货运机动车和危化品运输车辆，只要启动响应，6 时至 24 时禁止
5、驶入限行区域，零时至 6 时按照尾号限行规定行驶。为了保证预案能够有效执行，天津市成立了天津市重污染天气应急指挥部，总指挥由分管环境保护工作的副市长担任，副总指挥由市人民政府分管副秘书长和市环保局局长担任。指挥部的成员单位包括了天津市环保局、发改委、气象局、建设交通委、公安交管局、政府新闻办等多个机构，以达到多部门协调有序的目的。在这一预案的设计下，预警信息以市人民政府名义发布。由应急指挥部办公室通过文件传真、手机短信、新闻通稿等方式具体落实，内容包括重污染天气发生的时间、地点、范围、预警等级、主要污染物浓度范围等，并由各部门按照其职责进行相应的工作。可以说，预警信息从根本上说乃是代表市政府发
6、布,并且存在着常规性的工作机制。2.首次执行即遇尴尬2.1 事件第一阶段：环保部门突然通知2013 年 12 月 20 日:雾霾天从当日开始杀回了京津冀地区，石家庄、衡水等地先后启动了应急措施。22 日 19 时: 天津市环保部门在其官方微博发布预警提示，22 日25 日天津将出现重污染天气，环境空气质量指数（AQI）范围是 210330，并经市政府批准发布级（黄色）重污染天气预警，这是天津市首次启动天津市重污染天气应急预案 。注意：根据微博中表明的预案措施中“强制性措施”部分：3“从 23 日零时起按照日期末位数确定限行尾号，如 23 日限行 3 和 8 号组（含临时号牌和 02 式个性化号
7、牌） ，次日起按照号组顺序依次限行。 ”22 日 20 时 13 分：天津市人民政府新闻办公室官方微博转发了该条微博，并发表评论：请大家关注。22 日 20 时 44 分：天津日报官方微博也转发了消息，称“本市今晚发布级（黄色）重污染天气预警” 。22 日 20 时 57 分：天津日报官方微博再次发布消息称，23 日起实施尾号限行，天津市牌照的载客汽车每日限行一组尾号。23 日限行尾号 3 和 8，24号限行 4 和 9。货运机动车（含持有通行证车辆） 、危化品运输车辆（含持有通行证车辆） ，6 时至 24 时禁止驶入限行区域，零时至 6 时按照尾号限行规定行驶。由此， 渤海早报 、 12 点
8、报道等天津地方媒体官方微博纷纷发布该消息。2.2 事件第二阶段：网友不满纷纷吐槽与此同时，限行的消息在微博上很快传播发酵，并遭遇大范围网友质疑：明天限号今晚才发布消息，司机们如何获得消息？网友 Miliardo 称：“介似要干嘛呀，为嘛不提早发布？”网友 galagala 联想到上次天津发布摇号消息时也是头天晚上发布第二天执行，于是质问：“天津是不是习惯了晚上搞突袭了？”网友多多的加菲G318 则称：“这个时间发布通知，还有几个人上网啊？为什么不用手机短信通知呢？如果没看见，明天违章上路了，算谁的？”网友林铁称：“预案中的措施谁负责组织实施？谁负责监督？做不到的是否会问责？事后是否会有一个实施
9、监督报告？此应急预案的最大作用除了表示(重音在表示)政府在做事，是否能让各部门真正动起来？”网友徐凤文称：“这一晚上，天津是肿么了？难道出现了两个政府、多个声音？消息最早由天津环保发布 发布。而从 110 到交管部门乃至交通台的“交通系”都称明天不限，但天津日报 又称接到了宣传部的通知，明天限。大姨妈来了也不至于这么乱呀。难道环保到宣传部门要执行，交通系拒不认账？天津，有好戏看了”并且，有网友开始打电话给交管部门询问限号信息，却得知 23 日并无相关通知。有更多网友吐槽：此次限行，已经不是天津第一次犯这样的错误了。12 月15 日 19 时，天津市政府突然宣布从 16 日凌晨实施小客车限购，导
10、致市民恐慌4性抢购。消息一出，舆论一片哗然，当地民众也是颇多非议。大家认为，按理说，有了前车之鉴，应当有所改进，谁知一波未平，一波又起，政策突袭这一套似乎上了瘾。限行未必不可以实行，但如此重大的公共事项，显然应该通过召开听证会等形式，经过民意的充分发酵，以最大限度地减少对民生所造成的影响。譬如限行的必要性和可行性，限行的范围究竟是多大，限行的时间有多长，这些具体的问题都应当有民意的广泛参与和讨论，毕竟限行影响了市民的出行，应当是穷尽一切办法之后的选择。后有网友评论，环保机构在中国各地的地位算不上高，无论政府还是民众，对环保的支持看来都排得很靠后。然而天津市环保局很把自己“当根葱” ，有数据就敢
11、独立发布汽车限行通告。尽管它最终搞成了笑话，但环保局为履责不管不顾的那股子认真劲，在很多人眼中，却也有几分“可爱” 。 1 2.3 事件第三阶段：交管部门拒不执行然而戏剧性的一幕出现在几小时后，先是人民网天津视窗发布了环保部门只负责预警信息和天津市公安局宣传部对环保部门发布的预警并不知情的消息。而后天津市交通广播官方微博发布了交管局不执行限号工作的消息。至此，看似完备的应急预案被环保、被交管部门摆玩了一道。22 日 22 时 09 分：人民网天津视窗首先发布消息称，该网刚刚致电天津市环保局宣教中心相关负责人，对方表示环保部门只负责预警信息发布，具体如尾号限行等强制性措施由其他相关部门负责。该网
12、致电天津市公安局宣传部门时，得到的回复是，对环保部门发布的“预警”不知情。22 日 23 时 22 分：天津交通广播官方微博发布紧急通知，据天津交管局最新消息，限号工作暂不执行。新华天津快讯则称，环保部门按应急方案，实行限号；交管部门称，通知晚了，执行不了，因此 23 日可以继续开车上班。新华天津快讯点评称：“应急部门内部协调上，还有不畅；权威消息有效发布上，还该令出一门。 ”23 日下午，天津交管部门回应称限行政策依然施行。考虑到限行是在 22日 19 时才发布，且首次实施，广大驾驶员调整出行安排需要一定时间，因此此次限行管理采取提示、劝阻措施，暂不处罚。天津市环保局大气处负责人表示，目前环
13、保部已经对重污染预警信息发布提出了规范的流程和标准。虽然一时之间，预警监测还难以做到准确无误，但1 部分内容见社评：“乌龙限号”是整个天津社会的挫折， 环球时报，2013-12-24.5对老百姓来说，还是希望地方各相关部门之间沟通协调能够更加顺畅，给大家一个准确的信息，这样才能在控制雾霾的同时不给市民添麻烦。对于此次临时限行，交管部门表示将启动应急交通管理工作，将在各限行区域主要入口增派警力、安放提示牌，对限行号段车辆进行提示、劝阻、分流。有记者查询天津市环保局网站获悉，天津的重污染天气还会持续，级（黄色）重污染天气预警仍未解除。因此按照规定，天津市牌照小汽车会限行的一组尾号是 4 和 9，不
14、过根据天津市政府新闻办的公告，违规上路不会被处罚。3.政府部门回应人们都知道，政府有各种应急预案。 “应急预案” ，光是这名字都叫人相当地踏实，好像公共生活中有任何急事，政府都早有防备一般。关于预案的宣传也告诉人们，事情急到哪个程度，启动哪个等级的响应，那是很明白的，就像自动化装置一样井井有条。环保部门表示：按着应急方案，应该限号。天津的雾霾黄色预警，就是天津市重污染天气应急预案的内容。汽车按尾号限行，正是黄色预警启动后的“自动动作” 。环保局看天，看到空气质量指数已达启动黄色预警条件，即行发布，还特地声明“经市政府批准” 。公安交管部门通过媒体发布“紧急通知”：限号工作暂不执行。由于网上有明
15、天开始限号的信息，所以特在此公告，请大家以此为准。天津市政府新闻办随后发布消息称：此次 22 日晚发布重污染天气预警信息，是当地首次实施重污染天气机动车限行措施，考虑到广大驾驶员调整出行安排需要一定的时间，因此此次限行管理采取提示、劝阻措施暂不处罚。以后将按照上述措施实施重污染天气限行管理。但对于 22 日晚令各部门出现声明矛盾一事，天津市政府并未说明。4.媒体热议一个说限号，一个说不限，此事很快引起舆论关注。主要媒体也对此次天津乌龙限号事件全程都给予了特别的关注。它们从各个角度对本次事件进行剖析,各有侧重,完成了知识启蒙与引导民意的作用。值得注意的是 23 日上午，有媒体就此事分别致电天津环
16、保和交管部门，环保部门的答复是：部门领导正在开会就此事进行商讨，事件处理结果、未来如6何对接、提前多久通知等都需等待讨论后公布。而交管部门的答复是：目前并没有接到关于限行的通知，一切照旧。南方都市报则发挥了社论优势,其社论直指“乌龙限号”以一出荒唐的反转闹剧，显示出政府在重污染天气面前的应对失责。每个部门以“完成任务”为目标摆摆姿态，显然不是解决问题的节奏，最终的受害者不只是被不便所困扰的民众，还有公信力受损的政府。在雾霾日渐蔓延的当下，亟需一个成熟而可操作的机制，协调各部门的运作达到提前广泛的预警和应急启动的有效。法制日报指出：法治建设的关注点主要集中在政府和人民的关系上,强调对政府的约束与规制；而实际上,政府内部与府际之间的运行机制,也同样是法治建设的必要部分。实践证明：在现代社会里,如何在条条块块之间建立科学流畅、权威有效的运作规则与机制,使政府能够不是以权力而是严格依规则办事,不仅是建设现代法治政府、真正实现依法行政所必须弥补的短板,也是提
