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1、垂直管理单位垂直管理单位中央和省级直管部门，也称“垂直管理部门” 、 “一条编单位” ，是国家适应社会发展与进步客观要求，深入开展政治体制改革的产物。目录1. 行业背景分析1.1 垂管系统组织结构1.2 传统的财务管理手段1.3 垂管系统面临的财务管理困惑1. 行业背景分析最近几年来，随着市场经济的发展和机构改革力度的加大，我国在工商、税务、海关、质监、交通、药监、司法、国土资源管理等行政执法部门逐步实行了垂直管理。实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权统一到省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行
2、政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。实践证明，新的垂直管理模式不仅在统一行政执法、队伍控制及管理和提高公务员队伍素质方面起到了很好的作用，而且对经济发展也起到了积极的作用。以下将政府垂直管理部门简称为“垂管部门” ，政府垂直管理系统简称为“垂管系统” 。1.1 垂管系统组织结构目前在政府垂直管理系统中，一般的既包括行政单位，又包括各级行政单位的直属事业单位，还包括各事业单位举办的企业实体。从会计核算的角度来看，政府垂直管理系统既有行政单位会计，又有事业单位会计，还有企业会计。这就导致政府垂直管理系统既有地域宽广、分支众多的特点，又有业务复杂、
3、管理难的特点。一般的，我们可以根据行政事业单位预算会计的特点，相应的将各级垂管部门划分为几级预算单位。这里讲的预算单位包括使用财政性资金的行政单位和事业单位。预算单位原则上分为一级预算单位、二级预算单位和基层预算单位。向财政部直接申请支付的预算单位为一级预算单位；向一级预算单位申请支付并有下属单位的预算单位，为二级预算单位；只有本单位开支，无下属单位的预算单位，为基层预算单位。预算单位应按规定编制分月用款计划，并按照批复的分月用款计划使用财政性资金。按照我国的行政单位会计制度和事业单位会计制度的规定，行政单位不允许对外投资，举办实体，但事业单位可以举办实体，可以对外投资并取得相应的投资收益。有
4、鉴于此，典型的垂管系统组织结构图如下：1.2 传统的财务管理手段1. 上级主管部门制定业务标准和工作规范并逐级下发，下级单位接收后遵照执行； 2. 信息批露不及时。上级主管部门很难及时、准确、方便的了解到整个垂管系统的财务状况，还要依赖各级垂管部门层层上报各自的会计报表，导致财务风险加大。 3. 会计账务处理质量不高。各级政府垂直管理部门自行建账，独立进行财务处理，一方面财务处理的质量依单位会计人员业务水平的不同而参差不齐，另一方面上级单位下发的标准贯彻执行困难；4. 信息化发展不平衡。受当地经济发展状况和领导对信息化认识程度的不同，有的单位已经实行了会计电算化，有的单位还是手工操作； 5.
5、信息系统不统一，难以集成。已经实行了会计电算化的单位各自选用了不同的财务软件，这些五花八门的软件系统体系结构不尽相同，数据标准不统一，难以集成。 通过上述分析不难看出，传统的粗放式的以事后监控分析为典型特征的管理手段，必然导致上级单位对下级单位的监管力度薄弱，而政府垂直管理则要求上级单位必须对各下级单位的人事、财务、行政执法业务等进行强有力的事前计划、事中监控、事后分析，这种传统的粗放式的财务管理手段已经难以满足垂直管理需求，导致垂管系统面临着种种困惑。1.3 垂管系统面临的财务管理困惑1.3.1 就上级主管单位而言 （一）上级监管乏力，无法有效监控下属单位的财务状况。 （二）不同政府部门之间
6、形成各个信息孤岛，工作难以进行有效协同。各级部门的财务资料相对割裂，无法及时完整的体现总体财务状况。 （三）核算标准难以贯彻执行，财务控制措施很难进行有效落实，预算经常形同虚设。 （四）预算管理困难，财务控制措施很难进行有效落实，预算经常形同虚设。 （五）上级单位对下属行政执法部门的非税收入业务监管困难，难以做到在保护合理收费的同时，避免违规收费、乱收费事件的发生。 （六）信息反馈迟缓，下级单位的资料层层上报进行汇总，信息的真实性、准确性无从保证，财务风险无形加大。 （七）对国有资产缺乏有效的管理。 1.3.2 就基层核算单位而言 （一）财务核算的质量不高，会计信息的准确性、及时性差。 （二）
7、预算形同虚设，执行困难。 （三）领导决策困难。 （四）作为行政执法部门，非税收入业务量庞大繁杂，对账工作繁琐，效率有待提高。何谓“垂直”管理电子政务建设中，“电子”部分的建设内容脱离不开“政务”。无论是网络和信息安全建设、应用系统建设，还是信息资源建设，都需要密切联系政府部门的机构部署、政务运作等特色内容。笔者认为，电子政务建设成功的关键，不是围绕技术、方案、项目而转，而是研究政府部门的组织机构和政务特色，分析政治利益源动力和商业动机满足程度。“垂直”管理是我国政府管理中的一大特色，而且在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，主要包括
8、履行经济管理和市场监管职能的部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。1998 年人民银行撤销省级分行，设立 9 家大区制分行，此后，银监、证监、保监均参照实行垂直管理，同年，省级以下工商管理机关实行垂直管理。2000 年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局都实行垂直管理。2004 年，国家统计局各直属调查队改制为派出机构，实行垂直管理。同年，省级下土地部门的土地审批权和人事权实行垂直管理，借以强化中央政府的宏观调控能力。2005 年，国家安监总局下面的国家煤监局实行垂直管理，安监局仍然属于属地化管理。此外，审计、环保、安监等部门积极寻求垂直管理，把垂
9、直管理作为其改革的目标。除了上述形式的垂直管理以外，我国实行的督察制度又催生了来自不同中央部门的跨省区的大区机构，通过巡视、检查来督察中央政令在地方的实行情况，这也可以看成另外一种特殊的垂直管理形式。“垂直”管理部门的四大特点“垂直”管理和分级管理（即属地化管理）是相对而言的。与垂直管理相对应的是属地化管理，采用这类管理机制的政府职能部门通常实行地方政府和上级部门的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”，且纳入同级纪检部门和人大监督。政府职能部门实行垂直管理，就意味着脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、
10、财、物、事”。不同部门的垂直管理机制在具体运作过程中，还有很多差别，如部分业务职能局独立出来实行垂直管理，不是全部事务实行垂直管理，垂直管理层延伸到地级市、区县或者乡镇街道。实行垂直管理部门共同的特点就是垂直性、相对独立性，业务运行基本上脱离同级政府的行政管理框架，封闭在系统的条条框架内，而且特别强调业务的敏感性和保密性。电子政务的建设模式需要考虑垂直管理对其造成的影响。垂直管理和分级管理孰优孰劣，电子政务不予以置评。但是垂直管理部门业务封闭性运行这个显著的特点，必然对各级政府电子政务建设造成影响，需要加以综合考虑。垂直管理部门在政府信息化建设方面有四个特点。第一，垂直管理部门的业务系统建设自
11、成体系，业务系统经常由中央部委或者省级管理部门统一派发，不太鼓励基层部门自行开发共性的业务系统。第二，区县这个级别的基层垂直管理部门常常充当数据采集的终端，为省级或者中央部委垂直管理部门业务系统提供业务数据保障服务，不过，基层部门可以查询调阅省级或者中央部委业务系统的存档数据和权限内的业务状况。第三，多数垂直管理部门的业务网络自成体系，还没有通过政府外网或者内网与同级政府部门互联互通，如果要与其他业务关联部门交换数据，常采用新设孤立终端来倒换数据或者网闸摆渡的方法。第四，多数垂直管理部门属于具有经济管理或者行政执法权的强势部门一类，信息化建设经费相对而言比较充足，尤其是 2002 年正式确定金
12、关、金卡、金桥、金财、金盾、金审、金保、金农、金质、金宏、金水等 12 金工程以后，信息化发展势头强劲，核心业务信息化的深度和广度都取得不错的进展，批评人士将此称为信息化“烟囱”越建越粗，信息化的“川”字越描越刚劲有力。单纯从垂直部门自身的电子政务建设来看，这四大特点确实是推动了部门信息化进程，有利于推动部门核心业务的全面开展。但是，对于区县或地级市这样的地方政府而言，垂直部门业务系统和网络平台自成独立体系，数据资源集中合留置在省级或者中央部委级业务系统中，不言而喻，地方政府的政务信息资源就日渐空壳化。业务数据不宜垂直封闭 地方政府依靠电子政务开展行政管理，迫切需要垂直部门提供数据支持，获得垂
13、直部门的业务支撑保障。根据地方政府组织法，区县政府依法管理本行政区域内的经济、教科文卫体事业、环保、城建和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护各类合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等。为了有效履行法定职责，“保一方平安，服务一方百姓”，地方政府也需要全面掌握政府职能部门的信息资源和数据资料，在本级政府属地管理的权限内调用政府职能部门的业务系统，依靠信息化的手段提高地方政府的决策指挥能力和公共服务水平，提升地方政府的基层基础管理能力。虽然垂直管理意味着地方政府和上级政府在事权方面重新划分，但是，政务之间的密切相关性和地方政府的公共管理压
14、力，迫切要求获得垂直部门的信息资源，实现行政相对人公共行政信息在不同政府部门的信息对称，填补政务割裂可能出现的管理漏洞，实现地方的善治。垂直管理部门在电子政务层面与地方政府实现数据对接，并不违背中央部委或者省级部门垂直管理政府职能部门的初衷。根据多数人的认识，实行垂直管理，就是为了将政府职能部门从地方各级政府序列中分离出来，保持政府职能部门“人、财、物、事”等的相对独立，摆脱地方政府对部门事权的干预，用更高级别的行政权力来制约地方政府“有可能被滥用的权力”，强化中央对地方的宏观调控能力，实现“全国行政一盘棋”。垂直管理部门，在电子政务层面对地方政府开放数据资源，完全不影响垂直管理和属地管理的权
15、力配置格局，也不会导致垂直管理部门受制于地方政府，相反，地方政府通过分享垂直管理部门采集的行政相对人的数据，可以提升管理能力和服务水平，而且，地方政府也可以采取灵活的方式向垂直管理部门开放自己掌握的行政相对人的信息资源，帮助垂直管理部门提升宏观调控能力，落实垂直管理的初衷。不同层级政府的的不同级别的法定行政权限，完全可以通过完善电子政务系统的权限分配机制等技术手段和辅助制定相关管理办法来解决。退而言之，垂直管理部门可以通过将地方政府的数据调取权限设置到最低级别来约束地方政府的访问能力。“垂直”管理，业务数据不宜垂直封闭起来，完全隔离于地方政府部门信息化范围之外。垂直部门的信息资源也需要为区县或地级市等地方政府提供共享服务。地方政府和垂直管理部门通过垂直数据的共享，可以实现行政相对人信息的信息对称，对于整个政府行政系统都是双赢，对于提高政府的管理能力和服务水平来说都有推动作用。
