从法理角度评析公路清障管理

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1、从法理角度评析公路清障管理公路路政与公安交警管理的对象和目标都是通过对道路、车辆、驾乘人员和其他当事人的管理，维护公路的安全畅通。尽管侧重点不同，但不可避免造成部份职能交叉，其中之一就是公路清障工作。一、公路清障管理工作的现实状况一直以来，我国公路清障管理都是由公路路政部门负责。公路管理部门耗费大量人力、物力进行公路巡查、清障，而且为了道路安全畅通，把公路上堆积物管理等清障工作纳入了各级公路养护检查评比的考核范畴。公路路政部门是依据公路管理法规的有关规定承担清障职责的。以福建省为例，省公路管理局以闽路路政19979 号文转发省政府办公厅关于进一步做好清理公路路障工作的通知，明确规定了公路管理部

2、门对打场晒粮、占道贸易等公路清障工作的工作职责。交通部 2005 年全国公路检查管理规范化评分标准普通干线公路之路政管理明确地将“公路部 门管辖的穿越村镇路段新建违章建筑、乱堆乱放情况”写进 了检查内容。二、关于公路清障管理的法律法规规定公路法第四十四条规定：“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路”；第四十六条规 定：“ 任何单位和个人不得在公路以及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。 ”公路管理条例第二十三条规定：“ 公路主管部门负责 管理和保护公路、公路用地及公路设施，有权依法检查、制止、处理各

3、种侵占、破坏公路及公路设施的行为。 ”但是对于公路路障清理工作，国发198694 号文国务院关于改革道路交通管理体制的通知（以下简称通知）第二点规定：“ 公安机关 对全国城乡道路交通依法管理，包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆检验、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线与安全设施的设置与管理等。 ”第三点规定：“ 任何单位和个人未经公安机关批准，不准占用道路摆摊设点、停放车辆、堆物作业、违章建筑和搞集市贸易等。公路养护和市政管理部门为维修道路需占用、挖掘公路的(日常维修、养护作业除外) ，须与公安机关协商后再行施工，并共同采取维持交通的措施，公安机关要尽

4、力支持、积极协助，维护施工作业的顺利进行。其他单位和个人，临时占用道路需经公安机关批准，挖掘道路和超限运输需经公路养护或市政管理部门审核同意后，由公安机关办理手续。 ”1993 年 12 月，国务院关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要(国阅1993204 号)明确：“公安部门将公路标志、标线的设置和管理连同原划拨的专项经费一并移交给交通部门”。2004 年 8 月 28 日，十届全国人大常委会第十一次会议表决通过公路法修正案，将原法律第五十条第一款修改为：“超过公路、公路 桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路

5、桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施，运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。 ”由此可见，除了标志标线和超限运输管理权变更外，国发198694 号文其他规定仍然有效。2003 年 10 月 28 日，十届全国人大常委会第五次会议通过的中华人民共和国道路交通安全法第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责行政区域内的道路交通安全管理工作，县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依

6、据各自职责，负责有关的道路交通工作。 ”第三十二条第一款规定：“因工程建 设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门同意；影响交通安全的还应征得公安机关交通管理部门的同意。 ”第八十七条规定： “公安机关交通管理部 门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。 ”第一百零四条规定：“ 未 经批准，擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的，由道路主管部门责令停止违法行为，并恢复原状，可以依法给予罚款；致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的，依法承担赔偿责任，有前款行为、影响道路交通安全的，公安机关交通管理部门可以责令停止违法

7、行为，迅速恢复交通。 ”从以上法律法规规定来看，对占用挖掘公路、在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、积土堆肥、放养牲畜、修车洗车、倾倒废弃物、设置电杆、集市贸易、举行物资交流会等营业性活动，公路路政、交警均有权管理，如何理解适用有关法律法规及国务院规范文件存在争议。二、司法实践的冲突案例一：2003 年 8 月，湖南省株州市炎陵县黄某为新建住房将建筑石料堆放在 106 国道 197K+600M 处炎陵县城关至水口方向右侧路边。当月 29 日晚，叶某无证驾驶未办理车辆牌照的两轮摩托车经过此路段，恰逢一辆卡车相向驶来，为避让卡车而驶入路边的

8、石料堆，当即摔成重伤，花费医疗费用 6 万余元；无独有偶，2004 年 4 月，炎陵县陈某无证驾驶摩托车驶过路边砂石堆后摔成重伤，花去 1 万多元医疗费。叶某、陈某将公路局等相关责任人告上法庭。炎陵县法院判决：“炎陵县公路局作 为公路的管理者，没有及时清除路障，清除安全隐患，没有履行保障公路安全、畅通的职责，管理上存在瑕疵，应承担相应赔偿责任。 ”后株州市中级人民法院二审则认为：根据公路法及国发198694 号文的规定，路障管理不属于公路管理部门的职责范围，公路管理部门没有清除路障的法定义务，不承担这两起事故的民事责任(中国公路2005 年第 10 期)。有关法学界人士评析此案时指出，道路交通

9、安全法和公路法均未对路障管理的行政主体予以确定。但国务院关于改革道路交通管理体制的通知第二条规定，是对路障管理行政分工有效的规范法律文件。因此，公路部门没有清除公路路障的法定职责，公安机关是负责路障管理的行政机关，负有清理公路路障的义务，对未尽职责而侵害他人的，应承担相应法律责任。案例二：2004 年 5 月 25 日，山东赵某驾驶两轮摩托车撞在路面上的建筑垃圾上致伤，经抢救无效死亡。倾倒垃圾者已无法查找，当地公路局成为被告。法院一审认为：依照公路法的有关规定，公路局作为公路管理机构，负有对公路进行养护并保证公路经常处于良好的技术状态的职责，公路部门未全面及时履行其法定职责，应当承担赔偿责任；

10、但赵某在驾驶摩托车时，未尽到注意安全的义务，亦应自行承担部分责任。判决公路局赔偿原告各项损失 38500 元，一审判决后双方均未上诉。法律人士就此案作出评析，认为：1998年施行的公路法第八条规定，交通主管部门主管本行政区域内的公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使管理职责。第四十三条规定，县级以上政府交通主管部门应认真履行职责，依法做好公路保护工作，保障公路的完好、安全和畅通。第五十七条规定，本章规定由交通主管部门行使的职责，可依第八条第四款的规定，由公路管理机构行使。在本案中，为保障公路安全、畅通而进行的清障工作应由公路局承担。另外，公路法与国务院

11、通知存在法律冲突， 公路法是新法又是上位法，国务院通知在法律位阶上不属于行政法规而应归属于其他规范性文件，按立法法确定的原则，与公路法相抵触的国务院的其他规范性文件在此不应适用。三、对公路清障工作的法理评析? 中华人民共和国公路法等公路管理法律法规与中华人民共和国道路交通安全法、 国务院关于改革道路交通管理体制的通知等法律、法规、规范性文件是否存在冲突？以上判例不同法院、法律人士对法律法规的理解、引用大相径庭的原因何在？笔者认为，解答这些问题应该从法理角度进行评析。首先，从立法目的上看，公路交通管理部门和公安交通管理部门队公路清障管理的职责不同。公路法第一条：“为 了加强公路的建设和管理，促进

12、公路事业的发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法” ，立法首要目的是 为了加强 公路的建设和管理；中华人民共和国公路管理条例第一条：“ 为加强公路的建设和管理，发挥公路在国民经济、国防和人民生活中的作用，适应社会主义现代化建设需要，特制定本条例，立法首要目的也是为了加强公路的建设和管理。何为公路路政管理？交通部公路路政管理规定第二条第二款规定：“本规定所称路政管理，是指县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据公路法及其他有关法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及其公路附属设施(以下简称“路产”)的行政管理。

13、 ”可见，公路行政管理就是保护公路路产的管理，通过保护公路路产不受非法侵害，维护公路的完好、安全、畅通。同时公路法规定，占用、挖掘公路或者使公路改线的或者跨越、穿越公路修建设施或在公路用地范围内修筑设施的且影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。 中华人民共和国道路交通安全法第一条规定：“为了维护道路交通秩序、预防和减少交通事故，保护人身安全、保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法”；第二条规 定：“ 中华人民共和国境内的 车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法”。由以上 规定可以看出：公路路政管理立法目的就是保护路产路

14、权，而交通安全立法管理的目的就是维护交通秩序，创造安全、便捷的出行环境。那么具体到占用、挖掘公路，在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮等行为，笔者认为则应区分三种情况对待。第一种损害、污染公路的。毫无疑义适用公路管理法律法规，应由路政管理部门依法处罚，依法收取赔偿费。第二种仅影响交通安全，不损害、污染公路或损害、污染公路情节轻微的。如轻微污染、损害公路的占道贸易、打场晒粮、堆放砂石等建筑材料行为，足以影响公路畅通、交通安全的，则应由公安交通管理部门依据道路交通安全法第一百零四条第二款规定，责令停止违法行为，迅速恢复交通；对其中占用公路行为，公路部门

15、可以依法收取临时占用费，如公安交通管理部门不作为造成人身、财产损失的，理应承担不作为赔偿责任。第三种情况是既损害路产，又影响交通安全的。这种行为应由道路交通管理部门和公安交通管理部门依据各自职责范围分别处理。对损害、污染公路的行为，由公路部门依法处罚，收取赔偿费；影响交通安全的，由公安交通管理部门依法处理。同时根据行政处罚法一事不再罚原则，一家给予处罚的另一家不再处罚；但公安交通管理部门应责令当事人停止违法行为，迅速恢复交通，确保安全。正如车辆超限超载运输管理一样，车辆既超限又超载，路政部门管理的法理依据是超限行为损坏公路，公安交通管理部门管理的法理依据是该行为危害交通安全。其次，从立法原意上

16、看，公路路政管理法律法规并未赋予公路路政部门对路障的强制执行权。公路路政管理规定第六章“行政强制措施” 第三十八条规定：对公路造成较大损害、当场不能处理完毕的车辆，公路管理机构应当依据公路法第八十五条第二款规定，签发责令车辆停驶通知书，责令该车辆停驶并停放于指定场所；调查、处理完毕后，应当立即放行车辆，有关费用由车辆所有人或者使用人承担。第三十九条规定：违反公路法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志，依法责令限期拆除，而设置者逾期不拆除的，依照公路法第七十九条的规定强行拆除。对占路摆摊设点，堆放物品，倾倒垃圾，设置障碍，挖沟引水，打场晒粮等， 公路法第七十七条规定“由交通主管部 门责令停止违法行为，处以 3 万元以下的罚款”，责 令停止违法行为并非强制措施。而中华人民共和国道路交通安全法第一