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1、浅析我国监所医疗社会化改革的瓶颈 王国锋 江苏警官学院侦查系 摘 要： 自我国公安监所推行医疗社会化改革以来, 监所医疗工作取得了长足的发展。但随着改革的深入, 监所医疗社会化的推进工作不可避免的遇到了发展瓶颈, 本文从强化财政、保障权益、降低风险、完善立法等几个方面进行化解和完善, 相信对医疗社会化的改革推进工作具有现实意义。关键词： 监所医疗; 社会化; 瓶颈; 基金：江苏省品牌专业建设工程一期项目 (PPZY2015A003) 侦查专业阶段性成果1 我国监所医疗社会化的发展现状和主要模式我国清代著名学者孙雄曾说过:“欲知其国之文明程度, 视其狱制之良否, 可决也。”可见, 监管场所作为一
2、个国家人权状态的特殊敏感部位, 其在一定程度上反映着该国的文明程度。我国公安监管场更是我国基本人权状况的敏感部位和视角, 尤其是 2009 年云南“躲猫猫”事件发生以来, 监管场所的人权保障和医疗问题引起了全国的关注, 监管医疗社会化也正是在这一背景下孕育和发展的。公安监管场所在押人员看病难、治病难是长期困扰公安监管工作的一道难题, 也是制约监管工作法治文明建设推进的一道屏障。为了更好的保障监所在押人员的权益, 根据推进监所法治文明窗口建设的要求, 全面推进监所医疗社会化, 引入社会医疗资源进监所。我国于 2009 年出台了关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知, 首次明确要求公安监
3、管场所要探索医疗卫生工作社会化模式, 之后在 2011 年出台了看守所医疗机构设置基本标准, 标志着我国看守所医疗卫生工作走上了一条纳入卫生部门统一管理的崭新的医疗卫生社会化道路。同时, 这两个文件也为我国公安监所医疗社会化的改革提供了明确方向和制度依据。监所医疗社会化作为一个新兴事物, 其在我国很多地区进行了试验和探索, 其中, 上海、浙江、福建、江苏、山东等省市就监管医疗社会化进行了大胆的尝试, 医疗社会化的范围也从单一的看守所向戒毒所、拘留所等公安监管场所辐射, 并取得了一些成效。但总的来说, 公安监管医疗社会化还处于萌芽状态, 全国各省市由于受地区经济水平等多方因素的限制和影响, 医疗
4、社会化的实行没有形成统一的模式。就目前我国公安监所医疗社会化的试点情况来看, 其主要模式有四种:1.1 医院驻所医疗室、医疗中心或者小型医院模式这种模式主要是公安监管部门与社会医院合作, 在监管场所内建立驻所医疗室, 由公安监管部门提供场所和相关的医疗设备, 由地方医院派遣医护人员轮流值班, 为监管场所的在押人员提供医疗服务。如南京市拘留所在 2016 年初便与南京市南山医院开展医疗合作, 让社会医院进驻监管场所, 实行公安主导、所部互助的监管医疗模式, 由拘留所提供治疗室、药房等医务工作室, 同时负责保障医务人员的安全, 而南山医院则配备五名医务人员为拘留所提供 24 小时的医疗服务。此外,
5、 部分监管场所也根据自身情况和实际需要, 在监管场所内部设立了医疗中心或者小型医院。如南京市戒毒所在 2016 年 3 月与南京市浦口医院合作, 建立了江苏省第一家所内戒毒医疗中心, 医务人员实行 24 小时待岗坐诊、轮流值班制度。而早在 2009 年 5 月, 厦门市第一看守所与厦门大学附属中山医院合作建立的“犯人医院”则开创了驻所小型医院的先河。1.2“所院协作”和危重患病在押人员救治“绿色通道”模式“所院协作”主要是公安监管场所在当地卫生部门支持下, 与社会医院协商建立合作机制, 由公安监管部门与具体医疗机构通过签订协议的方式开展医疗合作。“绿色通道”, 是指公安监管部门与合作医院就关于
6、危重病症在押人员就医治疗所设置的一种畅通的快速入院渠道。其充分考虑到公安监管工作的特殊性, 并根据需要最大限度的创造便利条件, 为在押人员的就医提供有限度的区别入院手续, 此种模式已在江苏、重庆、福建等多省市建立并运行, 取得良好效果。1.3 半封闭半开放监所社区医疗卫生站模式该模式主要是通过利用当地政府设立的社区卫生所或门诊部, 或者由监管部门与卫生医疗机构合作设立的社区医疗资源进行监所医疗服务。具体来说, 就是监管场所附近的卫生所或门诊部实行半封闭半开放模式, 同时面向附近社区民众和监管场所在押人员进行医疗服务。这种模式的设立和运作需要多方政府部门的协调, 实质上是拓展了社区医疗服务的范围
7、, 优化了医疗资源的分布, 同时节约了监所医疗社会化的成本。如江苏省丹阳市看守所于 2009 年 12 月便在所内建立了阳光社区卫生站, 由丹阳市云阳医院提供医疗设备和医护人员, 而丹阳市看守所提供场所。1.4 医疗专家监所定期会诊模式该模式是指公安监管场所的日常医疗工作由监管部门自身配备的民警医生和医护人员负责, 在遇到疑难病症时, 通过事先与其签订合作关系的社会医院沟通, 由社会医院派遣相关的医疗专家来所诊疗, 或其定期来所与所内民警医生就所内高发病症进行共同会诊, 共同开展所内医疗服务工作。目前, 南京市看守所就与南京市胸科医院、江苏省人民医院、江苏省脑科医院等多家社会医疗单位开展了医疗
8、合作, 就所内高发、疑难病症的诊疗工作与相应专科医院进行定期会诊。该模式在一定程度上节约了医疗投入成本, 对监管场所内高发、典型病情进行有的放矢的诊断治疗, 具有较强的针对性。但该模式对于监管场所内在押人员突发病情难以及时干预, 具有迟滞性。2 当前我国监所医疗社会化的瓶颈从监所医疗社会化模式的多样性可以看出, 当前我国监所医疗社会化工作虽然取得了一定的成果, 但不得不承认, 目前我国监所医疗社会化仍然处于初级探索阶段, 全国、甚至各省市仍然没有形成统一的医疗社会化模式, 各地监管场所在医疗社会化的推进建设过程中受到多方限制, 很多监管场所医疗社会化进程后劲不足, 而系统完善的医疗社会化体系建
9、设更是任重道远。那么当前我国公安监所医疗社会化存在哪些瓶颈和难题, 这些瓶颈由如何导致的。笔者认为可能存在以下几个方面的原因:2.1 监管医疗社会化资金保障欠缺根据公安部、司法部于 1996 年出台的看守所经费开支范围和管理办法的规定, 看守所经费中的医疗经费包括在押人员看病、住院医疗、体检、所用药物、一次性医疗器械等多方面的费用。可见, 看守所医疗费用的涵盖范围广泛, 这对于看守所来说是一项不小的财政负担。同样, 戒毒所、收容教育所, 尤其是高度依赖药物治疗的强制戒毒所, 这些公安监管场所的日常医疗费用无疑是一支庞大的财政开支。然而就目前来看, 这些已经列入地方财政的医疗预算基于拨款不及时、
10、不到位和医疗成本不断上涨的情况下, 已经出现经费紧张、难以有效保障现有的正常监管医疗需要, 而经济欠发达的中西部省市的监所医疗资金更是捉襟见肘。但另一方面, 监所医疗社会化的推进和提高更需要专项的财政支持, 这无疑对监管部门、甚至当地政府造成巨大的财政压力。然而资金保障不到位, 这对监管医疗社会化的推进无疑是釜底抽薪。2.2 医务工作人员主观意愿迟疑据笔者了解, 在监管医疗社会化推进的过程中, 有相当一部分社会医务工作者对入驻监管场所持消极态度。究其原因主要存在以下几个方面:其一, 监所医疗工作任务繁重。目前, 各地监所在押人员数量基数大, 病症多样且发病时间难以预测, 驻所医务人员需要 24
11、 小时坐诊待岗, 人均日工作量较社会医院繁重许多, 大多监所在岗医务人员疲于应对。其二, 驻所医务人员薪资待遇较低, 难以调动其工作积极性。众所周知, 社会医院的医务工作者的薪资收入居于社会各阶层中上等, 监管单位难以负担起等同于社会医院的薪资给驻所医务工作者, 这直接导致驻所医疗难以吸引优秀的医务工作者前来参与和承担。据笔者调查, 目前南京市多家监管场所的社会医疗合作机构是由运营效益较差的地方民营医院承担, 效益较好的公立医院少有参与。其三, 就诊对象复杂, 诊断难度大。监管场所在押人员成分复杂, 病症多样, 有相当一部分在押人员对自己的病情不愿如实相告, 或隐瞒病史, 或无病呻吟, 甚至无
12、理取闹、戏耍医生者不在少数。驻所医生不仅要对在押人员进行身体治疗, 同时要和他们开展心理战。在具体的治疗过程中, 也需综合在押人员各方表现, 分析其真实病情, 这在一定程度上使得诊断治疗难度加大。其四, 监管医务工作环境封闭, 社会交际范围受限。其五, 迟滞医疗水平提升, 干扰个人发展。监管场所由于受医疗器械和病房设施的限制, 监所医务人员对疑难复杂的病症无计可施, 对有严重病情的在押人员只能变更措施后转入综合医院或采取保外就医等措施。同时, 由于监管医务工作繁重, 监管部门难以有效组织驻所医生进行系统的业务培训。长此以往, 驻所医务人员只能针对在押人员的常见轻微病情进行诊疗, 这使得其医疗水
13、平难以提升, 同时也局限了自身的发展, 这成为削弱社会医务工作者参与监所医疗积极性的又一重要因素。2.3 监所医疗责任风险较高据调查, 仅 2015 年全国公安监管场所通报的监管违规事件达几百起, 因此受到行政和刑事处罚的民警达几百多人之多, 可见, 监管场所执法风险压力较大。而在监所医疗社会化推行的大背景下, 如此严格的执法监查力度必然辐射到身在监管场所从事监所医疗的医务工作人员。而社会医疗单位和个人是否愿意承受这些监管场所的规章制度和有关法律条文和规则的管制。显然, 这已然成为社会医院权衡是否参与医疗社会化的重要考虑因素。原本基于人权保障和法制建设的双重需求, 监所医疗社会化才应运而生。然
14、而, 也正是在人权保障为先的法治背景下, 监所医务也极易承担法律责任, 医务工作者的微小疏漏就极有可能使其卷入不必要的法律纠纷, 甚至最终承担法律责任。这在一定程度上削弱了医务人员的工作热情, 也在很大程度上束缚了医疗社会化的发展步伐。2.4 监所医疗立法不完善, 制度保障缺失目前, 监所医疗社会化在相关的规范性文件中只是被概念性的提到, 但仍然没有关于其具体运行制度方面的统一规定, 由此导致监所医疗社会化在法律层面的制度缺失。3 化解监所医疗社会化瓶颈的途径虽然当前监所医疗社会化在改革和实施的过程中出现了一些问题, 但我们不能就此因噎废食, 而是应当积极的根据实际情况和发展需要寻求解决途径,
15、 针对上述提出的问题, 笔者认为可以从以下几个方面进行完善和解决:3.1 加大财政支持, 保障资金投入。监所医疗社会化的推进不仅是基于法制建设和人权保障的双重需求, 更是出于维护治安稳定与社会和谐的迫切需要, 是事关社会发展进步的重大举措。各级地方政府应当就监所社会医疗改革投入专项资金, 保障监所医疗的基本需要。无论是医疗药品、医疗器械设备的购买, 还是医疗用房的建设, 以及监所医务人员的薪资待遇与业务培训费用, 都要积极地予以地方政府的财政支持。同时, 各级政府应当根据当地经济发展水平和监所医疗的实际发展需要, 每年拨付一定的专项资金用于监所医疗社会化的改革升级和推进完善工作。3.2 强化驻
16、所医务人员权益保障, 提高其参与监所医疗的积极性首先, 建立区别于警务工作的值班轮岗模式。一方面, 合理安排驻所医务人员待岗巡诊机制, 增加值班医生数量, 分化监所医疗任务, 同时, 在监所规章制度允许的范围内, 参照社会医院值班轮岗制度, 灵活设置坐诊轮岗机制。另一方面, 最大限度的安排在押人员在白天就诊, 夜间值班实行双岗或者多岗互补机制, 保证在岗医务人员的必要休息时间, 有效分化医疗任务。其次, 提高驻所医务人员的薪资待遇, 弥补其心理落差。对于参加监所医疗工作的驻所医务人员, 基于其工作岗位的特殊性, 建议增加特殊岗位津贴, 通过提高薪资待遇, 防止和减少社会医院驻所医务人员心理落差的产生, 以此吸引更多的社会医疗资源参与监所医疗工作。第三, 健全民警陪同巡诊就医机制。针对部分监所在押人员虚报病史、假装病症, 以及戏耍医生等不配合治疗的行为, 监管民警要及时制止并进行严厉教育批评。同时, 每日监所在岗民警对驻所医务人员的巡诊和治疗活动要进行全程陪同, 切实保障医务人员安全。第四, 增加驻所医务人员所内文娱活动, 调动其
