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1、老龄社会转型背景下老龄服务社会化的推进基于福利社会范式的视角 同春芬 王珊珊 中国海洋大学法政学院 摘 要： 积极推进老龄服务的社会化是应对老龄社会的必然选择。我国养老服务社会化改革源于 20 世纪 80 年代, 但发展缓慢, 面临政策支持不到位、市场机制不完善、社会力量参与不足等多重困境。基于西方福利社会思想和我国养老服务社会化现状, 从国家、市场、社会关系及角色的角度出发, 推进我国老龄服务社会化可以从如下方面着手:一是完善顶层设计和相关法律法规;二是建设服务型政府, 发挥市场的决定性作用;三是培育立足于社区的服务型社会组织, 鼓励社会力量参与;四是发展智慧养老, 促进老龄服务的信息化。关
2、键词： 老龄服务; 社会化; 福利社会; 老龄社会转型; 作者简介：同春芬 (1963-) , 女, 陕西西安人, 博士, 中国海洋大学法政学院教授, 教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学发展研究院研究员, 主要从事中国社会保障政策研究;作者简介：王珊珊 (1990-) , 女, 河北邯郸人, 中国海洋大学法政学院社会保障专业硕士研究生, 主要从事养老保障政策研究。收稿日期：2017-07-24基金：中央高校人文社会科学科研基金项目“社会治理与公共政策选择” (201564043) Received： 2017-07-24一、问题的提出随着生活水平和医疗技术的不断提高, 我国老年人口的平均寿
3、命不断延长, 我国已经全面进入老龄化社会, 未来 15 年是老龄化加速时期。截至 2016 年底, 中国 60 岁以上人口接近 2.3 亿, 占总人口的 1/6。预计到 2020 年, 全国 60 岁以上老年人口将增加到 2.55 亿人左右, 占总人口比重将提升到 17.8%左右;80岁以上的高龄老年人将增加到 2900 万人左右, 独居和空巢老年人将增加到1.18 亿人左右, 老年抚养比将提高到 28%左右。研究显示, 目前我国老年人口的平均余寿约为 19 年, 人口老龄化过程自 2013 年至 21 世纪末将会经历以下四个阶段:轻度老龄化 (老年人口占总人口比重 10%-19%) 、中度老
4、龄化 (老年人口占总人口比重 20%-29%) 、重度老龄化 (老年人口占总人口比重 30%以上) 、稳态重度老龄化 (人口老龄化水平始终稳定在 1/3 上下) 。预计到 2023 年, 我国老年人口将超过少儿人口, 标志着我国将从抚养儿童为主的时代迈入扶养老人为主的时代。从 2013 年到 2050 年间, 我国老龄化的基本特征是总量大、速度快、分布不均匀, 具体表现为:一是老年人口城乡和省域分布改变, 城市老年人口多于农村, 上海、黑龙江、天津等省份老龄化最为严重;二是老年人口性别结构将逐步失衡, 女性将超出男性 3000 万人;三是老年人口高龄化日趋严峻, 80 岁及以上高龄老年人口在
5、2030 年将增至 4300 万人, 2054 年将达到峰值1.18 亿人;四是老年人口受教育程度将越来越高;五是老年人口子女越来越少, “四二一”家庭结构将更加普遍, 无子女老年人数量庞大;六是空巢老年人口现象日益普遍, 预计占老年总人口的 70%;七是失能老年人口大幅增长, 2053 年将超过 1 亿人1(P29-32)。人口红利日益减少, 全社会面临的经济压力逐步增大, 养老服务社会化成为必然趋势。从国际经验来看, 日本、美国等国家为了适应人口老龄化的需要, 着力促进老龄服务的社会化发展, 为我们应对老龄化挑战积累了宝贵的经验。“十三五”时期, 我国的老龄人口仍然是年轻老人占多数, 这正
6、是我们做好各种应对老龄化准备工作的机遇期和窗口期。2017 年我国民政部工作会议和政府工作报告均明确提出, 要积极推进养老社会化、产业化, 支持社会办养老机构, 促进养老服务的多元供给。因此, 如何更好地推进养老服务的社会化进程, 鼓励和吸引社会资本和社会力量的参与, 加强老龄服务业的供给侧改革, 消除人口老龄化对经济增长的负面影响, 是积极应对老龄社会需要考虑的首要问题;而探究西方福利社会思想和公共服务改革及总结我国养老服务社会化的实践, 可以为养老服务的社会化提供重要的参考。本文基于我国养老服务社会化的现状, 在对西方福利社会思想和公共服务改革进行考察的基础上, 剖析我国养老服务社会化的现
7、实困境, 并提出推进养老服务社会化的相关对策。二、西方福利社会思想的演进福利社会是一种社会成员普遍参与创造和享受福利的社会模式。在西方, 社会学家进一步发展了福利国家理论, 提出福利社会理论, 认为, 福利国家是政府的社会政策, 而福利社会则是人们的社会行为, 即人们如何对待、思考和感受全体社会成员普遍享受社会福利的问题。基于福利国家频频出现的现实危机, 20 世纪 70 年代, 以哈耶克、弗里德曼等为代表的新自由主义学者提出社会福利应朝着向市场化、私有化、多元化的方向发展, 并在实践中有力推动了福利的“社会化”和“去国家化”。20 世纪 80年代初, OECD 秘书长范莱内普在巴黎社会政策大
8、会上首次提出“福利社会”概念, 明确提出“要超越福利国家的范围发展, 迈向一个称之为福利社会更合适的阶段。国家权力有限, 仅仅通过管理远远不够, 所以必须对目前的全包揽性的错误行为进行修正, 整合所有社会和经济资源努力协调并签订契约, 以寻求与社会其他机构建立有效的合作关系, 引导、鼓励社会力量的积极参与”2(P83)。福利社会的思想在日本已经成为政府制定社会政策的一个出发点。1984 年日本厚生省发表的白皮书中指出:“使人们健康而朝气蓬勃地度过长寿的一生, 这是福利社会的基本条件。为此, 作为保证国民生活基础的社会保障必须长期、有效、稳定地发挥它的功能。同时, 适时、适当地提供保健福利服务也
9、是行政部门的责任。然而, 这种福利社会的建设并非行政部门单独所能办到的, 必须有家庭、社区及工作单位等互相合作, 并且必须形成一个大多数国民同甘共苦, 健康而积极地同时也成为福利开支的承担者的社会。”3在上述理论和实践的基础上, 美国学者马丁赖因 (Martin Rein) 、李雷恩沃特 (Lee Rainwater) 以及英国学者理查德罗斯 (Richaid Rose) 等人相继对“福利社会”“福利多元主义”“混合的福利经济”等概念进行了分析和论证。他们认为, “福利国家”概念将福利局限于国家的责任, 忽视了企业、志愿组织、家庭等福利提供者提供的福利;而一个社会的全部福利应当是社会所有组织提
10、供的福利的总和, 最佳的福利社会应当是这些组织福利提供任务的最适宜分配, 每个组织在社会福利的提供中各自发挥其应有的功能和贡献。针对福利私有化, 赖因和雷恩沃特认为:“私人提供的职业福利并不自动地导致不正当的再分配和不公平的增加。在相当大的程度上这取决于如何和为什么要引进私有化。”4(P114-115)在整个 20 世纪 80 年代, 福利社会思想发展迅速, 并初步成型。进入 90 年代以来, 随着社会民主党对福利社会的极力推崇, 福利社会逐渐在西欧国家占据主导地位, 并成为多个国家未来的发展方向。约翰奈斯比特认为, 作为 20 世纪 90 年代的十大趋势之一, “福利社会”将是西方发达国家“
11、通向 21 世纪的入口”5(P22)。20 世纪末, 吉登斯提出了超越左派和右派的“第三条道路”, 认为:“在最近的关于福利问题的文献中, 用福利社会取代福利国家已经成为一个约定的基调。在第三部门的机构还没有充分发挥作用的地方, 它们应当在提供福利服务上发挥更大的作用。自上而下分配福利资金的做法应当让位于更加地方化的分配体制。从更一般的意义上讲, 我们应当认识到, 福利供给的重组应当与积极发展公民社会结合起来。”6(P122)吉登斯进一步丰富了“福利社会”的内涵, 并着重强调了以下四点:其一, 以“福利社会”替代“福利国家”, 多元合作。福利提供者不仅局限于国家, 政府要与其他机构共同合作提供
12、福利, 推行福利的“准市场化”和“社会化”, 实现资源互换和利用最大化。其二, 发展自我, 提倡能动性政治 (generative politics) 。注重自主发展和投资人力资本, 培养“自发地带有目的的自我” (autotelicself) , 积极、能动地应对风险。能动性政治也被称为启发性政治, 即在社会整体关怀和目标的环境下, 寻求社会群体和社会成员个人的责任分担, 扩大个人责任范围, 倡导“无责任即无权利”。其三, 消除社会排斥, 提倡包容和风险承担 (risk taking) 。风险蕴藏机会与创新, 福利社会应具有包容性, 消除社会排斥和实现社会的团结互助。其四, 修复团结, 培育
13、积极信任, 复兴社会责任感。服务型社会应当建立激励机制, 如发展“志愿性的时间经济” (Time Economy) , 鼓励社会成员参与式互动, 实现共助和共筑社会凝聚力6。随着福利社会思想的广泛传播及老龄人口的增加, 各国开始在养老服务领域进行积极的探索和改革, 其中以英国最为典型。养老服务总体上呈现出普适性的法定养老服务被福利混合经济所取代的趋势, 即政府通过制定优惠政策和法律文件, 吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的养老事业领域, 吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务, 鼓励各社区建立老人院、老人服务中心等公益机构。英国撒切尔政府于 1990 年颁布了国民健康服务和社区照顾法案,
14、 首次区分服务购买者和服务提供者, 将市场机制引入国民健康服务领域, 鼓励社区照顾;英国布莱尔政府积极推行“第三条道路”和福利社会改革, 在 1998-2000 年相继颁布政府和志愿及社会部门关系的协议现代化政府公共民营合作制政府举措等文件, 依次系统性地阐释了政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系, 使得政府购买养老服务常态化、制度化, PPP 和PFI 公私合作伙伴关系得到迅速发展, 公民参与和公民本位意识大大提升。2011 年英国政府颁布开放的公共服务法案, 明确提出养老等公共服务的提供要坚持选择、放权、多元化、公平性、责任等五大原则7(P47-51), 进一步加快了本国养老服务社会化
15、的进程, 促进了养老服务的产业化、多元化和社会化。显然, 我国与西方国家在国家制度、市场制度和家庭制度以及社会政策类型方面都有明显的不同, 但是, 不同的国家也有相通之处, 我国与一些西方国家一样, 也面临着政府提供社会福利等公共服务的支出压力, 均处于老龄社会转型期, 因此, 其福利社会思想对我国应对老龄社会具有一定的理论和实践价值。三、我国养老服务社会化改革及现状20 世纪 80 年代, 随着我国社会经济的迅速发展, 老年福利事业面临的形势发生了巨大变化, 人口老龄化、家庭小型化、经济市场化、消费结构多元化形成了对老年福利事业的巨大需求。但是, 由于国家和集体长期包揽社会福利事业, 资金不
16、足, 服务水平低, 老年福利设施严重不足, 社会福利机构的总床数仅占老年人总数的 0.8%, 与发达国家 3%-5%的比例相差甚大, 难以满足社会需求。1984 年, 民政部在漳州会议上提出实行养老服务社会化改革后, 部分地区社会福利院开始向非“三无”老人开放, 民办养老院开始出现。1994 年, 第十次全国民政会议提出要“深化福利事业单位改革, 加快社会福利社会化进程”。1996 年, 民政部提出社会福利院要大力接收社会上的老人, 进一步推动了服务对象的社会化。1998 年, 民政部开始在上海、温州等 13 个城市开展社会福利社会化试点, 将养老服务引向“准市场化”, 提倡投资主体多元化、服务对象社会化, 老年服务及其产品获得较大发展。2000 年 2 月, 国务院转发民政部等11 个部委印发的关于加快实现社会福利社会化的意见, 明确提出推进社会福利社会化的目标。同年 4 月, 民政部召开全国社会福利社会化工作会议, 明确提出“社会福利社会化”就是在政府倡导、组织、支
