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1、银行卡清算机构纵向限制监管的国际比较与借鉴 王文祥 王剑勋 华东交通大学经济管理学院 摘 要： 中国已确立银行卡清算市场开放政策, 相应地, 在市场开放条件下如何对银行卡清算机构实施反垄断与规制监管也就成为一个新的现实课题, 而对纵向限制的监管是其重要组成部分。长期维持银行卡清算市场开放的美国、澳大利亚和欧盟对银行卡清算机构的纵向限制普遍实施了监管。对上述典型国家和地区的相关监管历史与最新进展进行回顾和比较, 为中国银行卡清算机构纵向限制监管的改进提供一些借鉴, 包括:逐渐建立融合规制机构事前监管和反垄断法基础上的事后监管的混合监管模式;对在位者和进入者应用排他性规则进行区分和谨慎监管等。关键
2、词： 银行卡清算机构; 纵向限制; 反垄断; 规制; 作者简介：王文祥, 华东交通大学经济管理学院副教授、经济学博士、硕士生导师。研究方向:平台型产业反垄断与规制。南昌, 330013。作者简介：王剑勋, 华东交通大学经济管理学院硕士研究生。研究方向:银行卡产业组织。南昌, 330013。收稿日期：2017 年 7 月 6 日基金：国家社会科学基金资助项目“银行卡组织竞争与反垄断政策研究” (12CJY001) 的阶段性成果International Comparison and Enlightenments of the Supervision on Vertical Restraints
3、Implemented by Bank Card Clearing SchemesWang Wen-xiang Wang Jian-xun Abstract： China has decided to open its domestic bank card clearing market. Accordingly, it has become necessary and urgent to consider howto implement the anti-monopoly and regulation supervision on bank card clearing schemes und
4、er the background of market opening. The supervision on vertical restraints is very important. America, Australia and European Union, which have been keeping their bank card clearing markets open for a long time, have implemented the supervision on vertical restraints carried out by bank card cleari
5、ng schemes. On the basis of reviewing and comparing their supervision histories and recent progresses, some enlightenments for the related supervision in China can be ob-tained. Specifically, a mixed supervision mode should be gradually established, which combines regulatory agencies ex ante supervi
6、sion and anti-monopoly ex post supervision. Exclusionary rule should be analyzed and supervised distinguishingly between incumbents and entrants, and so forth.Received： 2017 年 7 月 6 日银行卡清算机构较多使用的纵向限制规则主要包括三个方面:一是排他性规则 (exclusionary rule) , 主要表现为银行卡清算机构阻碍其他市场参与者进入特定市场;二是禁止引导规则 (anti-steering rule) 和禁
7、止额外收费规则 (no surcharge rule) , 前者指禁止商户通过折扣、奖励等方式, 引导持卡顾客选择对商户成本更低的支付方式, 后者指禁止商户对银行卡支付收取额外费用;三是受理所有卡规则 (honor-all-cards rule) , 即只要商户接受某一品牌的支付卡, 就必须接受该品牌下所有的卡种。由于各国 (或地区) 对银行卡清算机构纵向限制的反垄断与规制监管的具体实践各有侧重, 本文将首先分别回顾美国、澳大利亚和欧盟相关监管的历史和最新进展, 接着通过比较发现其不同和相同之处, 以籍此为中国相关监管提供启发和建议。一、典型国家和地区对银行卡清算机构纵向限制的监管实践(一)
8、美国的监管实践作为银行卡业务的诞生地, 银行卡清算机构的若干纵向限制规则大多是在美国率先开展商业实践, 因而美国的相关监管机构也是率先面对银行卡清算机构多样化的纵向限制的监管问题。首先, 是对排他性规则的监管。1971 年 4 月, 作为维萨成员机构的沃尔森银行信托公司对维萨提起诉讼, 诉求是希望能同时加入维萨和万事达两大银行卡清算机构, 这也是针对银行卡清算机构的第一起反垄断案例。联邦法院裁定维萨制订的排他性规则违反了谢尔曼法的本身违法原则, 判定该规则无效, 商业银行或机构可以同时开展两种品牌的银行卡业务。1998 年, 美国司法部向纽约联邦法院提起反垄断诉讼, 指控维萨和万事达两大卡组织
9、的双重会员制和排他性规则限制了信用卡市场的正常竞争, 降低了产品的多样性, 从而损害了银行成员机构和消费者的利益。2004 年, 法院最终裁定支持了双重会员制, 同时判决排他性规则违法, 认为两大卡组织的规定限制了其他网络服务提供者的竞争力。此后, 美国运通和发现卡公司都对维萨和万事达提起了反垄断诉讼, 认为其阻挠了美国运通和发现卡公司发行信用卡, 违反了反垄断法, 使其丧失了许多商业机会, 并且要求两大卡组织对此前禁止会员银行发行美国运通卡和发现卡而对其造成的损失予以赔偿。2007 年 11 月, 维萨同意以支付 22.5 亿美元为条件与美国运通达成和解, 万事达于是成为此案唯一的被告方。2
10、008 年 2 月, 美国运通与万事达达成 18 亿美元的和解协议, 美国运通将合计收到两大卡组织40 亿美元的和解金, 也成为当时美国历史上最大的和解协议。其次, 是对禁止引导规则和禁止额外收费规则的监管。2010 年司法部和 17 个州联合指控维萨、万事达和美国运通的商户费用和对商户行为的限制违反了反垄断法。随后司法部与维萨和万事达达成和解, 后者同意取消对商户的禁止引导规则, 允许商户通过折扣、奖励等方式引导消费者选择对商户而言成本更低的支付方式。不过, 美国运通认为该和解协议将削弱支付卡产业的竞争, 未与司法部达成和解, 案件于 2014 年 7 月开审。2015 年 2 月, 负责审
11、理的联邦地区法院认为, 美国运通的禁止引导规则违反了反垄断法, 应该允许受理美国运通卡的商户引导消费者使用其他的支付方式, 美国运通对判决不服进而提起上诉。2016 年 9 月, 联邦上诉法院推翻了地区法院的判决, 认为美国运通是以其奖励计划和显见的声誉获取其市场份额, 没有理由去阻扰当今支付卡产业的正常运行, 地区法院过于关注商户的利益而忽视了持卡人的利益, 裁定美国运通对商户施加的禁止引导规则并未违反反垄断法。此外, 商户与维萨、万事达以及几大发卡银行之间在 2012 年达成过一份初步和解, 要求维萨和万事达允许商户在遵循额外费用封顶和其他消费者保护措施的前提下, 对信用卡交易收取一定的额
12、外费用, 此项改变于 2013 年初生效。2014 年, 一些对此项改变仍不满意的商户和商户贸易协会对此前达成的和解协议提起上诉。2016 年, 联邦上诉法院裁定商户与维萨、万事达之间此前达成的和解协议无效。最后, 是对受理所有卡规则的监管。1996 年, 以沃尔玛为首的约 400 万家商户联合起来对维萨和万事达两大银行卡清算机构提起了诉讼, 其中借记卡和信用卡的捆绑销售 (通过受理所有卡规则实施) 是诉讼的核心议题之一。2003 年, 维萨和万事达两大卡组织在庭外和解协议中, 同意取消将借记卡和信用卡捆绑的受理所有卡规则。此外, 要求商户受理不同发卡机构发行的同类卡片的受理所有卡规则未被发起
13、法律挑战。(二) 澳大利亚的监管实践澳大利亚一贯直接禁止银行卡清算机构实施网络排他性规则, 相关纵向限制监管实践主要集中于禁止额外收费规则、禁止引导规则和受理所有卡规则。早在 2001 年, 澳大利亚储备银行 (Reserve Bank of Australia, 以下简称澳储银行) 就要求信用卡组织取消禁止额外收费规则, 同时要求维萨取消通过受理所有卡规则实施的捆绑销售, 不得以接受其信用卡为条件要求商户接受其借记卡, 或者以接受其借记卡为条件要求商户接受其信用卡, 商户可以自由选择受理卡的类型, 该决定于 2003 年生效。2006 年, 维萨和万事达解除了对签名借记卡的禁止额外收费规则。
14、而美国运通和大莱虽然没有受到正式的规制, 但在与澳储银行商讨之后, 分别于 2002 年和 2005 年先后自愿解除了商户合同中的禁止额外收费条款和禁止引导条款。2012 年 5 月, 澳储银行决定改变信用卡和借记卡的商户额外收费标准, 允许银行卡清算机构将商户额外收费的上限设定在合理反映商户受理银行卡的成本之水平, 并于 2013 年 3 月生效。2014 年 12 月公布的澳大利亚金融系统调查 (The Financial System Inquiry, FSI) 的最终报告对支付系统的规制提出了两条建议, 一是使支付系统分级监管更加清晰, 二是改进对交换费和额外收费的规制。2015 年
15、10 月, 澳大利亚政府公布了对 FSI 的回应, 宣布将赋予澳大利亚竞争与消费者委员会 (Australian Competition and Consumer Commission, ACCC) 相应权力对过度额外收费采取监管行动。2016 年 2 月, 澳大利亚议会通过立法修订了竞争和消费者法案 (Competition and Consumer Act 2010) , 使 ACCC 有权对超过许可的额外收费进行监管。2016 年5 月, 澳储银行发表银行卡支付规制评估最终结论时公布了一些新标准, 其中关于额外收费的决定是:基于商户受理银行卡的平均成本, 界定了“被许可的额外收费” (p
16、ermitted surcharge) ;被许可的额外收费所包含的成本的宽度比澳储银行当前的指导标准要窄;商户受理银行卡的平均成本以百分比的形式界定, 隐含了商户将不能在低价值交易中征收高昂的固定额外收费;2017 年 6 月 1 日起, 收单机构和支付设施供应商需要向商户提供关于受理银行卡成本的易于理解的信息等。(三) 欧盟的监管实践与澳大利亚相似, 欧盟对银行卡清算机构实施网络排他性规则一贯采取直接禁止态度, 相关纵向限制监管实践也是集中于禁止额外收费规则、禁止引导条款和受理所有卡规则。在欧盟 2007 年支付服务指针 (The Payment Services Directive, 简称PSD) 出台以前, 欧洲议会是禁止开放式交易体系内的商户收取额外费用的。2007 年出台的 PSD 则一改以往的政策, 原则上不允许支付服务提供商阻止收款人因特定支付工具的使用而向付款人收取额外费用或给予折扣;不过, 仍然容许各成员国自行设定禁止或限制额外收费权利的政策。2009-2010 年, PSD 先后被欧盟各国纳入了法律。2013 年,
