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1、新常态下农业支持政策的调整方向与重点基于对四川省农业发展趋势的观察 胡俊波 四川省社会科学院农村发展研究所 摘 要： 通过观察四川省农业发展过程中出现的趋势性特征, 发现农业生产方式正在发生着巨大的变化。一方面, 农地产权制度面临着建国以来的第三次重大变革;另一方面, 困扰人们多年的“谁来种地?怎么种地?种什么地?”的答案已经初现端倪。为顺应这种变化趋势, 本文提出新常态下农业支持政策应该沿着“促进现代农业发展、促进农业生态环境的改善、用好用活绿箱政策”三个方向调整, 政策的着力点应该集中于“支持农业的适度规模经营、支持新型农业经营主体的培育、推动科技创新及社会化服务体系建设、支持农业经营制度
2、的体制机制创新”四个重点之上。关键词： 新常态; 农业支持政策; 调整; 作者简介：胡俊波, 副研究员, 四川省社会科学院农村发展研究所, 四川成都610072基金：国家社会科学基金项目“劳务输出大省农民工回流与农村养老资源配置研究” (编号:16BSH132) 的阶段性研究成果一、引言农业是国民经济发展的基础产业, 具有举足轻重的地位。因此, 很多发达国家以及发展中国家, 都非常重视通过制定农业支持政策来保护和推动本国农业的发展。比如, 欧盟与日本在 19992001 年期间对农业的支持强度高达 60%, 美国在同时期内对农业的支持强度也达到了 23%。1相比较而言, 我国农业的支持力度远远
3、低于发达国家, 1996 年2000 年, 我国农业支持总量从 1083 亿元增加到 2200 亿元, 分别仅占当年农业总产值的 4.9%和 8.8%。2党的十六大以来, 为了保障我国农业健康持续地发展, 以 2003 年在全国范围内全面开展农村税费改革为标志, 先后出台了一系列支持农业和农村发展的政策措施, 如“惠农直补政策”、“农村教育制度改革”、“社会主义新农村建设”、“农村产权制度改革”、“农村水利制度改革”、“农业科技制度创新”等。在系列农业支持政策的保障下, 我国农业一举扭转了生产滑坡的局面, 到 2015 年实现了粮食产量的“十二连增”。近年来, 我国经济发展逐渐进入了经济增长由
4、高速发展向中高速收敛的“新常态”阶段, 经济发展方式、发展动力以及经济结构都在发生着深刻变革。与宏观经济发展态势同步, 随着工业化和城镇化的不断加速, 我国农业, 特别是一些农业大省的农业发展也不可避免的进入了一个新的历史时期, 出现了许多矛盾和问题。比如, 随着工业化水平的提高, 城市工业部门对农村劳动力产生了巨大的“虹吸”效应, 大量的农村青壮年劳动力外出务工, 导致农业从业人员的“老龄化”和“妇女化”现象突出, 3并对农业产出产生负面影响。4面对如此局面, 将来“谁来种地?怎么种地?种什么地?”似乎已经有成为制约我国农业健康发展的重大隐忧的可能。带着这些问题, 本文以四川省为例, 对“新
5、常态”下农业发展的态势进行了分析研究, 发现了许多值得重视的趋势性特征。对于全国的农业大省来说, 面对新的经济常态, 理解和把握农业发展的新趋势, 积极主动地调整已经不适应新的生产力发展和生产关系变化的农业支持政策, 加快现代农业的发展, 为经济社会的发展构建坚实的基础条件, 无疑具有重大的现实意义。二、新常态下农业发展的趋势性特征:来自四川省的观察四川省是全国的农业大省, 耕地面积位居全国第六位, 是全国粮食生产基地和全国三大林区、五大牧区之一, 其农业发展在全国范围内具有相当程度的典型性。综合来看, 近年四川省农业发展呈现出以下基本特征。1. 农地所有权及承包权稳定的情况下经营权逐步向外分
6、离从 2008 年中央提出全面推进集体林权制度改革开始, 截止到 2016 年底, 四川省集体林地确权 16395.97 万亩, 占全省集体林面积 99.73%, 累计颁发林权证面积 16328.03 万亩, 颁证率 99.59%。2016 年底, 农村土地承包经营权确权登记颁证工作完成外业调绘指界、农户签字确认的面积为 9222.1 万亩, 占应确面积的 91.2%, 集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权基本完成, 农村小型水利工程确权颁证率近 94%。随着确权颁证工作的推进, 农村土地的所有权和承包权处于基本稳定的状态。与此同时, 农村土地的经营权则逐步从原来板结的产权束当
7、中分离出来。2011年, 四川省家庭承包耕地的流转面积为 1074.4 万亩, 占全部家庭承包耕地面积的 18.4%, 此后几年时间家庭承包耕地流转面积逐年增大, 分别为 1195.8 万亩、1360.7 万亩、1482.3 万亩、1619.9 万亩, 占比分别为20.5%、23.3%、25.4%、27.7%。到 2016 年底, 家庭承包耕地流转面积已经达到1785.8 万亩, 有 30.6%的家庭承包耕地的经营权由原来的承包人转移到了非承包人手中。事实表明, 在农村产权制度改革稳步推进的过程中, 农村土地所有权和承包权逐渐通过确权颁证的形式明确于农村集体经济组织及其成员的同时, 农地的经营
8、权正在以每年增加 12.3%左右的速度与所有权和承包权产生分离。2. 农村劳动力大量转移的情况下新型经营主体不断进入2010 年, 四川省转移输出农村劳动力 2245.9 万人, 占农业人口的比例为33.8%。从 2010 年至 2016 年, 农村劳动力转移的步伐并未停止且连年持续增长, 2016 年当年四川省共转移输出农村劳动力 2491.5 万人, 占农业人口的比例达到 40.58%。随着大量农村劳动力的转移, 留乡务农的农业劳动力总体素质下降, 四川省传统农区的农业劳动力 45 岁以上的占比达 76.8%, 平均年龄为 54.2 岁, 农业劳动力中女性的比重为 53.9%, 高于男性劳
9、动力的比重。5在传统农业劳动力转移退出农业生产领域的同时, 以专业大户、家庭农场、合作社和龙头企业为代表的新型农业经营主体却在加速进入, 并逐渐替代传统农业劳动力。从 2010 年到 2016 年, 农民合作社由 1.4 万个发展为 7.4 万个, 规模扩张 5.3 倍;各类农业产业化龙头企业由 7718 家上升为 8873 家, 销售收入上亿元的龙头企业由 482 家上升为 828 家。2016 年底, 全省拥有家庭农场 3.4 万家, 通过实施新型职业农民培育工程, 培养新型职业农民达 10.17 万人。3. 传统生产方式式微的情况下现代农业生产方式兴起根据郭晓鸣等的研究发现, 四川省传统
10、农区的农业生产正在发生退化, 农业生产有去“商品化”的趋势。5由于青壮年劳动力匮乏, 大部分劳动力老龄化的家庭的粮食生产又回归到改革前低投入、低产出的小农经济模式上, 在生产上固执于老品种、老技术, 以致种“懒庄稼”的粗放经营方式呈普遍化的现象。超过一半的家庭将水稻种植维持在自食规模上, 部分家庭开始逐步放弃种植小麦、油菜、红薯等非生活必需的传统作物, 有 57.3%的家庭已经放弃了生猪养殖。值得注意的是, 在传统农业生产方式逐渐衰败的情况下, 四川省农业生产并未同步下滑, 反而呈现出稳中有升的局面。2011 年粮食总产量为 3294.3 万吨, 到 2016 年产量已经增长为 3483.5
11、万吨;油料年产量从 278.4 万吨增长为 307.6万吨;肉类年总产量从 651.2 万吨增长至 660.3 万吨。这背后的关键就在于新型经营主体进入农业生产领域之后带来的现代农业生产方式的兴起, 无论是产业基地建设、机械化水平、农业科技研发, 还是农村电子商务近年来均蓬勃发展。数据显示, 2013 年四川全省建成现代农业“万亩亿元示范区”800 个, 到 2016年已经建成 1100 个;2010 年末农业机械化总动力 3155.1 万千瓦, 耕播收综合机械化水平达 31.5%, 2016 年末农业机械化总动力达 4450 万千瓦, 主要农作物耕播收综合机械化水平上升为 55%;2011
12、年至 2015 年, 建成科研成果转化基地的数量由 200 余个增长至 450 余个, 农业科技贡献率从 2011 年的 54.5%上升至2016 年的 59%;农村电子商务从无到有, 2016 年建成县级电商综合服务中心 157个、镇 (乡) 电商服务站 2384 个、村级服务点 8670 个。4. 农产品生产在保障数量的基础上愈发重视质量安全在农业生产稳中有升、产量持续增长的同时, 随着收入水平的提高, 城乡居民的消费观念和消费方式正在重大变化。一是消费者的健康意识增强, 购物时更加关注产品品质, 绿色、生态、有机、天然、无污染的农产品在市场上的竞争力越来越强。二是消费者从过去靠感官识别产
13、品品种及品质转移到通过产品认证、产地及品牌来判断商品品质。消费者习惯的改变, 形成了强大的市场倒逼机制, 推动农产品生产更加重视质量安全。数据显示, 2012 年 4 月四川省累计登记的无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志等“三品一标”产品有 2868 个。6到了 2017年 5 月, 累计登记的“三品一标”产品已经达到 5467 个。其中, 无公害农产品3893 个、绿色食品 1310 个、有机食品 110 个、国家农产品地理标志 154 个。三、农业支持政策的调整方向从上述农业发展的趋势性特征可以看出, 随着生产力水平的发展, 农业生产方式正在发生着巨大的变化。一是农地产权制
14、度面临着建国以来的第三次重大变革。回顾建国以后的历史, 自 1953 年始, 我国的农村土地制度进行了第一次变革, 农地的经营权、收益权、处置权等诸多权益逐步收敛于所有权之上, 并形成为板结的产权束。1978 年, 农地制度进行了第二次重大变革, 创造性的提出将土地的承包经营权赋予农户家庭, 板结的产权束开始分离。目前, 在工业化和城镇化的冲击下, 农村土地产权将再次发生裂变, 四川的实践表明, 在稳定农地所有权的基础上, 进一步将经营权与承包权分离开来是顺应生产力发展的必然趋势。二是困扰人们多年的“谁来种地?怎么种地?种什么地?”的答案已经初现端倪“新型农业经营主体大规模替代传统农户进行农业
15、生产、现代农业生产方式替代传统农业生产方式、在保障数量安全的基础上追求农产品的品质化品牌化”将成为不可逆转的趋势。由于生产方式呈现出新的发展趋势, 将来农业支持政策也应该顺应这种趋势作出相应的调整。同时, 融合发展已经成为世界经济前进的主流, 自我国加入世界贸易组织以来, 我国农业支持政策的运用就必须遵循世界贸易组织的相关规则。世界贸易组织为了降低成员国国内农业支持政策对农产品国际贸易造成的扭曲, 对成员国国内农业支持政策作出了比较严格的规范, 将成员国国内的农业支持政策分为两类, 一类是对贸易没有或者影响较少的政策 (“绿箱政策”) ;另一类是对贸易有明显影响的政策 (“黄箱政策”) 。其中
16、, 对“绿箱政策”采取不干预的规则, 对“黄箱政策”采取约束削减的规则。中国加入 WTO 时在农业国内支持方面作出的承诺是, 农业综合支持微量许可为农业总产值的 8.5%, 但是投资补贴、扶贫农业投入补贴并不计入微量许可。根据承诺, 结合我国农业生产总值水平, 2013 年我国良种补贴、种粮农民直接补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等四项补贴额度为 1700 亿元, 已经接近 8.5%的上限。从国内农业生产方式的变化趋势以及世界贸易组织规则的刚性约束两方面看, 将来应该朝着以下三个方向着力进行农业支持政策的调整。1. 通过支持政策的调整促进现代农业的加快发展根据世界农业发展的历史看, 人类农业发展先后经历了“原始农业、传统农业和现代农业”三个阶段。目前, 以四川为代表的农业大省正处于由“生产要素在封闭的体系内流动配置, 主要靠农业内部的能量和物质循环来维护平衡, 生产方式基本上是维持简单再生产、长期缓慢发展甚至停滞的”小农经济, 向“广泛运用现代工业成果和科技、资本等现代生产要素, 农业
