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1、对推进农地抵押贷款试点工作的思考以富平县为例 党永怡 西安石油大学 摘 要： 开展农村承包土地经营权抵押贷款试点是盘活农村沉睡资源的重大举措。本文在对富平县试点工作开展情况分析的基础上, 从农地流转市场现状、经营权价值评估、风险分散机制、抵押农地处置等方面对存在的问题进行了分析, 并提出了推进试点工作的政策建议。关键词： 农地抵押贷款; 政策建议; 作者简介：党永怡 (1992.11-) , 现就读于西安石油大学。收稿日期：2017-4Reflections on the Pilot Project of Promoting Rural Land Mortgage LoanDang Yongy
2、i Xian Shiyou University; Abstract： It is an important measure to activate the rural dormant resources by launching the pilot project of mortgage loans for rural contracted land management rights. Based on the analysis of the situation of the pilot work in Fuping County, this paper analyzes the exis
3、ting problems from the current situation of rural land transfer market, the value evaluation of management rights, the mechanism of risk diversification and the disposal of mortgaged land, and puts forward the suggestions to promote the pilot work Policy recommendations.Keyword： farmland mortgage lo
4、an; policy suggestion; Received： 2017-4一、富平试点区的主要做法及取得的成效试点工作开展以来, 富平县已流转农地 29 万亩, 发放农村承包土地经营权抵押贷款 1855 万元, 带动了农业产业转型升级, 提高了农民收入水平, 在农村信用体系建设、平台建设、机制建设、风险防控等方面进行了积极探索, 初步形成了较为完善的工作体系和经验。(一) 搭建三个平台, 优化服务支撑。一是建立农村信用信息平台。将金融扶贫工作与试点推动相结合, 督促农信社以完善建档立卡贫困户信用信息为契机, 全面采集农户和农业经营主体的各类信息及数据, 建立富平县农村信用信息平台, 为试点
5、工作提供基础信息支撑。二是建立农村产权交易平台。建成县级土地产权交易中心 1 个, 乡镇级土地流转服务中心 16 个, 村级土地流转服务站 50 个, 出台了农村承包土地经营权抵押贷款试点实施方案农村承包土地经营权抵押贷款管理办法农村承包土地经营权抵押物价值认定评估办法。三是建立金融服务平台。在当地人行金融服务大厅设立窗口, 接入信用信息系统, 确定专人受理借款人申请, 要求涉农金融机构指定专门网点, 专项办理农村承包土地经营权抵押贷款, 为符合条件的客户提供一站式服务。(二) 建立三项机制, 提升工作质效。一是建立抵押物价值评估机制。成立县镇村三级评估小组, 搭建县镇村三级流转平台, 通过“
6、三类定级”评估 (传统农作物、普通经济作物、大棚作物三类) 设定计价公式、落实背靠背评估机制, 确保抵押物价值评估的客观公允。二是建立信贷优惠机制。贷款利率上浮不超过 10%, 借款人只承担基准利率部分利息, 上浮部分利息由市财政贴息, 借款期限适当延长, 一般不超过 3 年, 最高可延至 5 年。三是建立信贷产品创新机制。先后推出了新型农业经营主体单独授信、“农地抵押贷款+龙头企业担保”批量授信、“农地抵押贷款+村干部推荐担保”“农地抵押贷款+第三方自然人担保”等四种信贷模式, 较好地满足了不同层次的信贷需求。(三) 把控三个环节, 强化风险防范。一是完善事前风险防控。以县农业局在当地农行、
7、邮储两家银行各设立的 500万元担保基金作为土地经营权抵押贷款的担保方式之一, 同时农业局在国家现代农业示范区改革与建设试点资金中列支 200 万元用于农地权抵押贷款风险补偿及补助, 降低融资成本和信贷风险。二是强化事中管理约束。金融机构、镇 (街道) 、村级组织对贷款用途实行“三级管理监督”, 银行、村委会联合对农户进行评级授信, 村“两委”对农户真实信息负全责, 银行信贷人员对资金使用负全责。三是加大事后追偿力度。贷款违约的, 由贷款行依法通过农村集体产权交易平台将抵押物再流转, 所获取的流转收益优先清偿土地租金, 剩余部分用于清偿贷款。经对抵押物依法处置后获得的收益仍无法弥补贷款行损失的
8、, 对净损失部分, 用风险补偿资金给予 30%的补偿, 单户银行业金融机构每年补偿额度不超过 200 万元;购买了保证保险的, 由保险公司和银行按照约定比例承担。二、当前存在的主要问题随着试点工作不断向纵深发展, 实践过程中暴露出的一些问题, 已成为农地抵押贷款试点工作推向深入的强大阻碍。(一) 农村土地流转市场不规范。虽然该县设立了县镇两级土地流转服务中心, 但由于土地承包经营权流转工作尚处于摸着石头过河的探索阶段, 存在诸多不规范不完备的地方。目前, 该县农村土地流转大多是农户间自发进行的, 口头协议约定流转形式比较普遍, 鲜有签订具有法律效力的合同来规范双方的权利和义务现象。即便部分签订
9、了合同, 但依然存在手续不规范、条款不完备等问题, 这种土地流转的随意性和不稳定性, 为以后的权属纠纷留下了隐患, 一旦发生纠纷, 作为抵押物的土地经营权很难处置。这样, 对于金融机构而言, 不规范的承包土地经营权流转导致农地权抵押贷款实施后劲不足。(二) 农地经营权价值评估困难。按照市场评估的通行做法, 一般标的物估值采用成本法、市场法和收益法三种比较成熟的方法。但长期以来, 农村土地归集体所有, 从未进行过有效的流转和买卖, 土地本身价值估值没有参照系。成本法通常需要以土地种植各项费用加平均利润、利息和收益来确定流转价格, 但部分成本很难界定, 不同地理位置、自然环境的土地价值在其他费用相
10、同的情况下, 也会存在较大差别, 制约着成本法的应用。市场法通则需要有成熟的交易市场和参照物标准, 但现实环境难以满足。同样, 收益法是以未来收益折现到贷款发放的当期现值作为土地经营权的价值, 由于收益的确定受土地质量、市场价格、气候灾害多种因素的影响, 通过收益法也很难对土地经营权做出科学价值评估。加之目前我国尚无专业的土地承包经营权价值评估机构和具有专业资质的评估人员, 缺乏评估流转土地承包经营权价值相应的标准和操作程序, 致使县级评估机构形同虚设, 评估难这一突出问题必然会导致贷款难。(三) 风险分散机制不健全。农村土地承包经营权抵押贷款的发放对象多为农户、经营大户和新型农业经营主体,
11、贷款用途主要集中在农产品生产、加工和销售领域, 由于农业抗御自然灾害的能力较差, 受自然条件和市场波动的影响较大, 未来收益存在较大不确定性, 具有高风险特征, 土地流转后, 自然风险和市场风险对农业造成的危害由于土地集中而随之加大。加之现阶段农业保险业务尚未全面展开, 缺乏农业产业风险准备金、救灾补助等政策扶持, 如遇较大的自然灾害或市场因素, 将给开展农村土地经营权抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。(四) 抵押农地处置前景不乐观。大部分群众对处置抵押农地经营权不愿接手, 宁可花高于处置农地的价格流转“一手”土地, 也不会考虑购买抵押处置标的, 普遍担心影响邻里关系和得到人为报复毁坏
12、, 从而影响了抵押物的处置和流转。如果一旦发生贷款违约, 银行不可能将土地收拿过来自己种, 特别是对于土地来说, 还必须考虑到农时, 没有及时耕种的话土地还会大大贬值。因此, 农村承包土地经营权要变现的话, 最好的方式只能是流转出去, 目前解决这个问题的关键, 就在于国家要设立有一个有权威、有足够交易量的平台作为“第三方”, 专门做土地处置变现或兜底工作。(五) 土地价值难以覆盖贷款需求。富平县当前农村土地流转价格大致为年平均 180 元/亩, 以此计算, 流转 300 亩土地年约需资金 5.4 万元, 对于有投资意向的一般经营大户来说, 仅流转土地费用不需要贷款, 而贷款需求主要为生产经营资
13、金。5.4 万元的市场价格大体能够代表 300 亩土地的年价值, 以此作为抵押标的物贷款, 所获得的资金与实际需求相差甚远。即便加上政府 700 万元的贷款担保基金按 1:10 比例发放贷款, 也难以覆盖有效贷款需求。三、相关建议(一) 加快完善农地产权交易体系功能。农地抵押权的实现需要有完善开放的交易市场和配套的流转服务市场。一般而言, 金融机构要求的抵押品必须具备便于登记管理、价格易于发现、具有较好流动性且保持稳定的特点, 同时也需要一个规范开展、交易活跃、服务健全、价值公允的产权交易市场。因此, 当前要切实抓好农村土地流转交易信息网络和价值评估体系建设, 积极培育产权流转和交易中介服务,
14、 引进和培养专门的农地经营权估值人才, 完善评估制度流程, 规范交易规则, 逐步形成更高层次的统一的农村产权交易平台, 实现生产要素在更大范围内的交易流转。(二) 建立有效的风险分担机制。一方面, 要针对农地经营权做出专门的保险制度安排, 引导和鼓励保险部门在现有的法律框架下, 开设农地抵押贷款保险品种, 保证第一还款来源, 充分缓释金融机构风险。另一方面, 从试点过程实践看, 推动农地抵押贷款试点深入发展, 仅靠农地抵押远远不够, 地方政府要切实加大政府担保基金和风险补偿金额度, 并成立农业信贷担保机构, 引入复合担保方式, 推出针对农地抵押贷款收益受偿的担保业务, 以增信手段提高金融机构对
15、农地抵押贷款业务的接受程度。与此同时, 建议政府设立农地回购基金, 在贷款违约时的土地经营权变现过程中, 因无受让人或抵押产权转让困难的情况下, 用于弥补参与试点金融机构可能出现的处置亏损和不良贷款。(三) 加大农村金融产品与服务创新力度。能否真正有效地调动起金融机构介入的积极性, 是确保试点工作顺利推进并取得实效的基础性因素。因此, 在后期的试点工作推进中, 要结合农地产权交易体系还不健全的现实, 引导金融机构在其他配套制度、措施的不断完善过程中, 积极在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面持续进行探索创新, 开发针对性强的信贷产品, 简化服务流程, 最大限度地满足农户等农业经营主体新
16、的金融服务需求, 为试点工作地持续推进提供强大动力。参考文献1中共中央办公厅, 国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见J.中华人民共和国国务院公报, 2016, (32) :27-30. 2张龙耀, 王梦珺, 刘俊杰.农民土地承包经营权抵押融资改革分析J.农业经济问题, 2015, (2) :70-78. 3赵美娟.农地经营权抵押融资影响因素的分析J.时代金融, 2017, (11) :55-59. 4马嘉鸿, 兰庆高, 于丽红.基于农户视角的农地经营权抵押贷款绩效评价J.农业经济, 2016, (6) :106-108. 5于鹏.推进农村土地的承包经营权抵押贷款试点工作的实践与思考-以辽宁昌图试点为例J.农村金融研究, 2016, (5) :70-72.
