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1、干部选拔的中国方案及其意义 沈冰清 复旦大学马克思主义学院 摘 要： 作为社会主义的国家政权, 首先需要有一套兼具社会主义性质和中国国情的干部选拔方案。经过多年的探索实践, 我国已经形成了以党管干部为核心、秉承尚贤思想与传统、辅之于积极培养的途径等为特色的干部选拔方案。这套干部选拔任用方案在计划经济时期逐渐形成, 在改革开放时期进行了调整, 并在党的十八大以后得到新的发展。决定中国干部选拔方案形成并完善的根本动因, 是新中国的政治发展。其中, 党管干部是中国特殊国情和现代化发展的客观要求;“积极培养”干部选拔模式形成于国家治理复杂性基础之上;秉承“尚贤”的原则是培养和选拨中国式好干部的必然要求
2、。中国干部选拔方案给予我们的基本经验是:干部的选任必须适应本国的国情和政治文化传统;干部选拔制度必须与时俱进, 与国家政治发展的进程相适应;要以坚定的自信给出中国干部选拔方案, 为世界政治文明的多样性发展及全球政治现代化做出中国贡献。关键词： 干部选拔; 中国方案; 政治发展; 基金：国家哲学社会科学基金重大项目“中国特色社会主义民主政治的制度优化与规范运行” (12&ZD0075) 中国共产党历来高度关注干部队伍的选拔工作。在革命时期, 毛泽东指出:“政治路线确定之后, 干部就是决定的因素。”1改革开放之际, 邓小平强调:“中国的事情能不能办好, 社会主义和改革开放能不能坚持, 经济能不能快
3、一点发展起来, 国家能不能长治久安, 从一定意义上说, 关键在人。”2进入新世纪以后, 随着社会的转型及国家治理的日渐复杂, 干部选拔问题成为国家发展中至关重要的大问题。习近平总书记强调:“我们党历来高度重视选贤任能, 始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。治国之要, 首在用人。”3新中国成立以来, 我国已逐步探索并形成了具有自身鲜明特色的干部选拔方案, 这一方案不同于西方早发现代化国家的竞选制度, 也不同于苏联封闭的选官方式。从中国政治发展的角度看, 虽然我国当下实施的干部选拔制度还有诸多不完善之处, 但整体而言, 这套干部选拔方案是符合中国国情的最优制度选择。对此加以
4、研究探讨, 对于完善我国干部选拔方案, 推进国家治理现代化具有重大意义, 同时也将对广大后发现代化国家的官员选拔体系提供借鉴。干部选拔之中国方案的主要特征在任何国家中, 政府公职人员的选聘都是极为重要的一项工作。通过合适的方式, 把合适的人才吸收到政治系统当中来, 不仅涉及政治系统能否平稳运行, 同时也事关政府能否维持自身的良好形象, 进而获得人民的信任和支持。不同国家, 由于其历史背景、文化习俗和制度沿革不同, 官员选拔方式也会有很大的不同。中国干部选拔方案受到本国特殊的历史文化和政治发展状况的影响, 并在演进中逐渐形成了鲜明的特色。这些特色大致可以归纳为以下几点:第一, 以“党管干部”为核
5、心。在现代政党政治中, 政党“常常试图占有政府职位来寻求其在国家中的影响力”4。因而, “通过把本党的精英和骨干输送到国家和政府的重要岗位, 利用对权力的控制实现政党的目标, 是各国执政党的通行做法”5。大多数西方早发现代化国家的公务员录用和使用不受政党更迭的影响, 文官系统保持独立性。与这些国家不同的是, 中国的干部队伍, 无论其职务性质如何, 均会受到执政党的全方位管理, 这就是党管干部原则的要义所在。党管干部的内容非常广泛, 既包括由政府内的党员直接掌握国家权力, 并在政府内建立党的组织而实施“体制内的领导”, 又包括党对政府主要干部行使组织人事权的“体制外的领导”。6在中国的具体实践中
6、, “党管干部”原则又包括两层意义。一方面, 中国共产党自上而下对各级干部选拔的全过程进行设计、管理和控制, 确保选出的干部符合党组织的要求;另一方面, 各级干部必须对党组织保持绝对的政治忠诚, 拥护党的领导, 遵循党的价值观念, 没有“价值中立”。通过“党管干部”, 党组织得以将自己的意志和决策深深嵌入国家政权乃至社会生活的方方面面。这也是中国特色社会主义制度得以顺利运行的组织前提。第二, 秉承尚贤的思想与传统。西方竞争型政党制度中, 政府官员被划分为政务官和事务官两种类型。其中, 政务官的选拔与政党组织和利益集团的倾向性有着直接的关系, 选举的过程还容易受到金钱的操控;事务官在本质上属于政
7、府雇员, 除了他们由国家公共财政支付薪酬以外, 事务官的身份与社会中从事其他工作岗位的公民并无太大差别。因此, 这些国家对公务人员本身并无除岗位要求以外的其他特殊要求。相比而言, 我国对干部队伍的“贤”要求更高。所谓的“贤”, 实际上是指德才兼备。选贤任能是中国古代选官制度的一个基本原则, 即要求选拔出来的官员在人品和才能方面都居于普通百姓之上, 甚至应当成为整个社会的价值观的引导者。中国共产党继承了中国古代“尚贤”的选官思想。新中国成立以后, 虽然干部选拔的具体标准随着时代不同而发生着变迁, 但是“德才兼备, 以德为先”始终是干部选拔的首要原则。回顾整个新中国干部制度发展史, 无论是计划经济
8、时期的“又红又专”原则, 还是改革开放以后的干部“四化”标准, 又或是党的十八大以来习近平总书记提出的“好干部标准”, 均体现了中国共产党对干部的德与才的高要求。第三, “培养”式的干部选拔模式。在西方竞争性政党制度中, 虽然各国执政党的执政方式有很大不同, 但执政党的党魁均通过全国性的竞选而获得国家首脑的位置, 并自行组建自己的政府班子。由此, 一旦竞选结束, 政府主要官员几乎总是面临着大换血, 国家的公共政策也会有较大调整。中国共产党采取的则是与之不同的“培养”模式。所有的党政机关主要领导人, 都是从基层一级级地培养和选拔上来的。这一方面保证了中国的干部在人员和结构方面处于相对稳定状态,
9、除非出现违反党纪国法的重大问题, 否则很少出现剧烈变动, 确保了中国的国家政策具有长期稳定性;另一方面, 这一模式也确保了各级干部在进入主要领导岗位之前都已经具备了较多的国家治理经验, 规避了重要岗位的干部不胜任的情况。概括地讲, 中国干部选拔方案就是在有中国特色的社会主义制度整体框架下, 以党管干部为核心、秉承尚贤的思想与传统、辅之以积极培养为特色的干部选拔方案。它不同于西方政务官与事务官两分的官员体系, 同时又借鉴了现代国家公务员管理的基本方式, 是中国特色社会主义制度探索和实践的重要成果。干部选拔之中国方案的形成过程历史制度主义认为, 制度是不断变化的, 其变迁会受到历史进程和时间顺序的
10、影响。7中国干部选拔任用的方案, 是在党领导革命和建设的历史流变中逐渐形成的。决定中国干部选拔制度发展的根本动因, 是新中国的政治发展。“政治发展是一种多因素的结果, 其中经济的变化是其主导因素, 但外来文化的冲击和一些偶发事件等也是不可缺少的诱因。”8中国是一个后发现代化国家, 国家能力和社会发展水平严重滞后, 因而执政党是政治发展的主导力量。执政党对政治发展的主导, 正是通过干部队伍来实现的。与此同时, 干部队伍整体的素养、能力和思想状况, 也会对中国政治发展的进程起到推动或阻碍的作用。中国共产党的干部选拔任用制度, 就是在两者互动中得以不断发展和完善的。(一) 计划经济时期干部选拔方案的
11、形成新中国成立以后, 中国共产党面临着执政地位不稳、国家建设任务艰巨、干部队伍紧缺的大背景。此阶段的政治发展目标是巩固国家政权, 提高中国共产党的执政合法性和政治权威化程度, 干部队伍是实现这一政治发展目标的重要保障。这一时期干部选拔的总体方针可以概括为委任与培训相结合, 注重培养具有治国能力的执政队伍。首先, 这一时期的“党管干部”原则主要体现在干部选拔由“中央直接领导和控制”。9由于地方各级党和政府的组织尚未完全建立起来, 相应的干部选拔制度也很不成熟, 因此, 中国共产党的干部选拔由党委直接领导, 并采取高度集权、简化程序、自上而下委任的方式展开。在干部委任的过程中, 切实贯彻“德才兼备
12、”原则, 一方面通过整党整风等方式排除部分对党不忠诚的分子, 另一方面则积极将“接受过一定的教育”, “具有国家建设所需的知识和技能”的各类人员吸纳到干部队伍中。即便“那时大多数有文化的人都有比较复杂的家庭背景, 国家为了获得人才并没有太计较他们的家庭出身”10。其次, 干部培养工作基本上与政权的建立和巩固同步进行。这一时期的干部队伍主要面临两方面的问题。一方面, 一部分干部在武装斗争环境当中成长起来, 缺乏国家建设的基本经验和知识水平;另一方面, 解放后进入政府机关的青年知识分子, 以及政府机构中留用的原国民党政府机构人员具有一定的社会管理能力, 但缺少社会主义国家公职人员应当具备的政治素养
13、。自 1950 年开始, 刘少奇、安子文等人就开始建立干部培训制度, 着力提升各级干部的马克思主义理论素养与文化水平。1956 年以后, 随着国家对农业、手工业、资本主义工商业的改造基本完成, 我国进入了全面建设社会主义的时期。中国共产党进一步加大干部培训、轮训、党校培养工作的力度, 不断提高干部队伍的素质。再次, 随着中国共产党治国理政实践的展开, 党和国家的干部来源逐渐固定下来。在新中国成立以后的很长一段时间内, 大中专或本科学生毕业后经由国家分配、连以上军官转业以及被评选为劳模等一些特殊情况, 成为个人获得干部身份的主要途径。在传统“尚贤”思想的影响下, 干部不仅仅是对职业的客观描述,
14、而且成为了一种地位和身份的象征, 这也对中国的各级干部的道德和能力提出了更高的要求, 这种要求是西方国家的公职人员所不需要达到的。这一时期的干部选拔任用制度, 整体上配合了政权初建时期我国政治发展的要求, 但是, 中国传统政治模式当中存在的很多问题并没有得到根除, 干部选拔中仍然存在着重人治轻法治、培养方式相对简单、选拔标准不统一等问题, 给后来中国的政治发展带来一定隐患。(二) 改革开放以后的干部选拔方案调整党的十一届三中全会以后, 我国政治发展的目标逐渐转移到以经济为中心的社会主义现代化建设方面。中国共产党对干部选拔任用制度进行全方位的改革和调整, 以适应这一时期政治发展的要求。首先, 中
15、国共产党重新确定了干部选拔标准, 将“尚贤”的原则与时代的要求相融合。以邓小平为核心的第二代领导集体的政治社会发展目标, 是社会主义初级阶段的“小康社会”。此后党中央提出的“三个代表”重要思想、“依法治国”及“和谐社会”、“科学发展观”等一系列思想理论, 实际上都是围绕着这一政治发展目标而展开的。与此相适应的首先是对干部选拔标准的重新确定。改革开放初期, 伴随着领导干部终身制的废除和“四化”标准的推出, 一大批具备真才实学的专业技术人才被选入党和国家的管理层, 体现出改革开放初期技术精英治国的思想。进入新世纪以后, 政治录用的标准则更加多元化, 尤其是治理才能在干部选任中发挥了极大的作用。干部
16、中的技术官僚比例已经逐渐下降, 越来越多的政治家来自法律界人士、国有企业经营者以及海归人士, 他们经受过经济、社会科学和法学的专业训练。11其次, “培养式”的选拔方式渐进发展, 逐步走向多元化。改革开放以后, 原有的以委任制为主的干部选任制度的弊端已经充分显现出来, 中国共产党通过公开选拔、竞争上岗、聘任制公务员等一系列试点, 推行干部选任向多元化方向发展。然而, 在一个经济文化落后的发展中大国进行改革, 社会的稳定是压倒一切的基本条件。亨廷顿通过比较研究后发现, 很多国家在经济发展的过程中会发生政治动荡。要避免这一问题, 一个“能统治得住”的、可以提供“有效的权威”, 为“政府的合法性提供了依据”12的执政党至关重要。中国共产党充分认识到这一政治规律, 把控了干部选拔制度改革的全过程。虽然在创新干部选拔方式的探索中, 也曾经出现了唯考分论、民众参与程度低、选拔依据不健全等问题, 但中国共产党通过地方和中央的配合, 不断进行灵活调整, 将制度变革的风险降到了最低, 并为中国特色选官体系的
