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1、美国农业保险反欺诈法律机制及其启示 王素 中原工学院信息商务学院 摘 要： 农业保险由于信息不对称以及面对财政补贴的诱惑, 欺诈行为在保险理赔过程中时有发生, 严重影响了保险市场的正常发展。美国农业保险通过虚假申报法案农业保险改革法和农业风险保障法, 设立了农业保险反欺诈的法律审查机制及相关法律责任, 形成了较为完善的农业保险反欺诈法律机制。中国目前已经成为仅次于美国的第二大农业保险市场, 面对欺诈问题应该借鉴美国成功的经验, 完善中国农业保险反欺诈法律机制。关键词： 美国; 农业保险; 反欺诈; 审查机制; 法律责任; 启示; 作者简介：王素 (1983) , 女, 河南确山人, 硕士, 讲
2、师, 研究方向:国际法、保险法、商法, E-mail:。基金：河南省软科学研究计划项目“行业协会垄断法律规制制度研究” (122400450047) ;河南省软科学研究计划项目“加快构建举省开放体制下河南省企业社会责任之法律问题研究” (152400410606) 中国自 2007 年开始实施中央农业财政保险保费补贴政策, 近些年来, 随着农业经济的发展及保险市场的扩大, 农业保费补贴规模日益加大, 仅 2015 年, 中央财政拨付的保费补贴就高达 155 亿元。保费补贴的增加, 大大刺激了农业保险市场的发展, 2015 年中国农业保费收入达到了 375 亿元, 为农户提供了近 2 万亿元的风
3、险保障, 中国已经成为仅次于美国的世界上第二大农业保险市场。面对巨大的市场及巨额的保费补贴, 保险市场中的欺诈行为层出不穷, 欺诈与反欺诈始终是保险市场必须面对的问题。美国农业保险发展有近 80 年的历史, 作为一个成熟的保险市场, 美国发展出一套应对农业保险欺诈的法律机制, 这对于完善中国农业保险反欺诈法律具有很好的借鉴意义。1 欺诈已成为农业保险发展的现实问题当前, 中国的农业保险是以政府主导为主, 面对巨额的财政补贴, 引发了各方利益寻租的冲动。在农业保险市场繁荣的背后, 各种欺诈、诈骗等行为是暗潮涌动。2010 年轰动全国的“白城骗保案”撕开了农业保险市场背后的巨大阴影, 近几年来,
4、全国各地又相继发生多起农业保险集体骗保案件, 使得农业保险中的欺诈问题成为监管的重点问题。就保险领域而言, 欺诈问题从保险诞生之日起就存在, 农业保险市场本身信息不对称的状况, 相对普通商业保险而言更为突出, 因此, 农业保险领域中的反欺诈行为更是任重道远。美国是世界上最大的农业保险市场, 也是世界上较早开展农业保险的国家, 从1938 年至今有近 80 年的历史。经历了单轨 (联邦农作物保险公司, FCIC) 到双轨 (FCIC 和私人商业保险公司共保) , 再到单轨运行 (私人商业保险公司承保, FCIC 负责再保险) 的发展过程。无论是在那个发展过程中, 欺诈和反欺诈始终是美国农业保险必
5、须面临的问题。从农业部风险管理局 (RMA, 与 FCIC 是一套人马, 两块牌子) 公布的案例看, 在信用体系成熟的美国, 欺诈问题仍然是屡禁不止。农场主经常在投保的过程中进行虚假陈述, 如虚报种植面积和实际收益等, 甚至为没有种植的作物进行投保。曾有案例显示, 北卡罗来纳州的一个农场主连续几年申请累计达到 900 万美元的保险赔偿申请, 通过在西红柿田间中撒播冰块和樟脑丸来显示作物受冰雹损坏。还有案例显示, 一个在监狱服刑的农场主持续不懈的向保险公司索赔, 但其索赔的作物压根就没有种植过。1不论是 FCIC、私人商业保险公司还是联邦政府, 一直以来想尽一切办法来与保险欺诈做斗争, 试图建立
6、各类反欺诈法律机制, 但农业保险中的欺诈和虚假陈述却无法根除。按照 RMA 的统计显示, 每年有 5%的保险标的和合同存在着欺诈现象2, 欺诈和虚假陈述正给脆弱的农业信用体系带来危机, 严重阻碍了农业保险保障功能的发挥。为此, 美国在过去的 10 余年时间内, 建立了一整套完整的反欺诈法律审查体系和机制, 这套法律审查体系和机制对于防范和惩戒欺诈行为颇有成效。显然, 中国正面临着欺诈、虚假陈述的严重问题, 美国的治理机制对于中国而言是个较好的借鉴样本。2 美国农业保险反欺诈的法律审查机制总体上看, 美国作为一个成熟保险市场和信用体系, 其农业保险中的欺诈现象要少于中国。但美国联邦政府认为, 欺
7、诈和虚假陈述正在摧毁保险的信用体系, 给资本市场带来灾难。因此, 面对这些欺诈和虚假陈述, 联邦政府采取了一系列的综合措施来加强惩戒和防范, 但主要是以法律审查为主, 2000 年美国国会通过的农业风险保障法是其基本法律依据。该法中确定了若干防范和惩戒措施, 来提升农业保险的信用度, 该法试图构建一个有力的法律审查机制来阻碍欺诈行为的发生。其具体的内容有如下几点。(1) 该法赋予私人商业保险公司对欺诈、虚假陈述行为的报告权和申请权。即私人商业保险公司可以向再保险机构FCIC 报告其怀疑的欺诈、滥用信息、虚假陈述的行为, FCIC 收到报告后必须在 90 天内做出答复或是报告给 RMA。如果在
8、90 天时间内, FCIC 拒绝回应, 私人商业保险公司可以要求 RMA 来进行直接调查, 并确定其报告行为的性质3。(2) 面对保险欺诈中保险代理人、投保人、被保险人共谋向保险公司欺诈骗保的行为, 该法赋予私人商业保险公司和 FCIC 的怀疑审查权。即当保险代理人、投保人、被保险人索赔的金额超过了该地区平均金额或保险标的 150%, FCIC和 RMA 就可以启动对保险代理人、保险核算人、投保人和被保险人进行调查, 核实其是否存在骗保共谋的行为4。(3) 该法赋予了 FCIC 和私人商业保险公司的民事制裁权。即当生产者、投保者、保险代理人、理赔员、查勘员等主体故意向 FCIC、私人商业保险公
9、司提供虚假的、不正确的信息, 就可以启用该法中的民事制裁条款。情节轻微者会被直接罚款 1 万美元;情节严重者, 其承受的罚款金额是其虚假陈述获利的 23 倍。除此之外, 该法还规定, 虚假信息的提供主体, 通常主要是投保者、生产者可能会在未来的 56 年时间内被剥夺参加联邦农作物保险计划的资格, 被列入失信黑名单, 其农业信贷、市场融资甚至是社会保障均可能会受到失信的影响。比如, 2011 年的 Porter v.United States 案中, 由于投保人对其投保的烟草所有权进行了虚假的陈述, 弗吉尼亚州西区地方法院对其处以 5 000 美元的民事罚款, 且剥夺其 2 年内不再参加任何联邦
10、作物保险计划的资格和 3 年内不能向联邦土地银行申请短期信用贷款。3 美国农业保险反欺诈的法律责任美国是一个典型的普通法国家, 司法在法治体系中占据重要地位。司法可以创设制度体系, 因此, 司法创设的制度体系和立法规定的制度体系, 构成了完善的法律责任体系。就农业保险欺诈问题, 主要有民事和刑事责任两个方面。3.1 民事责任就农业保险中的欺诈问题, 美国法律体系设置了完整的民事责任体系, 其主要法律依据有 1863 年制定的虚假申报法案、1980 年的农业保险改革法和 2000 年的农业风险保障法。(1) 虚假申报法案中规定, 对于企图对政府、公共部门提出虚假赔偿请求的人, 可以适用其民事救济
11、条款, 可以处以 5 00010 000 美元的罚款;如果欺诈或虚假陈述行为造成上述主体的连续损失, 可以处以损失额度 3 倍以上的罚款。虚假申报法案是美国一部重要的信用法律, 其虽然制定时间较早, 在过去长达 150 余年的时间内, 各级法院为此创设了多个判例, 成为其重要的法律渊源。在农业保险领域, 法院也对该法的民事处罚措施创设了很多判例, 有效地指导了该法在农业保险领域的适用。最为典型的判例是 2010 年的 U-nited States v.Hawley 一案。该案中被指控的保险代理人至少与两个农场主签订了保险合同, 但实际上保险标的物是不存在的, 也就是说被保险的农作物是不存在的,
12、 合同是虚假的。RMA 代表联邦政府向法院提起诉讼, 指控该代理人和被保险人共谋向 FCIC 诈骗, 主张该保险代理人与农场主合谋骗保且使得原本有资格投保的农户未能投保成功, 要求保险代理人和被保险人返还骗保所得并承担民事制裁责任。美国艾奥瓦州北区地方法院在一审过程中, 依据虚假申报法案做出了判决, 驳回了 RMA 的诉讼请求。法官的理由是, 该保险代理人和被保险人骗保的行为是针对私人商业保险公司, 而并没有针对 FCIC 直接提出请求, 也没有直接向 FCIC 提出陈述, 故没有违背虚假申报法案。一审结束后, RMA 向第八巡回上诉法院提出上诉, RMA 陈诉, 尽管该案件的代理人和被保险人
13、没有直接向 FCIC 索赔和虚假陈述, 但其产生的实际效果是一样的, 因为私人商业保险公司的赔偿款是来自于其向 FCIC 承保的再保险所得, 当农户遭受损失的时候, 私人商业保险公司先行赔付, 其后可以向 FCIC 提交再保险赔偿。换言之, RMA 主张的共谋骗保行为中代理人和被保险人的实际所得是来自于 FCIC。后来, FCIC 的一位官员提交了其与该案件承保的私人保险公司的电子邮件, 证实了这种法律关系的存在。最后, RMA 的主张得到了上诉法院的认可, 即保险代理人和被保险人向私人商业保险公司的索赔实际上就是向 FCIC 索赔, 此种行为就是典型的欺诈, 可以适用虚假申报法案。该案件的判
14、决在农业保险欺诈问题上具有里程碑的意义, 虚假申报法案中确定的被欺诈对象是政府部门、公共部门, 在保险领域不直接向这些部门通过虚假陈述索赔的, 只要是其索赔对象 (私人商业保险公司) 与 FCIC (公共部门) 建立了再保险关系的, 就可以认定欺诈对象是公共部门, 该法案可以直接适用。(2) 农业保险改革法和农业风险保障法中的虚假陈述规则也可以适用于农业保险欺诈领域, 保护保险公司的利益。这两个法律规定, 当投保人在保险合同中提交相关的证明文件有故意的、目的性的虚假陈述表达, 可以认定该保险合同是无效的。通常看, 按照上述两个法律中的虚假陈述规则, 保险合同无效后的民事救济, 保险公司可以直接
15、行使该权利, 只要能够证明投保人的保单及相关证明文件有虚假的、欺诈性的陈述即可。法律赋予了保险公司的无效合同单方解除权, 但必须满足以下 3 个条件:一是, 投保人提供的信息是虚假的;二是, 虚假信息影响到保险合同的实际履行及保险责任;三是, 保险公司采信了这些虚假信息5。尽管上述两个法律是联邦法律, 在全美国是有效的, 但由于美国各州的司法体制和司法传统有所差别, 在不同的司法辖区法院可以对这些规则有不同的解释。在某些州, 比如纽约州的法院就认为, 如果这种虚假陈述没有造成保险公司实际损失的, 就不能认定是虚假陈述;在某些州, 保险公司要行使保险合同的单方解除权, 除了需要证明投保人或被保险
16、人的信息有重大欺诈或虚假陈述之外, 还需要证明这些虚假陈述及欺诈是故意的。尽管在很多的现实判例中, 法官对于投保人或被保险人的虚假陈述认定倾向不同, 对保险公司的举证责任要求也不相同。但过去的 10 多年时间内, 那些企图通过虚假陈述索赔的投保人或被保险人, 上述法律中的虚假陈述规则成为其欺诈行为的重要障碍, 对保险公司利益起到了较好的保护作用。3.2 刑事处罚前述的民事制裁措施很好地威慑了农业保险中的欺诈、虚假陈述问题, 为农业保险反欺诈提供了很好的救济措施。除了民事制裁之外, 刑事救济也是不可缺少的。上述 3 个法案中, 有很多条款就农业保险欺诈行为做出了刑事处罚, 且被认为是联邦犯罪, 在整体上有越来越严的趋势。虚假申报法案农业风险保障法中关于欺诈的刑事条款中均规定, 任何人制作或向美国政府、公共部门提交虚假的、捏造的, 或是欺诈性的申报行为, 情节严重者均可以构成联邦犯罪。美国法典第 18
