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1、精准扶贫的实践偏离与基层治理困局 陈义媛 中国农业大学人文与发展学院 摘 要： 以西南地区一个国家级贫困县的精准扶贫实践为分析对象, 考察了精准扶贫实践的偏离问题, 并从基层治理的角度对偏离的原因进行了阐释。从精准识别来看, 横截面识别、标准化、僵化的指标与村民生活的动态变化、村庄现实的不规则性以及村庄道义相偏离;而在精准扶贫的实施过程中, 偏离主要表现为扶贫资源投入的内卷化和人力投入的内卷化。研究从基层治理的角度阐释了精准扶贫实践偏离的原因。在村庄层面, 精准识别的“去政治化”, 即未能形成对大多数村民的政治动员, 是导致实践偏离的重要因素之一。在县、乡层面, 精准扶贫实践中“行政吸纳政治”
2、的逻辑也是实践偏离的影响因素, 以专业化、标准化为特征的技术治理、将“树典型”作为目的而非手段、事本主义逻辑, 都是构成精准扶贫内卷化的原因。关键词： 精准扶贫; 基层治理; 内卷化; “去政治化”; “行政吸纳政治”; 作者简介：陈义媛 (1988) , 女, 湖北荆州人, 中国农业大学人文与发展学院讲师, 主要研究方向为农村社会学。E-mail:收稿日期：2017-08-24基金：国家社会科学基金青年项目 (16CSH042) Target Deviation in Targeted Poverty Alleviation and Dilemma of Grassroots Governa
3、nceCHEN Yi-yuan College of Humanities and Development, China Agricultural University; Abstract： Based on the “targeted poverty alleviation” ( TPA) practice in a national-level poverty-stricken county in Southwest China, this paper examines the off-target operation in TPA and explores reasons for thi
4、s issue from the perspective of grassroots governance. In “accurate identification”of poverty households, the cross-sectional identification, as well as the rigid and inflexible indicators all contribute to the“inaccuracy”because of the dynamic change of rural life, irregularity of rural reality, ru
5、ral morality and justice. In poverty reduction practice, target deviation is the result of the“involution”of funding and human input. This study interprets target deviation in the context of grassroots governance. At the village level, de-politicization in the “accurate identification”process, refer
6、s to the failure of political mobilization to most villagers, which leads to target deviation. At the county/township level, the “administrative absorption of politics”in the practice of TPA, is believed to be a main influencing factor. The technology governance, creating a “model”for displaying pol
7、itical achievements, as well as the logic of “completion tasks by strictly adhering to rules”, also explains the involution of TPA.Keyword： targeted poverty alleviation; grassroots governance; involution; de-politicization; adminis trative absorption of politics; Received： 2017-08-24一、精准扶贫实践困境的不同阐释“
8、精准扶贫”概念的提出, 是对我国扶贫战略的一次大调整。自 80 年代中期开始, 我国的农村扶贫工作一直是以区域为扶贫的目标载体, 1986 年全国划定了592 个国家级贫困县1, 此后, 国务院在 2001 年发布了中国农村扶贫开发纲要 (20012010 年) , 将扶贫重点定为 15 万个贫困村, 2011 年又发布了中国农村扶贫开发纲要 (20112020 年) , 扶贫重点是 14 个连片特困地区。可见, 在相当长的时期内, 我国扶贫工作的目标载体是一定的区域。在早期, 由于农村贫困人口相对集中在中西部地区, 以区域为重点进行扶贫安排有其合理性;然而, 随着收入分配不平等的程度不断扩大
9、, 以区域为扶贫的目标载体很难保证扶贫资金投放的准确性2-3。无论以贫困县还是贫困村为扶贫的目标载体, 最大的问题都在于, 这些区域范围内, 4/5 的人口都不是贫困人口4。正是在这一背景下, 2005 年, 国家开始对贫困户“建档立卡”, 以农户家庭而非区域作为扶贫单位;2014 年, 中央进一步提出“精准扶贫”, 明确对贫困户的精准识别和精准帮扶。然而, 精准扶贫的具体实践过程中却遭遇重重困境, 无论在精准识别中, 还是在扶贫实施过程中, “精准”瞄准的目标都面临挑战。精准识别难以对贫困户精准定位5, 反贫项目成功率低、项目收益与扶贫目标偏离6, 帮扶缺乏差异性, 扶贫资源分配不均, 甚至
10、引发上访7等问题。对于精准扶贫实践的困境, 已有研究的解释主要从以下三方面展开。第一, 从贫困产生的原因理解今天的扶贫困境, 指出当前贫困形成的主要原因是结构性贫困, 即贫困人口并非在单一的经济维度弱于精英群体, 而是在资源、知识、信息、社会资本等多个维度都无法与精英群体竞争, 这种不均衡的结构也使现有的扶贫策略难以有效发挥作用7-8。第二, 精准扶贫政策本身的悖论。从这一角度出发, 实践偏离被解释为扶贫政策缺乏差异性, 难以对接不同贫困户的需求;扶贫资金和项目管理体制不符合精准扶贫的要求;政绩考核体系容易导致扶贫目标描述的偏离;驻村扶贫工作队游离于乡村社会之外而难以解决实际问题等9-11。第
11、三, 村庄社会自身的特点。从这一角度出发, 实践偏离主要被解释为村庄分化下的“精英俘获”, 村庄社会的分化, 使少数在政治和经济上更有权力的精英集团更有能力俘获扶贫资源, 而处于弱势的贫困户利益受损9,12。上述研究已经从各方面对当前精准扶贫的实践困境做出了解析, 为理解精准扶贫奠定了良好的基础。但对当下精准扶贫的实践困境, 仍有以下两方面可以进一步探讨:第一, 从村庄治理的角度, 尤其是村庄内部社会动员的角度进行的解析尚不够充分, 精准扶贫工作中大量资源的输入, 对村庄内部动员理应产生重要影响, 扶贫工作本身也是村庄社会治理的一部分, 因此, 有必要对扶贫资源输入与村庄社会动员之间的联系机制
12、进行探讨;第二, 从县乡两级的基层治理角度还可以对当前扶贫实践的偏离进行进一步讨论, 扶贫工作是嵌入在基层治理工作中的一部分, 基层治理的逻辑必然对扶贫实践产生影响, 理解基层治理的实践逻辑有助于对精准扶贫工作机制的认识, 并探讨应对实践困境的方式。本文以西南某省的国家级贫困县 F 县精准扶贫实践为例, 在 2017 年 3-4 月近一个月的实地调查基础上, 试从村庄内部政治动员和县乡治理逻辑的角度进行分析, 对该县精准扶贫的实践偏离进行阐释。文章的主要研究问题一方面是精准扶贫实践的“不精准”或“偏离”呈现什么样的特征, 另一方面是从基层治理的角度如何理解这些偏离。通过对上述问题的分析, 试探
13、讨解决困境的可能方向。二、精准识别的“精准”与偏离以贫困户为扶贫瞄准单位的精准扶贫是对贫困户的精准识别是第一步, 也是此后扶贫工作的基础。F 县为了进行精准识别, 设置了一系列细致的指标, 试图精准定位贫困户。不仅如此, 省、市、县、乡四级政府都投入了大量的人力, 动员了包括高校、国企、政府部门、事业单位在内的各类单位, 这些单位派出的工作队员逾千人, 组建了扶贫工作队, 入村进行精准识别工作。此次识别工作中, 对于“十三五”规划中认定的贫困村, 每一家都进行了入户识别;对于非贫困村也称“面上村”, 则只对申请人进行识别。2016 年, F 县 X 乡的精准识别工作前后历时就 3 个多月。无论
14、从人力、资金投入上, 还是从精准识别的工作设计上, 各级政府都做出了大量努力, 力求客观和精准。然而, 从识别结果来看, 无论是村民、村干部还是地方政府的工作人员, 都颇有意见, 精准识别结果公布后, 不少村干部都遭到村民的责问, 一些村庄甚至因矛盾激化而导致村干部和村民的肢体冲突。经过精心设计的精准识别指标与现实的偏离主要有以下几方面的表现。第一, 横截面识别与纵向变化的村民生活之间的偏离。在 F 县, 精准识别工作在 2016 年完成, 是按照既定指标对入户时村民经济情况的评估。然而, 村民的生活是有纵深的, 处在不断变动中。对于一部分贫困户来说, 其贫困状态可能会不断被生产出来, 又可能
15、在家庭生命周期中自我转化。以一个特定时段的经济情况来识别贫困户, 如同在一个动态变化的过程中随机截取了某一时刻的静态画面。例如, 有村干部表示, 有的农户本来家境不错, 但因为家里有一个在读大学生, 就成了贫困户;又如, 有农户家里新建了住房, 但在进行精准识别时还没有购买各类家用电器, 按照识别指标评估, 这户农户被评为贫困户。尽管精准识别过后, 还有一些动态调整的空间, 但动态调整的数量毕竟是少数, 大部分的识别工作已经在建档立卡时确定下来。村民生活的动态变化, 使得以村民某一时段的生活状况为依据的“精准识别”发生偏离。第二, 标准化测量与不规则现实之间的偏离。村庄生活的现实具有灵活性和不
16、规则性, 但为了可操作性, 识别指标则往往是标准化的, 二者之间存在张力。例如, 一对生活窘迫的老人, 因为儿媳妇在县城一所小学当老师, 在县城有房, 按照识别标准, 这对老人不能被评为贫困户。实际上老人的儿子与儿媳已经感情破裂, 长期分居, 只是因为种种原因尚未离婚。又如, 按照精准识别标准, 只要在工商部门进行过注册登记, 即被认为有产业, 有产业的农户在精准识别中实行一票否决制, 不能评为贫困户。但正如 F 县 L 镇的一位扶贫工作人员所说, 有的农户只是有一家基本没有生意的小店铺, 也被认为有产业;有些农户被人借用名义注册了合作社, 也被认为有产业。农村现实的不规则性, 使一整套标准化的测量难以有效运行。这样的评估, 也引起村民对评分结果的诸多非议。第三, 僵化指标与村庄道义之间的偏离。根据 F 县精准识别的规定, 60 岁以上的老人不能单独识别, 必须与子女一起识别。现实中, 扶贫工作队遇到一户老人, 两位老人的女儿全部外嫁, 没有儿子, 但
