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1、法治化视角下资产评估机构执业风险及防范 俞明轩 刘传耀 中国人民大学商学院 摘 要： 资产评估法和资产评估行业财政监督管理办法的出台, 以及供给侧结构性改革的不断深入, 为资产评估行业和机构带来了新的机遇和挑战。本文以风险种类和防范措施为对象, 重点研究资产评估机构十类主要风险, 对其成因分别进行梳理总结, 并对资产评估机构执业风险的防范提出建议措施, 为建立有效的评估行业风险防范体制机制提供参考。一、法治化背景下探讨资产评估机构风险和防范问题的意义资产评估法律制度新体系的建立对资产评估机构执业风险防范提出了新要求。2016 年 7 月 2 日, 经全国人大常委会审议通过, 资产评估法这部评估
2、行业的专门法终于出台, 并于 2016 年 12 月 1 日起开始施行。随后, 财政部于 2017 年 4月 21 日公布了资产评估行业财政监督管理办法 (财政部 86 号令) 。法治是现代文明的基石之一, 规范资产评估的新法律和新规章的颁布, 完善了我国资产评估行业的法律体系, 进一步加强和完善了资产评估行业的监督管理。这些法律和规章的颁布, 为资产评估行业的健康有序发展营造了良好的法律环境, 但同时, 也确立了更加严格的评估行业监督管理制度, 给评估机构的内部治理提出了新的要求, 并带来新的挑战。因此, 立足于资产评估行业新的法治化要求, 对评估行业存在及可能面临的执业风险进行思考, 探讨
3、资产评估机构风险和防范问题, 对于促进评估行业的持续稳定发展是十分必要的。从行政监管部门角度, 强化评估机构执业风险及防范的认识, 有利于其依法监管工作的开展, 提高监管效率。资产评估法和 86 号令都专门单设一章, 对行政监管部门的监督管理和检查职能进行规定, 强化了依法依规开展监管的要求。在此基础上, 对评估机构执业风险进行深入认识, 厘清原因脉络, 把控重点环节和高发领域, 能极大提高监管的成效。从资产评估行业协会角度, 系统地对评估机构执业风险和防范措施进行梳理, 有利于完善行业自律管理, 建立健全评估行业风险防范机制和内部治理制度。法治化背景下, 资产评估协会的定位、职能、责任等都有
4、了明确规定, 其作为专业自律管理组织的角色得以确立。研究和防范评估机构执业风险对协会来说是必不可少, 是自律管理工作的重要内容, 有助于搭建更为完善的评估行业自律管理体系, 促进评估行业全面协调有序健康地发展, 从评估机构和评估师角度, 深入思考评估机构执业风险和防范, 有利于其增强依法履职的意识。法治化背景下, 对评估机构和评估人员的权利义务进行了明确细致的规定。对评估机构执业风险及防范的思考, 有利于进一步明确资产评估的专业特性和职业特点, 知其所能为且知其所不能为, 深刻认识资产评估业务中的禁区, 增强底线意识, 依法依规办事, 在法律范围内充分行使职责, 也通过法律保障自身合法权益。近
5、年来, 监管部门对包括评估机构在内的中介机构的监察力度不断加强, 处罚频率也呈增长态势。2015 年以来, 共有 5 家评估机构被给予行政处罚, 10 多位责任人员被采取警告罚款等措施。2016 年证监会以“未勤勉尽责, 所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”为由, 对评估机构和相关人员作出处罚, 具体原因包括以预先设定的价值作为评估结论、评估结论存在具有重要影响的实质性遗漏、未披露评估期间发生的重大事项、未对现金等实施有效的评估程序、评估报告出具日期早于内部审核日期等。资产评估执业环境日趋规范, 评估机构和评估监管部门要加强对话, 深化认识评估专业特性及由其衍生出的执业风险,
6、 共同打造良好的资产评估执业环境。当前, 我国资产评估行业正处于转型升级的新发展阶段, 亟待建立健全风险防范体系。资产评估行业建立起成熟有效的内部治理和风险防范机制还任重道远。一方面, 需要对资产评估执业风险的内容和特征达成相对统一的认识, 另一方面, 资产评估机构在构建内部治理机制时需充分考虑防范执业风险的措施和流程设计。只有全面建立起资产评估执业风险防范机制, 资产评估行业才能在法治化的市场经济中平稳健康发展。二、法治化背景下资产评估机构执业风险种类和成因分析资产评估机构执业风险, 主要是指评估机构和评估师在开展评估业务过程中, 因某些因素的不确定性导致其所面临的一切可能性的负面影响。目前
7、, 对于风险分类标准和风险种类的确定并未有统一说法, 在此, 仅以法治化背景下最为突出和新兴的风险因素为对象, 进行归纳与讨论。(一) 市场风险市场风险, 是指由于市场环境中某些因素的变化给评估活动或行为带来的风险。作为市场经济活动的参与者, 评估机构必然受到市场中各类因素的影响, 市场风险是最为常见且影响巨大的一类。公平、公正、有序的市场环境是作为市场主体的企业能得以良性发展的基础, 但相较于其他行业, 资产评估目前面临的市场风险有其特殊性。从成因来看, 首先, 资产评估法的出台, 对于评估机构的设立放宽了限制, 如评估师人数上, 合伙制机构只要具备两名评估师即可, 公司制机构“混八”即可,
8、 且合伙人或者股东“三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师”, 预留了股东来源的空间, 设立程序上, 实行备案制, “设立评估机构, 应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起三十日内向有关评估行政管理部门备案”。86 号令规定, 备案材料完备且符合要求的, 行政管理部门收齐备案材料即当场完成备案。这些都表明了资产评估机构准入门槛已经降低, 极大地方便了资产评估机构的设立, 也因此会有可能使得评估机构迅速增多, 导致竞争激烈化;其次, 市场需求的变化, 也会导致资产评估业务有所增减, 如果业务需求减少了, 会导致评估业务总量减少,
9、从而增加评估机构的执业风险;再次, 市场业务的承接制度也会影响资产评估机构的业务拓展, 比如招投标制度, 如果以价格作为唯一或最关键的评价依据, 就会导致“价低者得”的风气蔓延, 形成市场低价竞争局面, 影响评估机构的执业质量和品牌建设;还有, 社会对资产评估的认知依然存在偏差, 社会期待与评估实际功能不匹配, 有的客户存在不合理需求, 或对评估报告的使用存在误区, 都有可能给评估机构执业带来极大风险。(二) 政策风险政策风险, 是指因国家或相应部门的政策规定有所变化, 而评估机构和评估师未能及时作出相应调整而产生的风险。我国的资产评估起始于国有资产管理中的资产价值判断需要, 直至现在, 国有
10、企业与上市公司仍是评估机构的主要业务来源。而这类评估业务的特点, 就是与国有资产管理及证券市场管理的相关政策密切相关。因此, 政策风险也是评估机构必须关注的一类风险。从成因来看, 资产评估法将评估业务分为法定业务和非法定业务, 其中法定业务是“涉及国有资产或者公共利益等事项, 法律、行政法规规定需要评估的”业务, 并对其有特殊的管理要求。在实务中, 评估机构 (尤其是大型机构) 法定业务收入占总收入的绝大部分, 业务的单一化导致评估行业整体对政策的依赖度很高。如果法定业务发生变化, 一方面是数量的增加或减少, 另一方面是业务内容的难度和要求改变, 都会给评估机构带来重大影响, 导致风险产生。(
11、三) 涉诉风险涉诉风险, 指评估机构或评估师在执业中发生矛盾, 被利益相关者 (主要是委托人和评估报告使用人) 提起法律诉讼或因涉嫌违规被行政和司法部门起诉承担法律责任的风险。涉诉风险, 在资产评估行业以往的发展过程中, 不是一个很突出的风险种类。由于评估涉及的业务类型、责任界定等原因, 评估机构被起诉并承担责任的案例并不多见。但在近几年, 尤其是资产评估法出台后, 该类风险是不容忽视的。从成因来看, 首先, 资产评估法和财政部 86 号令都用单独一章对“法律责任”进行了规定, 相应行为的行政责任、民事责任和刑事责任更加明确, 比如, 行政责任方面相关行为“由有关评估行政管理部门责令改正”;刑
12、事责任方面“构成犯罪的, 依法追究刑事责任”;民事责任方面“评估专业人员违反本法规定, 给委托人或者其他相关当事人造成损失的, 由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。评估机构履行赔偿责任后, 可以向有故意或者重大过失行为的评估专业人员追偿”。但是, 如果评估机构和评估人员对该类条款的学习认识存在不足, 就会增加涉诉的可能性;其次, 随着法治化进程不断向纵深推进, 评估机构将会面临更多来自市场的机遇和挑战, 很多业务可能存在先天不足, 而市场各方维权意识不断增强, 评估行业以往涉入法律诉讼的情况较少, 导致评估机构对法律责任的认识普遍不足, 缺乏应对涉诉事件的经验和解决诉讼问题的有效预案。(四)
13、信用风险信用风险主要是指因职业信用或者声誉因素, 而对评估机构和评估师的业务和形象造成损害的风险。这类风险普遍存在于各行各业, 是市场经营主体不得不考虑和面对的重要风险。资产评估是经济社会中重要的经济鉴证类专业服务行业, 信用是评估行业和机构生存的根基与法宝。在新形势下, 该类风险也有所变化。从成因来看, 首先, 资产评估法和财政部 86 号令推出了对评估机构和评估师的信用管理规定, 如“建立会员信用档案, 将会员遵守法律、行政法规和评估准则的情况记入信用档案, 并向社会公开”。因此, 若在评估过程中未按相关规定履行职责, 违规情况就很有可能被监管部门记录并公布, 进而影响未来业务的承接。例如
14、, 2017 年初, 证监会通报了 2016 年度审计评估机构的检查处理情况, 对 3 家评估机构采取了出具警示函的行政监管措施, 并对 14 人次签字资产评估师采取了相应的行政监管措施, 记入诚信档案。未来随着监管不断完备, 各监管部门的处罚事例发生的可能性都会增大, 相应的信用风险必须引起足够重视;其次, 评估机构和评估人员可能因为时间要求、项目收入等因素, 未按业务合同规定, 保质保量完成评估工作, 导致评估报告并不能使得客户满意, 从而在客户方面引发的信用问题。在新形势下, 资产评估行业面临更大的发展空间, 接触更多元化的业务, 应该结合质量控制和流程管理, 愈加重视信用风险问题。(五
15、) 技术风险技术风险, 主要指评估过程中因技术不足、不精、不全给评估机构和评估师带来的风险。作为典型的智力密集型行业, 评估工作的质量高低与机构、评估人员的技术水平密切相关。在一定意义上, 运用的评估技术越先进, 最终的评估结论越可靠合理。如果评估机构对提升评估技术水平认识不足, 不仅会制约评估机构的发展步伐, 同时也会给评估机构带来质量隐患。从成因来看, 首先, 在某些方面, 特别是新的资产评估业务领域, 已有的评估理论知识并不足以支撑这些新评估业务的需求, 如果评估机构的技术研发基础不牢固、力量不雄厚, 就无法适应评估新业务的新要求, 仓促上马, 后患无穷。其次, 对于法律法规提出的新要求
16、, 评估机构需要有足够的技术力量应对。比如, 评估法要求“应当选择两种以上评估方法, 经综合分析, 形成评估结论, 编制评估报告”, 如果因技术水准等原因在评估报告中仍然只采用一种评估方法, 就会形成风险;再比如, 评估法要求“评估专业人员应当根据评估业务具体情况, 对评估对象进行现场调查, 收集权属证明、财务会计信息和其他资料并进行核查验证、分析整理, 作为评估的依据”, 如果评估机构的技术水平达不到核查验证需要的知识能力, 又没有采取应对措施, 就会因技术不精而产生风险。还有, 随着评估法对于评估机构设立的限制放开, 以及经济改革推动资产评估行业深度参与市场竞争, 传统与新兴的业务都要接受更多更强竞争对手的挑战, 市场和客户也会进行更为严苛的比较和选择, “技不如人”会给评估机构的生存发展带来巨大威胁。(六) 流程风险流程风险, 主要指因评估流程的缺失、管控不善等给评估工作带来影响, 从而给评估机构和评估师带来的风险。资产评估工作是一项有计划、重程序的活动, 整体流程的完备度和履行程度会对评估结果产生直接影响, 质量控制也是在流程的
