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1、载人航天国际合作的法律政策问题浅析 龙杰 香港大学法律学院 Legal and Policy Issues of International Cooperation in Manned Space Project中国载人航天工程已走过 25年的历程, 成功实现了各种关键技术的突破和跨越。工程即将进入最为关键的第三阶段, 即建造空间站, 解决有较大规模的、长期有人照料的空间应用问题。对于中国即将建成的空间站, 在遵循我国独立自主发展原则的前提下, 适度开展国际合作无疑是较为明智的选择。在国际合作过程中, 不可避免的会遇到一系列法律和政策问题, 例如合作框架建构、知识产权保护、出口管制以及争端的解
2、决。可以预测这些关键问题决定着载人航天项目国际合作的成败, 对于中国空间站的发展至关重要。1 载人航天国际合作背景中国载人航天工程计划于 1992年 9月 21日正式立项, 并确立了“三步走”的战略发展目标。立项 25年来, 工程已成功实现了第一步和第二步, 这为接下来组建较大规模的、长期有人照料的空间站打下了坚实的基础。2016 年, 中国国务院发布了最新版本的中国的航天白皮书, 该文件表明“开放发展”是中国航天发展的四项原则之一, 即坚持独立自主与开放合作相结合, 积极开展航天国际交流与合作, 致力推进航天事业的长期可持续发展。该文件还专设了“国际交流与合作”部分, 表明了中国关于国际合作
3、的基本政策、过去 5年的空间合作实践以及未来 5年的重点合作领域。值得关注的是, 载人航天空间实验室、空间站的建设和应用被列入了重点国际合作项目, 这无疑将会为中国载人航天项目注入新鲜的活力。回顾人类空间事业的发展历程, 空间站项目无疑是各国空间合作的成功典范。苏联解体后, 俄罗斯对苏联遗留下来的和平号空间站项目进行接管, 在俄罗斯缺乏空间站运营资金以及美国缺少研发空间站关键技术的背景下, 两国走上了空间站合作的道路。在美国获得了宝贵的空间站经验之后, 发起了当下仍在运行的“国际空间站”项目, 该项目吸纳了包括俄罗斯、加拿大、日本在内的共16个国家的参与。对于中国空间站来说, 已经不太可能发展
4、成为多国共同开发建造的多国共同管辖模式, 也不太可能发展成为苏联的独立运营模式, 可以预测一种由中国主导的国际合作模式将会是比较现实的方案。在中国主导的这一合作模式下, 将由中国行使对空间站的管辖权。无论是国家、国际组织还是私人实体, 都可以作为合作方在中国空间站内开展各种科研和商业活动。在全球外空商业化的大背景下, 空间站可开展商业应用的领域非常广泛, 例如外空旅游、研发新型材料、太空养殖、空间运输和自然资源开发等, 它们也可以成为中国空间站的国际合作领域。在此背景下, 有必要对中国载人航天国际合作过程中潜在的法律和政策问题进行分析, 这对于中国进行相关的立法和政策制定都能够起到不可或缺的参
5、考作用。2 空间站国际合作的法律和政策问题考虑到中国主导的空间站国际合作模式的特点、其他国家载人航天的相关合作经验以及空间站的商业化发展趋势, 中国载人航天项目中的空间站国际合作应优先考虑 4个方面的法律和政策问题, 即合作框架的构建、知识产权保护、出口管制以及争端的解决。第一个问题是指在中国空间站最后建成之前, 是否应该构建一个国际合作的指导性条约框架;第二个问题涉及外空产生的知识产权保护, 因为基于空间站的空间商业合作项目将变得非常普遍, 明确和公平的法律政策安排将会影响到各类主体的参与程度;此外, 稳定的出口管制法律制度对维护外空安全也至关重要;最后, 在现有的外空条约体系建立的争端解决
6、机制的基础上, 应该提出一些适应中国空间站国际合作发展的新规定。合作框架的构建目前, 中国学术界还没有关于是否要针对中国空间站专门构建合作框架的讨论。在美国主导的“国际空间站”项目开展之前, 美国政府就空间站事先立法的必要性进行了深入的论证。在这一过程中, 反对事先构建空间站法律框架的一方认为:现有国内法和国际法律足以应对空间站国际合作过程中潜在的法律问题;而支持方则表示:在空间站新问题出现之前应采取一定预防措施, 即事先进行法律和政策方面的安排。具体来看, 上述讨论中的反对者认为, 法律和政策不应该超越现实生活的发展水平, 而应当在现有的国际法和国内法律制度框架中, 对空间站的新问题通过外交
7、或谈判的方式进行解决, 尽管空间站可能会出现各种罕见的冲突, 但是以现有的国际争端解决机制已经足以进行解决。然而, 预防性立法的支持者认为, 在外空这一具有非主权性质的范围内更加需要法律和政策的确定性, 因为这将能够吸引不同的空间活动主体参与到空间站项目中来。美国国会最终达成一致意见:由于在进行高风险的商业空间活动之前, 进行必要的法律政策评估是必不可少的环节, 这对于鼓励商业私人实体参与空间活动至关重要。因此, 从鼓励商业空间活动的角度来看, 国会认为有必要事先针对空间站的国际合作进行相关的法律政策安排, 这将能够为私人实体提供更强的投资信心。如前所述, 在中国主导的国际合作模式中, 中国将
8、拥有空间站的管辖权, 空间站成为一个各国都可以开展空间活动的商业合作平台。根据“国际空间站”的经验, 由中国主导合作的空间站也应当在国际层面建立一个国际合作框架, 并在国内层面出台配套的法律和政策。到目前为止, 20 多个国家已经通过了自己的航天法, 其中包括空间国家和非空间国家, 这表明了外层空间法治化的发展趋势。中国到目前为止仍然没有出台一部综合性的航天法, 这导致了当下航天相关的法规和政策存在众多冲突和重叠的地方。在构建空间站国际合作条约之前, 中国有必要升级国内的航天法律制度。有学者指出, 中国对国内航天立法应当采取务实的做法, 即在综合性的航天法出台之前, 可以先制定低一层级的外空商
9、业化法规。根据这一指导思想, 针对空间站商业化、卫星导航、数据共享、外空旅游等活动的立法工作, 应作为国内商业航天立法的优先项。值得注意的是, 国内空间立法应平衡好国家安全、商业目标和人类的共同利益, 商业化的性质不意味着与外空条约规定的人类共同利益原则的核心内涵相抵触, 如果以实现国际社会整体福祉的方式开展商业活动, 就可以达到空间商业合作可持续发展的效果。中国空间站有了国内空间商业化法规作为基础, 就可以适时倡导构建国际空间合作的框架条约, 条约名称可以是国际空间合作框架协定。该合作协定应具有鼓励和吸引各类实体参与空间合作的特点, 现有的“国际空间站”法律框架也可以作为参考。考虑到自 20
10、世纪 70年代后期以来联合国还未通过一项具有国际普遍法律约束力的空间条约, 为了提升通过这一国际合作条约的可行性, 本条约可以以中国空间站项目为基础, 即参加中国空间站合作的国家都应当签署并通过这一条约。通过这种方式, 空间站的成员国或组织也将成为这一合作条约的成员, 这不仅有利于中国空间站的合作管理, 而且有利于一项具有普遍约束力的国际条约得到国际社会的实践和遵守。上述合作协定应当涉及到空间合作的准入条件、合作类型、合作内容以及其他相关的事宜。具体来看, 协定首先要澄清对私营部门参与外空活动的主体法律地位的承认;协调好政府和私营实体之间的利益分配, 这将有助于加强空间合作的可持续性;此外,
11、考虑到国际空间合作和全人类共同利益这两个外空条约原则, 发展中国家的利益诉求也应当在协定中得到体现。关于空间合作项目的具体执行和运作, 通过后期合作方的谅解备忘录和实施协议来进行安排。除了空间合作框架构建这一问题之外, 中国空间站的国际合作中也会面临一些传统的法律政策问题, 例如知识产权保护, 虽然这些问题一直以来都是学术界的研究重点, 但在空间站这一特定空间范围内的商业化合作过程中, 新问题也会不断涌现, 所以有必要对其进行持续的关注和研究。知识产权保护随着空间站商业合作的发展, 专利权、植物新品种以及商业秘密等知识产权的保护可能会面临一个尴尬的局面。因为知识产权保护的法律制度本身就有很强的
12、领土属性, 所以会存在知识产权领土属性和外层空间非领土属性之间的协调困难, 由此可能产生的后果是外层空间产生的知识产权不能像地球上产生的那样受到充分的法律保护。如前文所述, 根据外空条约和登记公约的规定, 空间物体可被视为主权国家可以行使管辖权和控制权的特殊领域, 也就是说经过注册的空间物体具有准领土特性。因此, 上述规定可能成为确保空间物体内产生的知识产权受到各国法律保护的连接点。也就是说, 在中国主导的空间站合作模式中, 在中国管辖的空间站范围内, 中国相关的知识产权法律自然适用于这些舱段内所产生的知识产权。但是, 当存在商业合作方的不同利益诉求时, 中国对于空间站的管辖权会出现与他国利益
13、相冲突的情形, 这种情况下适用管辖国的法律就会存在困难。也可以说, 即使在法律政策上有着严密的安排, 也不能排除实际合作中的意外情形。针对空间站国际合作中的知识产权保护问题, 有必要通过事先的双边或多边协定进行规定, 在国内法和外空知识产权之间创设更多的连接点, 从而扩大对外空知识产权的保护。中国政府也可针对具体的空间站合作项目出台一系列优惠政策, 促使空间站内产生的知识产权能够发挥最大的效益。出口管制制度回顾冷战时期两个超级大国之间的外空竞赛, 早期空间探索的军事性质决定了如今空间活动的双重属性, 即声称为民用的空间活动项目, 也有可能存在被军事利用的可能性。也就是说, 当国家安全受到威胁时
14、, 空间站这一大型国际合作项目也有可能存在被成员国发展军事力量的可能。空间物体和技术具有军民两用的这一特质意味着, 航天国家通常会对其实施严格的出口管制制度, 以防止敏感的物品和技术信息转让到第三国。一个典型的例子就是, 美国已经建立了一套复杂而有效的出口管制法律制度, 用来控制和管理与国家安全有关的产品和服务的出口。就空间站范围内来看, 国际商业合作必将导致与国家安全、国家机密以及和平利用外空密切相关的空间技术、产品和服务的应用和流动。因此, 在合作协议中明确军备控制、裁军和不扩散的重要性显得尤为必要。为了应对中国空间站复杂的国际合作安全环境, 中国在这方面应该建立一个有效和全面的空间站出口
15、管制法律制度, 一方面对本国的空间产品和技术实现有效的出口管制, 另一方面还能够促进商业合作的安全有序开展。此外, 国家之间的出口管制制度不可避免的存在差异和冲突, 空间站的国际合作框架应当鼓励国家间就此问题达成相关的协议, 或者是出台单边的国家政策。争端解决外空争端主要是指空间活动参与者之间的权益冲突。随着空间活动参与主体日益多元化, 主权国家已不再是空间活动的唯一法律主体。外空争端方已扩大到了私人实体和个人, 这无疑使得传统的国际争端解决机制变得更加复杂。和平解决国际争端这一原则在联合国宪章中得到了确立, 由于外空条约规定外空活动也应当遵守联合国宪章确立的规则, 所以传统的争端解决原则自然
16、适用于外层空间。具体来说, 根据联合国宪章第 2条第 3款和第 33条第 1款的规定, 国际争端应以和平方式解决, 并提出以下方式作为缔约国的备选方案:谈判、调查、调解、仲裁、司法解决、诉诸区域机构或安排其他自己选择的和平手段。在联合国宪章的指导下, 外空物体所造成损害之国际责任公约规定, 成员国可以通过 3种途径对空间物体造成的损害赔偿进行索赔: (1) 在发射国的法院、行政法庭或机构索赔; (2) 通过外交途径向发射国提出赔偿请求; (3) 当索赔未能通过外交谈判达成和解时, 应任何一方的要求设立求偿委员会。由于外空条约体系下的争端解决机制倾向于通过国家间的政治途径进行解决, 这与外空活动的日益商业化和私有化的趋势是不相匹配的, 国家、政府间组织和私人实体在合作过程中的新争端在目前的国际法律框架下可能得不到充分的解决。针对现有外空争端解决机制存在的缺陷, 许多学者和机构都提出了各种改进建议。国际法协会曾于 1984年起草了一份条约, 之后于 1998年进行了修改, 该草案提出了包括强制性和非强制性方
