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1、为什么 PPP 的行业使用分布不均一个基于行业特征的最优合约设计 姚东旻 邓涵 中央财经大学中国财政发展协同创新中心 中央财经大学经济学院 摘 要： 政府与社会资本合作 (PPP) 模式作为一种新型的公共品提供方式, 近年来在全国范围内迅速推广。然而在实践过程中出现的失败案例以及不同行业中 PPP 模式应用的分布差异均表明, 行业特点能够显著影响 PPP 项目的执行效果。本文抽象出不同行业所具备的行业特征, 依此设计政府和企业间提供公共服务的最优合约, 讨论行业特征影响合约执行效果的因果机制。研究发现:并非所有行业都适合应用 PPP 模式。对具有“建设期对运营期的外部性较高”“运营期投入成本较
2、低”“建设期风险较高”“运营期风险较低”等特征的行业来说, 应用PPP 模式更为合适;反之则应用传统的政府购买服务模式更为合适。此外, 两种模式在部分行业中的经济效率仍然不明确, 其依赖于其他的技术条件和外部环境。关键词： PPP 模式; 政府购买服务; 公共服务提供; 经济效率; 作者简介：姚东旻, 中央财经大学中国财政发展协同创新中心副教授、主任助理, 100081;作者简介：邓涵, 中央财经大学中国财政发展协同创新中心、中央财经大学经济学院, 100081。基金：“中央高校基本业务科研费专项资金”Why Do PPPs Distribute Unevenly in Different S
3、ectors:An Optimal Contract Arrangement Based on Sector CharacteristicsYAO Dongmin DENG Han Central University of Finance and Economics; Abstract： PPPs are highly valued and have been widely promoted in recent years.However, a large number of PPP failure cases, as well as the uneven distribution of P
4、PP in different sectors, indicate that the government is supposed to be more cautious when choosing between PPP and conventional mode.Therefore, what kind of sector characteristics would affect the success of PPP projects and how they are affected deserve serious consideration.This paper abstracts t
5、he sector characteristics of different sectors, and designs the optimal contract arrangement between the government and enterprises to provide public services.It also discusses how the sector characteristics affect the implementation and effectiveness of the contracts.We find that not all sectors ar
6、e suitable to apply PPP mode.Its optimal to apply PPP mode for the sectors with positive externality across the building and operating stage, low operating effort costs, high building risk and low operating risk.Otherwise, its optimal to apply conventional mode.Nevertheless, which mode should be cho
7、sen remains uncertain for some sectors.It depends on other conditions and the external environment.Keyword： PPP Mode; Governments Purchase Public Service; Public Service Provision; Economic Efficiency; 一、引言政府与社会资本合作模式 (Public-Private Partnership, PPP 模式) 和传统的政府购买服务模式是政府动员社会力量提供公共服务的两种主要方式。近些年来, 我国地方
8、债务规模激增, 引发了全社会的广泛关注, 同时也启发了公众对地方政府财权与事权匹配程度的思考与讨论。政府如何利用有限的财政资金去做好更多的事情?对这一问题的回答直接关乎我国能否从源头上解决地方政府债务危机, 满足社会公共需要, 提高人民生活水平。2015 年 5 月, 国务院办公厅发布国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 (国办发201542 号, 以下简称通知) , 大力推行社会和资本合作模式。自此, 各级地方政府、企业、金融机构等多方主体积极响应和参与 PPP 项目实践。PPP 模式正逐渐成为我国最受欢迎的新型公共服务提供方式。
9、尽管“政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用, 提升公共服务的供给质量和效率, 实现公共利益最大化”, 但在现实实践中, 并非所有行业的公共服务提供都适合应用 PPP 模式。这主要体现在: (1) 国务院、财政部、发改委发布的官方文件均对 PPP 模式的适用行业进行了详细的规定, 并且存在明显差异; (2) PPP 项目在不同行业中的立项情况及实践效果不同。基于此, PPP 模式和传统模式应用的边界是目前学术界和政府部门普遍关心的重要问题。从国务院、发改委、财政部分别发布的官方文件来看, 三部门对 PPP 项目适用范围的规定存在着明显的差异, 具体参见表 1。其中, 国务院所规定的适
10、用范围最广, 而财政部所规定的适用范围最窄。并且, 所有文件均涉及医疗和养老行业, 而旅游业则仅出现在发改委的文件中。这一政策差异现状一方面启示我们在进行公共服务提供方式选择时, 必须审慎地考虑不同行业的特征差异;另一方面也对我们有效评估不同行业的 PPP 模式应用效率提出了客观要求。表 1 不同部门颁布的官方文件中关于 PPP 模式适用范围的比较 下载原表 从现实实践中 PPP 项目立项情况的统计数据来看, 我国和世界各国的数据均显示:PPP 项目行业分布不均。截至 2016 年 11 月 30 日, 财政部 PPP 综合信息平台的数据表明, 我国市政工程类 PPP 项目最多, 高达 384
11、6 项, 在总项目中占比约 35.5%, 而市政工程类、交通运输类以外的项目数量均在 700 以下, 数量最少的林业类项目仅为 17, 参见图 1。而世界银行 PPI 数据库的数据显示, 截至2015 年, 能源类 PPP 项目最多, 达 4084 项, 而电信类 PPP 项目则仅为 632 项。这说明 PPP 项目行业分布不均的表现并非我国特有, 而是一个普遍存在的问题, 但具体来讲, 每个国家的实际情况会有所差异。图 1 PPP 项目行业分布情况 下载原图注:数据截止日期为 2016 年 11 月 30 日。资料来源:财政部政府和社会资本合作中心。进一步地, 从 PPP 项目的执行效果来看
12、, 不同行业的 PPP 项目失败率差异较大, 例如电信行业的失败率高达 9.65%, 而能源行业仅为 1.49%。具体的 PPP 项目行业分布和失败率情况如图 2 所示。PPP 项目的执行效果具有一定的行业异质性。这一结论同样也得到了大量文献研究和案例分析的支持。经验证据表明, PPP模式并不绝对优于传统模式 (姚东旻、李军林, 2015) 。我国现实中存在着诸多 PPP 模式失败的案例, 并且不同行业项目的成败差异较大 (赵晔, 2015) 。图 2 世界银行 PPP 案例库中项目分布数和失败率 下载原图注:数据截至 2015 年末。其中每个行业左边的柱图表示项目数量, 右边的柱图表示失败率
13、, 失败率的计算为该行业失败 (cancelled) 的项目占该行业的总项目比例。资料来源:世界银行 PPI 数据库。通过上述对 PPP 项目行业分布与执行效果的总结与直观分析, 我们亟需思考以下两个重要问题:第一, PPP 模式和传统模式的适用范围能否依据行业特征进行界定?第二, 行业特征如何影响公共服务提供模式的选择与有效性?对于这两个问题的回答, 不仅能够丰富有关公共物品 (服务) 提供的理论研究, 而且有助于在我国 PPP 模式“摸着石头过河”的真实情景下, 为政府着力推行 PPP 这一新型公共服务提供模式提供科学合理且行之有效的参考与指导。事实上, 现有文献已经逐渐开始对 PPP 项
14、目的行业异质性问题展开讨论。首先, 建设期投资对运营期成本的外部性是决定不同行业实况下 PPP 模式和传统模式选择与有效性的重要判定条件。当建设期的产品质量对于运营期成本的减少有积极影响时, PPP 模式更优;反之则传统模式更加有效 (Bennett 和 Iossa, 2006;Iossa 和Martimort, 2015;Martimort 和 Pouyet, 2008) 。与此同时, Bentz, Grout 和Halonenakatwijuka (2001) 指出, 当建设期投入成本和运营期投入成本都较小时, PPP 模式较优。其次, 部分学者认为建设者努力程度的可观测性、风险预期等其他
15、特定条件也同样能够对不同行业内 PPP 项目的执行效果产生影响。Hoppe 和 Schmitz (2013) 认为, 当反映建设者的努力程度的信号较为模糊且建设期投入成本较小时, PPP 模式较优。针对风险预期, 学者普遍认为运营期风险相对较小时, PPP 模式更优 (Iossa 和 Martimort, 2015;Martimort 和Menezes, 2015) 。同时, 一些学者也从公共服务的性质角度探究 PPP 模式的有效应用范围。Iossa 和 Martimort (2015) 认为 PPP 模式更适用于一些具有普遍用途 (generic) 的公共服务项目, 如休闲中心、住房等;而诸
16、如监狱、医院、学校等具有特定用途的 (specific) 项目则采用传统模式更加有效。因为后者在具有一般性的居民生活中缺少应用价值。现有文献从多个方面讨论和比较 PPP 模式和传统模式的利弊和适用范围, 积累了一定的前期成果。在此基础上, 本文尝试从具体的行业特征出发, 考虑建设期对运营期的外部性、建设期成本、运营期成本、建设期风险和运营期风险等对 PPP 模式有效性的影响。结合现有研究成果, 将影响公共服务提供模式选择的因素抽象为多维度的“行业特征”, 依此设计政府和企业间提供公共服务的最优合约, 探究行业特征如何影响合约的执行效果。研究发现:并非所有行业都适合应用 PPP 模式。建设期对运营期的外部性、运营期投入成本、建设期与运营期风险等行业特征均会显著影响 PPP 模式的执行效果。本文的创新之处在于:首先, 在理论上 PPP 的行业异质性研究为学术界重新思考“政府与市场的关系”、“公共物品与财政起源的逻辑”两个重要问题, 提供了新的思路和方向。传统财政学认为, 一旦确定某种商品和服务具有非竞争性和非
