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1、大数据背景下公共数据资源运用探析 邹开亮 刘佳明 华东交通大学 摘 要： 我国数据资源主要集中于政府部门手中, 这会诱发一系列问题, 一方面, 政府部门将数据资源束之高阁导致数据资源严重浪费, 另一方面, 公共数据资源开发力度不够以及公共数据开放中导致公民信息泄露问题都成为制约大数据发展的重要障碍。因此, 建立健全大数据相关运用立法、加强数据运用监管、提高政府部门和社会公众的数据意识, 形成数据文化, 是推动大数据产业发展所必需。关键词： 大数据; 公共数据资源; 运用; 作者简介：邹开亮 (1976) , 男, 江西丰城人, 华东交通大学人文学院副教授, 硕士生导师。研究方向:从事竞争法、知
2、识产权。作者简介：刘佳明 (1993.09) , 男, 江西吉安人, 华东交通大学在读硕士研究生。研究方向:公司法和企业法。收稿日期：2017-08-18基金：江西省 2017 年度研究生创新专项资金项目“大数据背景下数据垄断法律法规的研究” (项目编号:YC2017-S266) 的阶段性成果The Application of Public Data Resources in the Background of Big DataZou Kailiang Liu Jiaming East China Jiao tong University; Abstract： The data resour
3、ces in China are mainly concentrated in the hands of government departments, which will also induce a series of problems, on the one hand, the government departments will shelter the data resource and led to a serious waste of data resources, on the other hand, public data resources development is n
4、ot enough and the citizens Information disclosure issues have become an important obstacle to the development of big data.Therefore, establish the use of big data related legislation, strengthen the use of data regulation, improve the government departments and the public awareness of the data, the
5、formation of data culture, is necessary to promote the development of big data industry.Keyword： big data; public data resources; application; Received： 2017-08-18随着互联网的运用和发展, 以云计算为代表的信息处理技术不仅促使数据资源呈现出“井喷式”发展, 也为数据的存储、挖掘、运用等技术带来革命性的改变, 由此, 大数据时代悄悄来临。在大数据背景下, 通过对信息资源的收集和整理改变人们传统的思维模式和方式, 同时, 数据信息也成为人
6、们竞相交易和争夺的资源。但是, 公共数据资源权属未明以及政府部门对数据资源的垄断等现象却阻碍了我国公共数据资源的开发和利用, 公共数据资源开放与开发程度不足已成为制约我国大数据产业发展的瓶颈。因此, 建立、健全公共数据相关立法以明确数据权属及运用等基础问题, 有效规制公共数据垄断, 加强公共数据运用监管, 努力树立数据意识, 培育数据文化, 是促进公共数据资源的开发和运用, 繁荣大数据产业的必由之路。在大数据“热”背景下, 有关公共数据资源的运用愈来愈受到人们关注, 我国国内有关公共数据资源的讨论主要集中在公共数据资源的开放和怎样开放之上, 对公共数据资源开发和运用过程中存在的法律问题未进行充
7、分探讨。论文试图通过对我国目前公共数据资源运用现状进行分析, 然后找出其中存在的主要法律问题, 最后从立法、执法和数据文化的建设上提出相应的解决办法。一、公共数据的涵义及其特征(一) 公共数据的涵义公共数据资源指的是发源并运用于社会公共领域, 由公共管理机构统一进行管理, 具有公共属性的信息资源。大数据发展要求整合社会上各种数据信息, 公共数据资源占据主要部分, 且是推动大数据产业发展不可或缺的重要组成部分。公共数据资源与社会生活息息相关, 蕴藏着丰富的经济价值和社会价值。因此, 要打通经济社会发展的信息“大动脉”, 发展大数据产业, 公共数据资源的开发和运用是重中之重。(二) 公共数据的主要
8、特征公共数据的特征主要表现为以下方面:1. 公共性。“公共性”是公共数据的首要特征。在大数据时代, 数据信息从来源、拥有者、服务对象等角度可作私人数据与公共数据之区分。私人数据是指来源于公民的个人信息、为私人所享有且主要服务对象为本人的数据。公共数据是政府部门为了实现社会管理而向全体社会成员收集的数据信息, 其涉及的范围比较大、种类比较丰富, 且由公共管理部门统一进行管理的数据信息。其“公共性”首先表现在数据信息收集对象的公众性与广泛性, 政府部门为履行其社会公共事务职能, 可以依法向所有社会工作收集相关数据信息。其次, “公共性”还体现为数据收集目的的公共性, 即政府部门收集这些数据信息主要
9、是为了更好地为公众提供公共服务。公共数据主要满足公共服务的需要, 具有非排他性和非竞争性, 这是与私人数据资源最主要的区别1。2. 虚拟性。公共数据资源是一种信息资源, 主要通过纸质、互联网等媒介保存下来, 记录公民的生活信息和经营信息以及社会其它方面社会信息的资源。与其它自然资源不同的是, 公共数据资源并不能直接被使用, 并产生直接的经济效益, 而是需要通过在对所需要的数据信息进行清洗的基础之上, 得出某种预测从而指导人们更好的安排生产和生活活动, 能够有效的降低生产、生活中可能出现的风险, 产生间接地经济效益。例如, 可以通过对医疗保险中患者出现的病类进行整理, 找出患病率出现次数最高的种
10、类, 从而能够集中主要的人力、物力、财力等社会资源对该药品进行专门研发, 从而减少死亡率。公共数据资源的虚拟性是区分一般的社会公共资源最主要的特征。3. 政府持有的独特性。公共数据资源主要包括政府部门本身的数据信息或者在行使职权过程中所拥有的数据信息, 政府部门作为社会管理机构, 是社会的公共服务组织, 为了实现对社会进行管理的社会目标, 需要对社会成员的生产、生活、经营等各类社会信息进行采集、登记、存储, 其涵盖民众生活的方方面面。例如, 政府部门掌握的医疗、保险、信息登记、生产经济信息等。以此才能体现政府部门对社会进行管理和控制的权威地位。二、国内公共数据资源应用现存问题在大数据背景下,
11、数据资源的价值越来越受到人们的关注, 尽管国家出台了一系列的政策来鼓励各级政府部门逐步开放数据资源并取得了一定成效, 但是从总体上来看, 妨碍公共数据资源运用的因素依然存在, 主要表现在以下几个方面:(一) 公共数据资源开发力度不够首先, 大数据运用范围较窄, 大数据在公共服务领域发挥的作用更为明显, 比如, 政府部门应该率先对、水、电煤气、医疗卫生等领域进行开发, 例如, 通过对地下管线的流量进行实时监控, 结合地理、水文、气象等因素进行全方位考虑, 可以对极端天气的多发地实现提前预警, 减少人员伤亡和财产损失。此外, 利用大数据技术带来的便利, 有利于加强政府部门对城市进行更好的管理, 推
12、动智慧城市的建设。另一方面, 公共数据资源在商业领域也大有作为, 但结合我国目前公共数据资源的开放状况来看, 公共数据资源的商业价值尚未完全发挥。例如, 百度发展研究中心有关负责人透露, 政府公共数据资源开发程度与企业需求不匹配, 百度地图由于政府地图资料的不公开而被迫由自己向其它企业采集, 效率十分低下, 无疑会增加企业的成本负担。此外, 政府各个部门所公开的公共数据资源也千奇百怪, 缺乏统一的标准, 客观上也限制了企业对数据资源的需求。其次, 数据资源开发不够, 一方面从政府部门来看, 在互联网时代, 信息的获取和传播途径比较广泛, 各个政府部门掌握着大量有关国家安全、个人隐私、企业商业秘
13、密等数据信息, 因此, 面对数据公开可能带来的泄密问题使得政府部门在对公共数据资源的开发运用上不得不采取谨慎的态度;另一方面, 公共数据运用存在诸多技术难题, 由于数据来源比较广、种类比较丰富, 且各部门之间数据存储标准不一, 而要想从中获取可靠的信息数据分析和数据清洗是关键, 因此, 对公共数据资源的开发和运用还需要有力的技术手段来作为支撑。(二) 公共数据资源权利归属尚未界定大数据背景下数据信息是关键, 对公共数据资源的开发和运用势必会涉及到各类信息, 其中不免会涉及到公民的个人隐私、企业的商业秘密以及国家秘密。2017 年民法典总则规定, 公民对个人的数据信息依法享有知识产权, 由此从立
14、法上率先对公民的数据权进行保护。2016 年通过的网络安全法也对公民的数据信息权利作了专门的规定, 例如, 网络运营者不得擅自泄露、修改公民的个人信息, 公民有权修改或删除个人信息, 任何个人或组织不得以非法的方式获取或出售公民的个人信息等, 这些措施体现了法律对公民的数据权的保护。尽管我国反垄断法第七条规定了国家对稀缺资源予以专门保护, 但是, 由于公共数据资源不同于一般的自然资源, 它是政府部门在日常的社会管理中所形成的, 同时, 公共数据资源的利用还会产生一定的伦理冲突, 因此, 在大数据背景下, 对公共数据资源的开发和运用, 明确公共数据资源的权利归属尤为关键2。(三) 公共数据资源存
15、在垄断在大数据背景下, 数据信息可以作为商品在市场上进行交易和流通, 以贵阳大数据交易中心为例, 其交易的对象主要针对的是民间数据, 对于公共数据资源尚未在市场上进行流通。由于我国绝大部分数据资源掌握在政府部门手中, 在看到数据交易带来的丰厚利润之后, 政府部门为了本部门利益, 拒绝公开开放公共数据信息, 实施数据垄断。在公共资源的交易领域, 行政垄断带来的危害远远大于经济垄断, 急需法律对其进行真正意义上的规制。而我国目前法律存在的缺陷无疑为政府部门实施的垄断行为提供了机会。例如, 根据我国反垄断法第五十一条规定, 对于具有管理公共事物的职能部门实施的垄断行为, 由上级机关责令改正, 并对直
16、接负责的主管人员和其他相应的责任人员依法给予处分, 反垄断执法机构可以向上级机关提出依法处理的建议。由此可见, 针对行政垄断的行为, 主要由上级部门进行处分, 反垄断执法机构并没有真正的处罚权, 但在现实生活中, 上下级部门在某种程度上可能存在利益相一致的情况, 不可避免会产生相互维护的局面, 因而导致行政垄断的违法行为无法进行约束, 降低政府公信力。三、完善公共数据资源运用的建议(一) 建立健全大数据运用相关立法在大数据背景下, 为保证对公共数据资源能够长期稳定的被开发利用, 法律法规的制定尤为重要。例如, 可以制定大数据交易法公共数据资源开发利用法公共数据资源管理条例商业数据开放利用条例等法律法规, 明确公共数据资源的权利主体和开放主体, 同时还要对公共数据运用的标准、程序以及相应争议处理机制作出明确规定, 为公共数据资源开发利用提供良好的法律环境。在法律尚未制定之前, 应该对现有的法律法规作出适当修改。例如, 首先, 要尽快制定公共数据资源开发和运用的政策文件, 明确各级政府部门禁止开放的数
