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1、半城市化地区规划实施探索-土地整备利益共享机制与规划制度设计 一、立项背景2004 年深圳实施全面城市化, 名义上已不存在农村。但由于经济关系没有理顺, 约 393 平方公里土地仍然由原农村社区实际控制, 其中 35%规划为公共服务设施、城市基础设施。公共基础设施欠账多、落地难, 原农村社区成为规划实施的薄弱环节。由于产权不清晰、利益关系复杂, 部分土地游离于规划管理之外, 成为违法建筑的高发区。一方面, 大量公共基础设施和民生项目无法实施, 产业项目无法落地。另一方面, 原农村社区土地无法按规划开发, 利益难以显化, 影响转型发展。政府和原农村社区成为博弈的双方, 土地陷入“政府拿不走、社区
2、用不好、市场难作为”的困境。虽然已出台一些政策, 但仍然无法统筹解决原农村社区土地历史遗留问题和规划实施难题。为加强规划实施, 促进原农村社区转型, 深圳市政府明确提出探索建立规划控制、利益共享、运作高效的土地整备机制, 并以土地整备利益共享和整备单元规划为突破口, 创新原农村社区土地整备政策体系。二、项目简介本研究综合运用大数据分析、案例实证研究、政策比较分析等方法, 探索了基于规划管理和土地政策高度融合的存量用地开发政策。首先, 课题以原农村社区土地为切入点, 通过对深圳市约 393 平方公里半城市化地区土地的利用情况、规划条件和产权状态等进行分析, 总结提出公共基础设施欠账多、用地权属不
3、清晰、利益分配规则模糊是阻碍这些地区规划实施与原农村社区转型的症结所在, 优先落实公共基础设施、进一步明晰产权并建立利益共享机制是推进半城市化地区深度城市化的关键, 也是加强规划实施、盘活存量土地资源、解决土地历史遗留问题的重点。其次, 以原农村社区为案例开展实证研究, 剖析土地增值收益过程和各方利益分配格局。基于 15 个社区的实证研究, 我们提出了以“底线+基准线”为框架的土地整备利益共享机制, 即对规划确定的公共基础设施用地, 通过划定底线的方法刚性控制, 优先保障;对规划经营性用地, 通过划定基准线的方法弹性调节, 综合运用规划、土地、资金等多种政策合理分配收益。同时, 构建了以土地整
4、备单元规划为平台, 编制主体多方参与、编制过程各方协商、编制内容规土融合、编制成果面向实施的规划实施机制。最后, 在上述总体思路和基本框架下, 结合相关城市经验、案例实证研究和政策比较分析, 提炼相关政策参数, 制定形成土地整备利益共享政策规则, 并系统研究了土地整备单元规划的编制情形、编制原则、控制要素、审批管理等内容。三、详细科学技术内容1、分析了原农村社区用地现状和空间特征以原农村社区控制用地为研究对象, 依托 GIS 技术进行空间分析, 指出公共基础设施欠账多、用地权属不清晰、利益分配规则模糊是阻碍原农村社区转型与规划实施的症结所在。图 1 原农村社区用地空间分布和规划分析 下载原图2
5、、探索了原农村社区转型与规划实施的新路径通过分析土地增值收益过程和各方利益分配格局, 提出建立土地整备利益共享机制, 是调动各方积极性, 促进社区转型的关键。结合原农村社区特点, 提出以土地整备单元规划为抓手, 明晰各方权益边界, 优化空间布局, 加强原农村社区规划实施。图 2 土地增值过程和各阶段收益分配 下载原图3、形成了原农村社区土地整备利益共享的政策规则以“底线+基准线”为总体思路:对规划确定的公共基础设施用地, 通过划定底线的方法刚性控制, 优先保障;对非公共基础设施用地, 通过划定基准线的方法弹性调节, 综合运用规划、土地、资金等多种政策合理分配收益。同时, 结合数据分析进一步明确
6、储备用地底线、社区留用地比例、地价计收标准等政策参数。图 3 土地整备利益共享规则的总体思路 下载原图4、提出了原农村社区土地整备单元规划制度图 4 土地整备单元规划结构与内容 下载原图探索建立编制主体多方参与、编制过程各方协商、编制内容规土融合、编制成果面向实施的土地整备单元规划制度。单元规划以“两层次范围、三大类用地”为基本框架, 对各类用地提出差别化的规划控制要求, 既体现各方利益格局, 又有效指导实施。此外, 对整备单元规划的编制情形、编制原则、控制要素、审批管理等也进行系统研究。四、创新点1、公共利益优先, 提出原农村社区规划实施的底线思维为保障城市公共利益, 加强规划实施, 首次提
7、出政府储备不少于 35%的土地用于公共基础设施建设。同时, 结合深标要求, 明确社区留用地需安排不少于 10%的土地用于社区配套, 提升公共服务水平, 促进原农村社区向城市社区转型。2、促进规土融合, 建立容积率-地价联动的利益共享规则原农村社区土地整备涉及多方利益。本研究率先建立密度分区、用地贡献率、留用地地价联动的利益调节规则, 加强规划土地政策融合, 实现各方利益平衡。以密度分区为基础, 加强社区留用地规划引导, 落实深标管理要求;结合建设用地贡献率, 引导社区多贡献公共基础设施用地;建立社区留用地的地价容积率基准, 合理调节土地收益分配, 实现各方利益共享。3、创新研究方法, 结合大数
8、据处理和实证研究提炼政策参数基于 GIS 平台的“大数据”分析, 剖析原农村社区用地特征和存在问题, 有针对性地提出政策要点;结合“规划一张图”分析, 明确原农村社区规划实施的底线要求;结合案例实证研究, 通过数据分析和多方案比较调教政策规则、提炼政策参数, 提高政策可行性。4、剖析利益格局, 基于经济测算评估政策绩效结合 15 个原农村社区案例开展经济测算, 分析原农村社区与政府的土地、建筑、资金所得, 以及各方增值收益规模。同时, 加强政策绩效评估, 通过与相关政策的横向比较, 分析不同政策下的利益格局, 评估政策适用性。图 5 经济分析模型 下载原图5、形成规划合力, 构建土地整备单元制
9、度促进社区转型土地整备单元规划是服务于社区转型的实施性规划, 其特点包括:协商编制, 以社区为主体, 通过沟通协商确定社区留用地范围, 并结合原农村社区利益诉求编制留用地规划;明晰权益, 通过整备单元规划把原农村社区畸零、分散、不好用的土地整合腾挪为规整、集中、好用的土地, 一揽子解决土地历史遗留问题, 促进社区转型;立足实施, 以公共利益为切入点, 优先落实公共基础设施, 加强规划实施;政策引导, 建立“空间单元规划+利益调节规则”, 以整备单元规划统筹土地收益分配。五、应用情况1、形成了政府政策文件基于课题成果, 深圳市颁布了土地整备利益统筹试点项目管理办法 (深规土2015721 号)
10、, 实现研究成果向公共政策转换。该政策得到了社会的广泛关注, 南方日报、凤凰网、深圳卫视等主流媒体也先后进行报道。以此为基础, 出台了包括关于规范土地整备利益统筹试点项目审批工作等有关事项的通知(深规土2016193 号) 等在内的系列政策文件。2、丰富了城市规划体系土地整备单元规划制度被写入修订中的深圳城市规划条例, 并纳入到规划管理体系中。3、出台了规划技术规范基于课题中容积率管理的相关研究成果, 深圳市出台土地整备留用地规划审查技术指引 (深规土201665 号) , 确立了基于“技术理性+政策导向”的容积率管理规则。4、写入了规划土地管理制度改革工作计划土地整备利益共享机制契合了中央关
11、于“建立城乡统一的建设用地市场, 构建兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的改革要求, 研究成果已写入深圳市全面深化改革工作计划等文件, 为深圳市推进规划土地管理制度改革工作提供依据。5、指导了土地整备试点项目实践本课题先后指导了坪山新区的南布、沙湖社区“整村统筹”土地整备实践, 实现了原农村社区、政府和市场的多赢。以本课题为指导, 深圳市选取 40 个原农村社区为试点, 推进土地整备工作。土地整备利益共享机制及单元规划制度是新形势下原农村社区转型和规划实施的有益探索, 通过利益共享理顺经济关系, 明晰各方权益边界, 以整备单元规划落实公共基础设施, 统筹解决原农村社区规划实施难题, 促进城市发展和社区转型。六、社会效应本研究为半城市化地区解决规划实施难题、推进深度城市化提供了面向实施、可操作的政策路径。基于课题内容深圳市出台了政府规范性文件, 实现了研究成果向公共政策的转换。目前深圳市已经选取了 40 个原农村社区作为试点, 按照课题研究成果推进土地整备试点工作, 通过土地整备利益共享和单元规划制度完善这些半城市化地区的公共基础设施, 加强规划实施, 提升了城市功能, 同时解决了这些地区的土地历史遗留问题, 促进社区转型发展。
