[管理学]公共管理1

第一章 导论第一节 公共事业的基本内涵一、我国传统的“事业”及其转型1、我国传统“事业”的基本含义新中国建立后，我国在特定的计划经济管理体制下，对非政治、非经济的关系到人民大众基本利益的社会公共事务，是以事业来代表，并以特殊的事业单位体制即政府事业体制进行管理的事业的基本内容，主要包括教育、科技、文化、卫生和体育等，并被认为是“没有生产性收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作与行政、企业相对所谓事业，是我国特有的与全体人民整体利益有关的、以科、教、文、卫、体等为基本内容的行业或部门，及其相应的管理体系事业在本质上属于一种社会公共事务的范畴，而且是非政治非经济的事务，即狭义的社会事务，反映的是一定条件下我国社会公共事务的发展水平2、改革开放以来我国的事业变化及转型 随着建立社会主义市场经济体制改革的深入所导致的社会结构的变化，我国社会公共事务日趋繁杂丰富，公众对社会公共事务质量的要求也日益提高，从而，传统的事业范围明显扩大，并开始从传统的政府事业向社会公共事业转型，与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成这主要表现为：第一，市场不能有效提供公共产品和服务市场经济是以市场机制对有限资源合理配置的一种经济手段，但其也有不足并在涉及社会公共利益方面表现十分明显，不能有效的保护和维护社会公共利益。

如科技、文化、公共教育、公共卫生等，以及路灯、城市卫生等公用设施，市场会造成外部不经济，导致环保问题，市场不能自发地控制人口，并统筹经济与人口、资源和环境的协调发展等在我国市场经济体制建立过程中，一方面，对以往就由政府统管的科、教、文、卫等事业必须从社会主义市场经济的角度和层面上进行重新认识和管理，并将人口、资源和环保等涉及全社会公共利益的事务纳入社会管理范畴；另一方面，对直接关系到公众利益的公共交通、道路、水、电、煤气等产品生产企业，即传统的公用事业，也必须在宏观上将之作为社会公共事务，由公共部门进行统筹管理 第二，在建立社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中，随着在重新认识和正确规范政府与企业、政府与社会、企业与社会关系基础上的“政企分开”、“政社分开”和“企社分开”改革展开，随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革深入，以往单位所承担的社会职能逐步剥离，计划经济体制下的“单位人”逐步向市场经济的“社会人”的转变，单位福利开始转为市场经济下的社会保障，成为社会公共事务同时，随着社区建设的展开，为基层社区提供基本的公共设施和公共服务相当程度上也成为一项社会公共事务。

第三、随着建立社会主义市场经济体制改革的深入，人民群众在生活条件、文化层次逐步提高的基础上，自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强反映在社会公共事务方面，广大群众从自己所在社区的环境卫生、治安、绿化等，以及社区的医疗等服务，到整个社会的教育、科技、文化、卫生、社会保障事业发展，再到计划生育、环境保护与可持续发展等等，越来越关注和关心，对公共产品和公共服务质量的要求日益提高可以说，正是这种向合理的国家与社会关系的逐步形成，以及在此基础的公民主体意识的确立及相应的行为方式的建立，使以往传统的事业内涵不断丰富、范围不断扩大的的同时，也逐步从传统的政府事业向大众自己的即社会的公共事业转变总之，当前我国社会领域中的事业向公共事业的转化，其最突出的特点是在保持原有的“事业”的基本内容和取向上，即保持以狭义社会事务为基本内容的基础上，增加了某些有带有社会公共性的经济事务，而且“事业”的主体也开始从政府转向社会全体公众这一历史沿革及其现实的发展，构成了新的公共事业的框架和基本内涵当然，要正确而清楚地认识和把握公共事业的基本内涵，还必须从理论上借助相关的理论进行分析二、 社会公共事务1、社会公共事务的概念 公共事务是随人类社会的产生而产生的一个范畴。

早在政府产生以前的原始社会，氏族组织形成后，就在生产和生活中产生了一些有关全体氏族成员共同利益的事务，如防洪、水资源的管理和分配、调解内部纠纷、占星、巫医、祭祀、文字研究、历法研究等，以及道路、桥梁的建设和维护等这类事务必须有专人来从事，这就形成了社会分工，其负责人员的生存资料是全体氏族成员的，来自氏族内部的扣除这类事务是关系到氏族每个成员的事务，因而称为公共事务此后，随着生产的发展和社会的进步，政府产生而氏族消亡，原有的且日益繁杂的这类公共事务就被政府所接管，并成为政府的最基本的职能之一 从理论来看，“公共事务”这一概念18世纪就在西方产生，当时称为社会事务亚当. 斯密在其名著《国民财富的性质和原因的研究》中在就指出政府管理权限的划分是社会的进步和社会事务增多的结果，并认为这种公共事务包括三个方面：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设或者维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益） 所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益的事务，另一方面也是体现现实中的全局利益因而是全体公民都十分关注的事务。

公共事务是社会分工的产物，它在私人事务的基础上集中了社会中所有公民共同关注的事务而形成，因而虽然公共事务与私人事务存在着排斥性，但更多的具有互补性公共事务的范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变动2、社会公共事务的特征第一、公共性公共性是指公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众，虽然社会公众的具体范围不一定相同，但既为公共事务也就意味着一个社会中的全体公众都可以享受这种利益公共性是公共事务是突出和基本的特性，主要指：一是这类事务主要是政府代表公众来承担，具有公益性因为在社会中，有许多事务必须从社会全体共是个人或者企业不愿办或办不了或不准许办的，只能以政府负责比如，建设城市下水道或农村中的大型水利设施，受益者是该区域内的全体居民，如果由个人出资，往往只有付出而无收入，因而是企业或个人家庭不愿办的；或是由于公共事务的范围十分庞大，建立一个公共事务的体系需要大量投入，且大部分属于经常性支出，相应的，公共事务的某些内容必须达到一定的规模后才能体现出应有的效益，因而即使企业或个人家庭愿意办，但却无力承担；或是虽然企业或个人家庭愿意办且也有能力办，但由于这些事务容易形成垄断而影响到公众的基本生活，如城市的供水、供电、煤气，以及道路等，因而只能由政府承担。

二是这类事务具有基础性和长远性，而不是将企业或个人利益简单地集合起来所谓基础性，是指它属于最基本的社会事务，是一个社会中任何个人、企业都离不开的，如上面所说的道路，以及城市中的排污、供水等；长远性则是指它体现的是社会的长远利益和发展方向，是对追求现实和目前利益的居民行为的缺陷的弥补总之，公共事务一方面总体上要求必须由代表全体公众利益并以公共财政为支撑的政府来承担，它所提供的服务应该由全体公众来享用，另一方面也就意味着公共事务所提供的服务是整个社会的发展所必不可少的条件第二、劳务性即以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事务而向公民提供的主要是服务，即劳务，或者称为劳务产品现代社会中，产品通常可以分为物质产品和非物质产品，劳务即非物质产品，与物质产品一样，是人们劳动的结果，也具有满足他人需求的属性，具有价值和使用价值劳务产品与物质产品的主要区别，一是它不具有物质形态，二是它的生产和消费是不可分离的，如享受教育服务，既是消费教育产品的过程，也是教育这一产品的生产过程，当教育过程结束后，则这一产品的生产和消费也就同时结束了 政府承担公共事务而向公民提供公共服务就属于这种劳务产品，如行政管理、交通警察、司法、社会治安等。

政府提供劳务产品时，有时需要借助力一定的物质手段，如政府提供交通秩序，需要相应的公路和城市交通标志设施来实施一般来说，政府提供的劳务产品按用途来划分，可以分为三类：一是直接劳务性质的产品，如公安、司法等这类产品是作为使用者的公民能够直接感觉到的二是间接劳务性质的产品，如立法、国防等这类劳务产品使用者通常很难直接感觉到，但又是一个国家和社会甚至作为人类的发展必需的政府为此需要付出很大的代价三是公共工程，这是特殊的劳务产品，包含直接的和间接的两种劳务产品，如公路、桥梁、市政设施、水利设施、环卫设施等由于公共事务具有劳务性的特点，而且政府承担公共事务所提供的服务属于间接性的劳务产品，不能像私人产品那样必须通过个人付费才能获得，因此有时人们往往并没有感觉它的存在，在实际享受时又不愿为此付费，因而政府只能通过采取强制的方式来收取一定的费用，即强制分摊一定的成本来弥补生产这类产品的巨大的费用第三，非盈利性公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是盈利在这一过程中，公共财政支出是一个基本的资金来源但有必要指出的是，在理论上，社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要交费的，但在现代，如上所述，有时为了弥补公共事务的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务所提供的服务方面实际存在的差异，乃至于以于不同的公共事务所具有的公共性的不同，往往也会采用收费的办法，但这种收费绝不以营利为目。

实际上，交纳一定的费用享用公共服务，已成为体现现代公民权力与义务的一个标志第四，阶级性自人类进入阶级社会后，一定阶级对本阶级阶级利益的维护和追求，尤其是统治阶级对本阶级的利益的维护和追求，就成为决定社会变化发展的一个基本的因素，因此一个一个社会的共同利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也要求满足统治阶级的需要这样，从阶级的角度，公共事务可以分成两类一类公共事务的内容反映出长期历史发展的客观要求，另一类公共事务的内容反映出特定阶段统治阶级的特殊要求当然，这种区分并非一成不变，它的变动往往取决于统治阶级对于社会整体利益的认识和判断3、社会公共事务的类别与层次社会公共事务可以相应的分为社会政治事务、社会经济事务和狭义的社会事务三个类别 所谓社会政治事务，即社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务，具体表现为外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作、司法行政、民族工作、宗教工作等 所谓社会经济事务，即社会公共层面上的经济事务，主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务宏观调控是通过制定和执行计划、财政、金融和产业政策，弥补市场经济的局限、协调宏观经济与微观经济，引导整个国民经济持续、快速、健康的发展。

经济管理是以一定的方式是对经济活动的微观层面进行管理，其内容一是引导经济活动，即通过制定行业发展规划和政策及投资、分配、资源与人力开发利用，以及技术改造等经济政策，引导企业行为，推动产业结构的调整与优化，保证产业内部各行业的综合平衡与协调发展二是创造良好的外部环境，即制定并监督执行经济法规，规范市场的各种竞争规划、准入规则和行为规则，规范市场主体行为和运行秩序，加强市场监督，消除分割、封锁市场的行政性壁垒，营造公平竞争的市场环境；培育与发展市场中介组织，健全服务中介体系，使会计、律师、公证、资产评估、咨询等社会中介机构的行为做到客观公正三是通过适宜的方式，管理国有经济所谓狭义的社会事务，即在社会公共事务层面非政治、非经济的事务，通常的社会事务即指此狭义社会事务的范围，主要包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等我国传统的事业包括的主要就是这种狭义的社会事务从一定的组织（主要是公共组织或公共部门）对社会公共事务管理的角度看，社会公共事务通常也分为三个层面第一个层面是大概念，即公共部门管理的所有事务都属于社会公共事务，内容包括上述的涉及社会公共利益或整体利益层面的政治事务、经济事务和狭义社会事务；第二个层面是中概念，即除经济事务外，公共部门管理的其他事务，主要是社会公共政治事务和狭义社会事务；第三个层面是小概念，即除经济、政治事务外，公共部门管理的其他事务都属于社会公共事务，也就是狭义的社会事务。

可见，由于以政府为核心的公共组织所承担的公共事务涉及政治、经济和社会各个领域，且由于我国传统的事业主要是第三个层面即狭义的社会事务，因而新型公共事业的基本内涵与狭义的社会事务密切相关，同时，也会涉及经济事务三、公共产品理论公共产品理论是经济学理论现代公共产品理论主要是通过公共产品、准公共产品和私人产品等概念和范畴对社会中不同属性的产品进行把握，从而明确公共事务边界的认识公共产品理论之所以有助于更好的认识和把握公共事业基本内涵，其基本原因在于，虽然公共事务理论给出了公共事业基本内涵的基本范围及其基本性质，但一方面，由于公共事务与私人事务更多的是互补，公共事务与私人事务之间是逐步过渡的，即有一个可以称为准公共事务的中间地带；另一方面是公共事务通常是以一定的产品的形式来表现和实现的，因而需要有进一步的分析工具或更为具体的具有操作性的标准来进行界定和划分公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论在相当程度上能满足这一要求一） 公共产品理论的几个基本内容1、公共产品的基本概念公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，通俗的解释是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，而准确地说，就是用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。

什么是公共消费需要呢？人的活动具有两重性，即个体性和社会性前者是指个为个体的人，需要一定的产品来满足其私人需要，如衣、食、住、行等，而后者则是指作为社会的人，他的生存依赖于社会环境，如国防、治安、城市道路、卫生等，这是人们生活中不能缺少的这种与每个人的利益密切相关，但每个人又不能享受其消费独占权的，且是作为一定社会所共有的保证居民基本生活的需要就是公共需要一般来说，我们可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类：一类是私人产品，即满足私人需要或私人消费需要的产品，另一类是公共产品，即用于满足公共需要的产品在一个社会中，公共产品的范围十分广泛，如政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施、城市规划、公共道路、环境保护和治理、环境卫生、天气预报、科学研究，以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、防洪等，都属于公共产品的范畴公共产品直接或间接地为企业的生产和个人家庭生活提供服务，是社会总产品中重要的不可缺少的部分，而且，随着社会的发展和经济的发展，社会公共产品总体上呈扩大的趋势2、公共产品的特点美国学者P .萨缪尔逊在系统研究了公共产品的特性后，于1945年提出了被各国学者所公认的确认公共产品的两个标准，即非排他性和非竞争性。

第一、非排他性非排他性是与非他性相对应的非他性是指排斥他人消费的可能性，如你在使用一件产品时别人就不能使用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有一般来说，凡是企业和个人家庭能完整地购买其消费权的产品，都具有消费上的排他性这种产品是私人产品公共产品的非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且，即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥如你走在一条公路上时，你无法排除其他人也走这条公路，如你不愿意公路上的路灯的光照，但只有你走上这条有路灯的公路，就必须受到照射非排他性还有一层含义，是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的比如，你可以在公路上设置路障来限制其他人通行，但如此会付出两方面的成本：一是需要建设路障并派人进行日常管理，即增加了管理成本；二是使本来可以走这条马路的人不再能走，带来了效率的损失，这也是一种成本因而即使在马路上设立路障在技术上是可行的，但却是不经济的同样以马路为例，虽然私人可以出资建设，但由此可能带来高额收费而影响公众的利益，因而或者由政府投资建设或者必须将此作为公共产品进行必要的政府管理。

公共产品的非排他性主要与其劳务产品属性有关，但根本原因是由于其收益的外溢性，即它具有外部收益比如，在一些国家中，普通教育都是作为每个适龄公民都可以享用的公共产品，普通教育对个人来说是提供了文化程度和素质，但这一结果对整个社会和国家都具有重要的价值，即这一教育产品具有了外溢性又如电灯，如果放在家里，就只能为家里的人提供光亮，但如果安放在马路上，则可以为所有经过的人提供光亮，在这里，电灯本身没有发生变化，仅仅是人们利用的方式不同，就有了不同的收益由于非排他性使一个产品既不能被个人所排斥，也不能为个人所拒绝，具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用，人人都获益的产品，因此，非他性使产品具备了公共性的特征，是衡量一个产品是否是公共产品的重要特征之一非排他性决定了公共产品不适合由个人和家庭或者企业经营，而只能由政府或其他非政府的公共组织来进行经营和管理第二、非竞争性非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的这里的竞争性是指消费上的竞争性，公共产品的非竞争性的基本含义有二：一是边际生产成本为零这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。

公共产品的边际成本为零，通常指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本典型的例子是海上灯塔：海上灯塔是较典型的公共产品，通常增加一艘船经过并得到指引并不需要增加任何生产成本一般来说，边际生产成本是否为零是判断某一产品是否具有竞争性的重要标准二是边际拥挤成本为零即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，也就是说，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象，不存在消费者为获得公共服务需排除他人而付出代价一般认为，公共产品具有非竞争性，其原因是公共产品的消费具有可分割性，即它可以分割成很多单元，每个公共产品的消费者消费的仅仅是其中的某一单元，不是消费整个产品，因而它不会同其他消费者的利益相冲突因此，有的人也将可分割性作为公共产品的一个特征总之，公共产品的非排他性和非竞争性是其基本特征，同时，也使其在生产和消费上与私人产品有明显的不同：首先，公共产品都必须具有相当的规模才能同时提供公众同时消费，因而其成本是很高的，但又正由于它可以同时为许多人享用，因而每个享用者所分摊的费用并不一定很高这也就决定了在现代社会中，公共产品的费用最好由所有的居民共同分担。

这种共同分担的基本形式就是通过税收，以公共支出予以保证其次，公共产品的非排他性，决定了它不仅可以让许多人同时消费，还可以反复消费，因而其效率远远高于私人产品，这也就决定了公共产品不可能由营利机构来经营管理，而只能由非营利的组织来负责其三，由于公共产品的非排他性，就具有出现“免费搭车”的现象，即不管是否付费都可以获得消费利益，使得有些人认为既然不付费可以获得利益，而付费也未必能获得更多利益，从而尽可能的逃避付费因此，公共产品的生产费用的筹措通常需要税收和方式强制地进行分摊3、公共产品的分类具有非排他性和非竞争性的产品是公共产品，但在现实中，并非所有的公共性的产品都同时具备这两个特征，或者这两个特征表现得很鲜明因此，可以依此将公共产品进行分类而且，如果再结合私人产品的分类进行分析，就可以获得一个更为全面也更具操作性的对公共产品的认识公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等准公共产品是指具备上述两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。

准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品根据所具备的公共产品两个特点的不同的组合，准公共产品可以进一步的划分私人产品是与公共产品相对应的一大类产品私人产品按其性质也可以分成纯私人产品和俱乐部产品纯私人产品是指完全具有排他性和竞争性特点的产品，由于这类产品只适宜市场供给，所以所称为市场产品俱乐部产品是指虽然具有私人产品的基本特点，但却不十分强烈，且在一定程度上具有准公共产品的特征，然其受益范围较小或有特定的规定，如通常的一些会员制的运动俱乐部、读书社、行业协会等此外，还可以按受益范围将公共产品划分为全国性公共产品和地方性公共产品前者指全国居民都受益的公共事务，如国防、外交、全国性立法、国家行政事务管理等后者指一定地区或社区居民受益的公共事务，如地方性行政管理、执法、道路、环卫、治安等地方性公共产品按照受益的范围，还可以进一步划分一般来说，地方性公共产品由地方性的公共组织提供，但具有溢出效应通常，全国性的公共产品大多属于纯公共产品，而地方性公共产品则以准公共产品为主，有些实际上已属于俱乐部产品在认识公共物品时必须注意以下几点：第一，由于私有制国家也有公共物品，公有制国家也有私人物品。

因此，公共物品和私人物品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度无必然联系第二，在不同社会中，由于受社会制度和社会发展程度的影响和制约，公共物品的范围存在着客观的差别，例如，森林、土地、矿产资源等在私有制国家完全可以成为私人物品，公共性并不确定，而在公有制国家则成为公共物品，具有较强的公共性，往往是通过法律予以明确规定的二）准公共产品理论准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，但从公共产品理论形成看，它是在P· 萨缪尔逊提出公共产品概念及两个标准的基础上，以美国学者布坎南提出纯公共产品与“非纯公共产品”即准公共产品概念，以及建立以“内部俱乐部理论”为基础的“布坎南模型”为标志形成的从我国对事业界定和管理的历史发展，以及当前的转型看，进一步认识分析准公共产品的特点、分类及其基本内容，对认识和把握公共事业有更为直接的意义1、准公共产品的特点准公共产品具有如下的特点：第一、非排他性和非竞争性特点的不充分性非排他性和非竞争性是公共产品的基本标准，基本内涵上面已经分析，而这种不充分性主要表现为以下的情况：一是某些产品只符合其中的一个标准，即符合其中的第一个而不符合第二个，或者符合第二个而不符合第一个；二是虽然两个标准并非完全符合，但又并非完全具有私人产品的特性，即具有完全的排他性和竞争性。

准公共产品的这一特点，使其兼有纯公共产品和私人产品的性质，但从总体上说，在公共性和私人性两者之间，其还是偏重于公共性，因而才被称为准公共产品形成准公共产品这一特点的主要原因在于，准公共物品是一个历史的范畴，它是历史发展到一定阶段的产物，即社会的发展程度和变化使一部分本应是公共的物品，只能满足部分成员的需要，或者是某些具有私人产品特征物品，由于关系的社会公众的基本生活质量和共同利益，需要在其生产方式或管理上以偏于公共产品的方式进行，从而具有了公共产品的性质准公共产品构成了纯公共产品与私人产品之间广阔的中间地带，或者说，在一个社会中，准公共产品从数量上占有多数的地位从政府提供公共服务角度看，准公共产品由于其属于公共产品的范畴，因而进入了公共服务的范畴，使得政府提供的公共服务通常除国防、行政和法律等外，大部分属于准公共产品，而且，也因此具有了提供这一类公共服务的应有方式第二、外部性虽然外部性并非准公共产品独有，如纯公共产品甚至一些私人产品也具有，但准公共产品普遍具有外部性，因而这是它的一个鲜明特点准公共产品的外部性是指外部收益外部收益是准公共产品的普遍现象例如，交通的发展不仅使那些乘车的人节约时间，获得了内部收益，同时也改变了人们的时空观念，使整个社会获得了收益，这就是外部收益。

例如，科学技术的发展，使运用这一技术的人获得了收益，同时也使没有直接使用这一技术的人在观念上发生了变化，并且在人们将这一技术应用于不同产品的生产上，使产品变得便宜，或者使产品的功能增加这就是科学技术的外部收益准公共产品的这种外部性也称为溢出效应准公共产品的外部收益有两种表现形式：一是生产的正外部性，即生产的社会成本小于私人成本它表现为生产成本的下降如一个人提供了技术的研究费用，由于这种技术不仅有利于企业，也为社会增加了新技术，因而有利于社会，而且，由于它能复制，使以后的生产者不必再花费研制费用，因而出现了社会成本低于私人成本如果将技术完全按照市场方式供给，则会产生消费不足的问题二是消费的正外部性，即消费的社会收益大于私人收益它表现为社会对该产品的需求下降如在教育消费中，如果教育产品的生产成本全部由私人负担，那么家长就会以自己的效用（如支付的学费相当于多少斤粮食，等等）来进行判断其效用但在现实社会中，社会对于教育的估价往往超过个人的估价因此，通常会产生消费不足的问题 无论是出现上述两种情况中的任何一种，如果准公共产品完全由市场供给，都会产生消费不足的问题因此，公共组织如政府必须以一定的方式对这些重要的准公共产品予以管理。

2、准公共产品的分类一是具非排他性且非竞争性不充分的准公共产品这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性这里的竞争性弱于私人产品教育就是这类准公共产品的典型例子：随着社会经济的发展和人们教育意识的加强，具有非排他性的教育逐步成为社会福利，但由于教育本身具有一定的消费竞争性，且在一定的社会历史阶段任何一个政府也难以将教育作为纯公共产品，因而一方面要以巨大的公共财政保证义务教育的实施，另一方面也允许在义务教育阶段以上的某些领域中进行竞争二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性这里的消费排他性弱于私人产品道路是这类准公共产品的典型例子：由于其具有非竞争性，因而最适宜的方式是由非营利的组织进行管理，而由于具有一定的消费排他性，也就具有采取收费的方式进行管理的可能三是非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，例如文化、艺术、医疗、体育等在一定程度上，这类产品与属于私人产品的俱乐部产品比较接近。

当然，这类产品总体属于公共产品的范畴，因而它与俱乐部产品还是有明显不同的，这主要表现在：第一、俱乐部产品的受益人是相对固定的，而这类准公共产品的受益人一般不固定，即其外部性是向社会发散的；第二、俱乐部产品虽然具有溢出效应，但其溢出范围通常限于少数利益相关的受益人，而这类准公共产品的溢出范围则较大实际上在现代社会中，在纯公共产品和纯私人产品之间是一个由准公共产品及俱乐部产品构成的巨大的空间，认识这一区别具有十分重要的意义，因为一般来说，俱乐部产品相对于其成员来说是一个利益共同体，可以通过共同费用分摊实现收益内在化，而这类准公共产品由于受益人不固定，难以做到收益内在化所以，俱乐部部产品适宜私人经营，而这类准公共产品则更适宜做为一种大众的事业，由公共组织如政府进行相应的管理四、公共事业的基本内涵及特征上述对我国传统的“事业”在建立社会主义市场经济过程中的变化和转型，以及通过公共事务理论对现代社会中公共事务范围和特性的确定，根据以公共产品理论尤其是准公共产品理论作为分析工具的阐述，提供了我们认识我国公共事业的基础在这一基础上，我们可以对我国公共事业的基本内涵和特点界定1、 公共事业的基本内涵根据以上的分析，我们可以得出如下对把握我国公共事业基本内涵有价值的认识：第一、从理论上看，公共事业所包含的基本内容属于社会公共事务的范畴，或者说属于社会公共产品的范畴，必须以不同于私人事务的方式进行经营和管理，或者说，企业和个人家庭不能管、不愿管也管不了的事务应该是公共事业的基本内容。

第二、从社会公共事务的角度看，公共事业作为社会全体公众所拥有的共同事业，因而在逻辑上，举凡政治的、经济的和社会的公共事务，都可以在公共事业的范围中但我国公共事业这一概念或提法，实际上是由我国计划经济体制下特有的“事业”发展而来的，“事业”的基本内涵主要是非政治非经济的事务，即狭义的社会事务因此，狭义的社会公共事务应该是公共事业的基本内容，但不应包括政治性事务第三、公共事务的基本实现方式是公共服务现代社会的公共事务日益丰富，这不仅表现在许多私人事务涉及公共利益，而且狭义的公共事务的实现也与经济密切相关从公共产品理论对社会总产品的划分看，任何一种社会产品的提供都是一个生产过程，都是一个经济行为过程因此，公共事业不再是传统的“非经济”事务，确定公共事业内涵基本标准之一不是与经济的关系，而应是是否与公众的日常基本生活相联，且企业和私人家庭能否操作第四、在公共产品理论尤其是准公共产品理论的视野中，我国传统事业所涉及的范围主要分为两部分，一是属于纯公共产品的事业产品，在整个事业中占少数，如气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设施、社会科学研究等二是属于准公共产品的事业产品，在整个事业中占大多数，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视、文化等。

所谓公共事业，就是社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务从公共事务的角度看，公共事业所包含的公共事务，是由公共事务中的狭义的社会事务为基础和主要内容，并包括一定的经济事务所构成的一种特定的社会公共事务从公共物品的角度看，公共事业主要由公共物品和准公共产品构成，但主体是准公共产品公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等2、公共事业的基本特征可以看出，公共事业的最大特点是公共性其公共性主要表现为：第一，公众性，即公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性；第二，公用性，即它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性；第三，公益性，即它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性；第四，非营利性即事业产品的生产和提供是不以营利为目的，且在一般情况下，事业产品的生产和提供是以公共财政作为基础的，社会公众在享受这一产品时是不需要另外交费的，虽然在现代社会，有时为了弥补公共事业的经费不足，或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的，因而总体上具有非营利性。

必须指出的是，在现代社会中，企业通常也承担公共事业产品的生产，但由于有相应的政策法规的限制和必须的财政补贴，因而这些企业在保证社会效益的前提下并在规定的利润空间里进行营利的因此，公共事业的这种非营利性可以进一步表述为：公共事业以非营利性为主，并在某些规定范围或空间内具有特定的营利性第二节 公共事业管理界定公共事业管理过程是由特定的管理主体、管理客体、管理目的、管理职能和方法和管理环境等要素构成的一、公共事业管理主体——公共组织概述从公共事业所具有的公共性的本质特征看，公共组织是公共事业中最基本的组织，是管理的主体1、公共组织的基本概念(1)组织是人类在一定的环境中，为了克服人类个体体能和智能的限制，达到群体的共同目标，而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式组织的基本要素是人员、目标、结构、规则、活动方式、权力和环境等组织分为两大类别，在社会中，如果从组织的目的是服务于个人或私人，还是服务于公共利益出发，可以将组织分为两大类别即公共的组织和私人的组织前者的组织目标是增进公共利益而不是为组织营利，其行为会对其他组织或个人产生直接的影响；而后者的组织目标通常是通过营利服务于个人或私人利益，其行为不会直接地或明显地影响其他组织或个人。

在组织的诸要素中，组织目标和组织活动方式或行为是组织的本质特征因为组织目标是组织成员力求达到或追求的某种未实现的状态或条件，是建立组织的起点，决定着组织的活动方式或行为和发展方向，而组织的活动方式或行为反映着组织的本质和目标，是实现组织目标的载体和途径，相当程度上决定和影响着组织目标的实现程度因此，人们常常根据不同的组织目标和组织行动方式或行为，对社会中的组织进行区分1)公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织行政组织是最重要的公共组织虽然行政组织不等于广义的或一般意义上的公共组织，但公共组织是以行政组织（即政府）为核心的 2、公共组织的类型以公共组织是否拥有公共权力（在现实中通常表现为行政权）以及这一权力的大小来进行划分，相对其他标准而言，更能反映出公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活动特点按此标准进行划分，公共组织主要可以分为政府组织、非政府组织和准行政组织或准政府组织1）政府组织广义的政府组织包括立法、司法和行政机关，而狭义政府组织即指行政机关，即通常常所说的狭义的政府。

政府组织是对社会公共事务管理最主要的组织，就其地位和作用来说，也是公共组织中的主体部分这主要表现在，a在高度中央集权化即公共权力高度集中于中央，经济发展高度计划的国家，整个社会的生产、生活都是由政府管理的，政府组织甚至是社会事务唯一的管理者；b而在市场经济条件下，由于市场的基本特性，政府必须在市场机制不能自发发挥作用的社会公共事务中承担责任，在总体上、在一些必须领域作为社会公共事务的管理者政府组织是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对社会公共事务进行管理，具有强制性的特点在计划经济条件下，政府基本是依靠行政权力，通过行政层级对社会公共事务进行直接的管理在市场经济条件下，政府对社会公共事务的管理中，则是依靠公共权力，行政的、经济的和法律的手段并用，及至在基层、在某些层级和环节，将管理交给非政府的组织2）非政府组织即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织与政府组织相较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性在市场经济条件下，非政府组织数量多，而且承担着极为重要的社会公共事务管理任务，占有极为重要的地位因为在现代公共事务尤其是在狭义的社会事务的管理中，管理的一个基本要求就是必须按社会的规律来管理社会，因而在管理的基层，管理往往意味着经营和服务，而非政府组织由于自身的性质特点，常常能比政府组织更具效率。

非政府组织主要是非营利的院校、社区学校、医院、研究所、基金会、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等3）准行政组织或准政府组织准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织在市场经济条件下，政府管理的基本范畴是社会公共事务，超出这一范围以行政权力直接管理市场，则可能导致社会资源的巨大浪费，即出现“政府失灵”但在利益多元化的市场乃至利益多元化的公共事务领域的具体领域，仅靠柔性手段是难以达到管理目标的，因此，必须通过对一些公共组织进行行政权力授权，或通过当事人对契约的遵守或对公共组织权威的服从，以一定的强制性对当事人进行管理现实中，我国目前的一些事业单位和一些有一定行政执法权的团体如残联等，以及各种经济仲裁委员会、消费者权益保障委员会等即属于此类相比较而言，这类组织的强制性不如政府组织，特别是一些通过当事人对契约的遵守或公共组织权威的服从而具有的强制性，还是可以对抗的，如当事人不服管理或裁决，可以向法院起诉不同类型的公共组织，从不同的侧面反映着公共组织的本质，即非营利并以增进社会公共利益为其组织目标。

3、公共组织的特征在本质上，公共组织与社会中的其他组织如私营组织相比存在着相当大的不同公共组织的这一本质表现为下述特征：第一，公共组织以增进社会公共利益为组织目标公共组织的建立的目的与动机，是在推进社会的公共利益，因而追求全社会的公平、公正，以及行为的公开就必然成为其一切活动和措施的基本准则公共组织依据这一基本准则来为全体公众服务，并以服务的质量好坏来评判组织工作并取得公众的拥护和支持而私营组织的目标和动机则在于追求“个人利益”，具体体现为利润，其活动与决策的基本点是市场价格第二，公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性公共组织的活动如公共预算的编制、公共项目的制定、公共资源的使用，以及各种公共事务的日常管理等，都必须在宪法或法律的规范下进行私营组织则只要法律未明文禁止的皆可以行动政府作为公共组织的核心，其对公共事务的管理是依靠行政权力并执行法律，因而带有强制性，如不服从必受制裁；而准行政组织和非政府组织类的公共组织，或者是有行使行政权力的授权，或者是有自身的公共权威或当事人对契约的遵守，总体上是依靠公共权力进行管理活动的，因而也具有强制性而私营组织所制定的规则，其效力范围是有限制的、区域性的，人员的服从是自愿性的。

第三，公共组织受到高度的公共监督公共事务是关系到社会全体公众利益的事务，是社会公众高度关心的事务，因此，作为社会公共事务管理主体的公共组织，其一举一动都会受到社会的关注，都必须接受来自舆论或公众的批评和监督政府及其公务员的行为必须是完全公开的，这是政府行政的一个基本要求实际上，不只是作为公共组织核心的行政组织，就是准行政组织，社会对其行为的一个基本要求也就是公开正因为如此，当代许多国家都建立了严格的公职人员财产申报制度、政府采购制度和重大工程公开招标制度等，以引起公众对公共事务管理的高度重视，对公共组织的严格监督当然，现代许多企业尤其是上市企业为建立良好的企业形象，也公开其内部运作的情况，但是其公开的程度都不如公共组织实际上，无论是公众还是有关法律对企业公开其业务的要求和规定，都远远赶不上对公共组织的要求第四，公共组织的活动具有政治性a从内容看，社会公共事务分为政治的、经济的和社会的事务，是关系社会全体公众利益的，也是关系到整个社会大局的事务因此，公共组织在进行社会公共事务的管理中，不仅政治方面的事务具有政治性、如国防、公共安全、民族问题等等，就是经济和社会方面的事务，由于其具有其全局性的特点，关系到整个社会的安定与发展，其后果也在相当程度上带有政治性。

B从管理主体看，就公共组织的管理者来说，其高层关于公共政策等的制定本身就是一个政策制定过程，就是其中低层管理人员以其专业标准处理的公务问题，其结果也不可避免地带有政治上的影响就此而论，公共组织本质上是政治性的组织相比较而言，私营组织的活动虽然也不能不受政治环境的影响，但其活动的目标是利润，其活动结果的衡量首先也是最重要的是效益，因而在其活动中较为忽略政治，而不必像公共组织一样面对全国性或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系第五，公共组织的目标形式上具有模糊性由于公共利益大多是抽象的，加之人们对公共、公共利益以及多大范围内的或什么样的共同利益可以作为社会公共利益存在着不同的看法，因而公共组织的这一目标在实际中又是模糊不清的，往往似乎只是公共组织人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号而已相应的，公共组织的活动的结果是否达到组织的基本目标，公共组织人员是否公正公开、顺应和体恤民意等，也就较难有准确量化的指标进行评判比较来说，企业组织最重要的目标是创造企业利润，员工的绩效是以其对组织所创造的利润的多少进行衡量的，而且由于利润是以价值的表现形式价格来进行测量的，因此企业组织的行为结果的评判较之公共组织清楚明确得多。

第六，公共组织具有一定的独占性公共组织的独占性是指公共组织在进行公共事务的管理中具有一定的垄断性这一独占性主要表现在：在计划经济的条件下，公共组织可以通过政治权威或公共权力的行使而生产公共物品或服务，不许私人加入竞争，从而形成一种独占公共物品生产或服务的局面在市场经济条件下，虽然如在崇尚自由经济的国家中，政府可以放松管制，允许并还在鼓励私人企业进入公共物品生产和服务领域，但一方面由于公共物品涉及到社会公共利益，政府必须在总体上对这一物品的生产进行必须的控制，另一方面由于公共物品的无排他性和无竞争性，很少有私人企业愿意赔本去生产，加之往往一些公共项目或工程又具有相当的规模，非私人组织所能承担，只能由政府组织来负责，因而公共组织尤其是政府就成为公共物品唯一的生产者，客观上没有竞争，相当程度上变成了为这一领域的独占者如何在公共物品生产和服务领域引入竞争，增加公共物品的数量并提高质量和服务水平，正是当代各国政府在着力探索和解决的问题二、公共事业管理中的权力（西蒙）组织过程就是权力使用过程，即组织依据特定的权力，以一定方式作用并影响管理对象的过程在公共事业管理中，公共组织是凭借公共权力对特定公共事务进行管理的。

公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础1、 公共权力的形成及其内涵公共权力，就是用于处理社会公共事务的权力公共权力是如何形成的？对这个问题一直存在争论有契约论等；马克思主义认为，公共权力来源于氏族权力，并经过其异化形式——国家——演化而来这一产生和演化的过程是：在人类发展的初期，人们为了生产与再生产的需要不得不结群而居，从而形成了氏族，即由同一血缘关系的人们基于共同劳动的需要而形成的一种确定的社会组织这样，为了协调氏族成员间的利益，安排氏族内部的生活和生产，维持伦理血亲关系并防御外来侵略，氏族建立了氏族的公共机构来处理上述事务，以处理氏族公共事务为目标并超越家庭权力（父权、母权）的公共权力得以产生这种氏族公共权力有三个特点：一是氏族公共权力归全体氏族成员共有，氏族重大事务由氏族大会决定；二是氏族首领拥有氏族具体事务管理权，但首领的权力由氏族大会授予；三是氏族成员对氏族公共权力的服从是自愿的 人类社会演进到原始社会末期，随着私有财产和阶级的产生，围绕私有权和公有权的阶级斗争日益尖锐复杂，随着氏族公共财产的私有化，凭借自己特定地位占有大量生产资料和社会财富的氏族首领和贵族阶级逐步将公共权力私有化。

国家在氏族的基础上发展起来，氏族管理机关成为国家机关，已被私有化并首先保证和维护氏族首领和贵族利益的氏族管理权力，取得了国家权力的形式，在私有制社会，“国家是一种和人民大众相分离的异化了的公共权力它巧妙地掩饰了自己的起源，反而以凌驾于社会之上的主宰者的面目出现，把自己的意志强加于社会，把公共的权力变成支配公共的权力”，而且，由于阶级斗争的激烈，这种以国家形式出现的公共权力首先且更多的表现为政治管理权力不过，正由于国家权力与氏族权力的这一演变关系，所以尽管国家是阶级压迫的工具，但管理社会公共事务，促进社会发展仍然是国家的一个最基本的职能可见，公共权力的起源及其异化形式——国家的演变表明，公共权力这一处理社会公共事务的权力，是由社会公共需要产生的，因而公众是公共权力的主体，社会公共事务是公共权力的客体公共权力的基本作用是通过对社会公共事务的管理，维护和促进社会的发展这一作用具体表现在二个方面：一是根据社会生活的变化和发展，维持社会生活的现有的基本秩序，或调整某些已变化了的社会基本秩序，克服社会内部一般矛盾和冲突，保持社会发展必须的稳定；二是根据社会发展的需要，引导原有的生活秩序向一定的方向发展。

2、公共权力的基本形式和特征（1）在对社会公共事务的管理中，公共权力有强制性权力和非强制性权力两种基本形式公共权力的强制性权力形式，即要求强制绝对服从的权力原因：利益的复杂性和多元化公共权力只有具有防止他人或集团为达到其目的而诉诸强制力的能力，才能实现其维护社会公共秩序、促进社会发展的基本职能公共权力的强制力是保障社会规范的效力，实现公共权力主体目的的手段 公共权力的非强制力形式，即通过说明、引导等方式使社会成员服从的能力在利益多元的社会中管理社会公共事务离不开强制性权力，如政治事务的管理离不开强制性权力，在根本上体现为一种政治统治，经济事务方面对市场基本规则的维护离不开强制力，在人口、环境保护和海洋资源等管理中离不开强制力，等等但是，由于一方面公共组织管理公共事务涉及到最为广大的社会公众，且目的在于增进公共利益，管理手段必须与目的相适应，另一方面社会事务和经济事务也是公共事务的基本内容，而管理的方式必须与对象的属性相符合，加之现代社会中的和平环境中非强制性权力也是管理政治事务行之有效的方式，因此，非强制性权力形式在现代公共权力运作中的一种基本形式并日益占居主导地位常见的公共权力的非强制性运作方式主要有提出公共规范、颁布特定的法定义务、树立各种榜样、价值导向、仲裁和调解、间接干预市场等。

这些公共权力的非强制性权力的使用涉及政治的、经济的和社会的领域2）公共权力的特征：其一，社会性这一社会性体现在两个方面：一方面，公共权力源于社会共同生活的需要，公共权力的客体是社会公共事务，权力的运作涉及社会全体公众，运作权力的最终目的是增进社会公共利益；另一方面，任何一个社会的存在必须依托公共权力，没有一定的公共权力的维持，社会公共秩序就难以维持，社会必然瓦解其二，政治性当进入阶级社会，氏族公共权力发生演变并以国家的形式表现出来后，公共权力便被打上了阶级的烙印，带有政治性这一政治性不仅直接表现在政治性事务的管理中，尤其是私有制社会中常常因统治阶级的掠夺而异化，脱离公益目的，为少数统治阶级服务，从而在阶级社会中阶级斗争往往表现为对公共权力争夺的政治斗争，还表现在在任何社会中，经济性和社会性的公共事务的管理的最终结果都不可避免地带有政治意义其三，综合性这一综合性表现在下述方面：一是在权力的类别上，公共权力是政治权力、经济权力、文化权力等的综合，权力作用遍及社会政治、经济和社会（狭义）领域，其中，政治权力处于中心地位；二是从权力主体配置看，公共权力的有诸多的权力形式，主要表现为国家权力（行政权力）、政党权力、社团权力等，这些形式的权力综合而成公共权力；三是公共权力是个人权力的综合，任何社会都是通过个体的社会化和政治参与综合而形成公共权力。

其四、约束性公共权力的强制性权力和非强制性权力两种基本形式都要求社会成员对公共组织的管理予以服从，体现了这种约束性强制性权力以国家机器的支持来实现对社会成员或社会团体的约束，而非强制性权力则是以人们对公共管理传统、公共道德的遵守，以及对契约的自愿服从来实现对社会成员或社会团体的约束3、公共事业管理中的公共权力运行公共事业管理中的公共权力运行通常分为如下四个环节：第一，公共权力的形成现代社会的公共权力本质上仍然是源于社会的共同需要，而形式上则是因法而产生，是一种法定权力在现代民主社会，公共权力是通过特定的民主程序产生的，即在代议制民主制度下，公民通过选举代表参与包括对公共事业在内的整个社会公共事务的管理，从而转让权力形成公共权力的因此，这一通过民主制度所形成的公共权力具有合法性，能获得公众普遍的认可和服从相应的，这一公共权力的大小即权力作用范围的宽窄及力度的大小，也是通过民主制度确定的，即现代民主社会一般都是通过宪法形式及相关法律来规范公共权力的作用范围和力度第二，公共权力的分配一般来说，公共权力的分配可以分为初次分配和再分配两个层次，决定分配权力大小的基本因素，是对公共事务管理的层次和范围。

公共权力的初次分配包括垂直分配和水平分配两种形式所谓垂直分配，是指公共权力在中央和地方之间的分配一般来说，管理事务层次高、管理范围广，作用带有全局性的的公共组织分配的公共权力多，而管理层次相对较低、管理范围较窄，作用主要是区域性的公共组织分配的公共权力就少一些这样，在单一制的中央集权国家中，中央的权力一般多于地方，而在单一制的分权国家中和复合制的联邦制国家中，中央和地方的权力分配相对平等，不过，在现代社会，由于公共事务是涉及公众的事务且公共事业更是与具体区域内的公众利益相关，因而地方在公共权力分配上有扩大的趋势所谓水平分配，是指公共权力在社会各阶级、阶层和社会团体间进行的分配这一分配所形成的权力形式，主要是国家权力（行政权力）、政党权力和社团权力等，而权力分配的大小仍取决于公共组织管理公共事务的范围（类别）和层次公共权力的再分配，是指已获得公共权力的公共组织在其组织内部按不同的部门或人员所担负的管理层次和范围，对已获得的公共权力进行再分配在这一分配中，公共事务的管理层次和范围，通常体现为不同的职位、职责再分配的结果形成公共组织内部特定的职权关系第三，公共权力的控制公共组织为了有效地行使权力达到组织目标就必须对公共权力进行控制。

这一控制包括两方面的内容首先是公共权力的自我控制，即公共组织在获得权力分配后，能驾驭权力完成对公共事务的管理其基本过程是：尽快合理配置、利用所获得的权力资源，通过决策、执行、监督等若干子系统，形成科学决策并予以实施，使权力迅速达到管理客体，顺利达到组织目标其次是对公共权力的制约为防范公共权力被侵蚀，就必须对公共权力进行制约，这一制约的基本内容，一是已获得公共权力的公共组织必须对这一公共权力的运行进行一定方式的自我监督，防止组织内部的部门或个人将权力异化为特权二是必须在其组织外部形成监督机制，防止该组织将公共权力异化为特权，或该组织过多占有公共权力资源外部监督机制的基本前提是在宪法范围内建立合理的权力结构，使各公共组织按自己的职能和管理范围行使权力外部监督机制中最重要的是以权力制约权力目前，西方国家权力制约权力的基本方式是“三权分立”，而社会主义国家则是在人民主权统一的基础上实行行政、立法、司法三权分工来进行权力制约第四，公共权力的作用公共组织行使公共权力，发挥公共权力的作用以达到组织目标，是整个公共权力运作的核心，也是公共权力价值的体现公共权力作用于公共事务的过程表现出权力作用的多向性和“反权力”两个特征。

所谓公共权力作用的多向性，是指公共权力作用的方向不是单一的自上而下，而是与公共组织内部权力关系一样是多方向的，即同时是自下而上，并在水平方向上也发生作用所谓公共权力作用时的“反权力”，是指公共权力在任何方向运作时，都会遇到逆向的“反权力”力量，以削弱权力的影响正是由于公共权力作用过程中的这两个显著特征的存在，所以一方面在公共组织行使公共权力对公共事业进行管理时，不仅仅要注意组织内部的权力配置合理，更必须考虑组织外部各种因素的影响，另一方面在行使公共权力时，必须充分考虑各种阻力的存在，根据具体情况采取必要的方式达到协调和妥协，以达到组织目标三、公共事业管理的含义任何管理活动由管理主体、管理客体、管理目的、管理职能和方法和管理环境五个基本要素构成的所谓管理主体，即由谁来进行管理；所谓管理客体，即管理的对象或管理什么；所谓管理目的，即为何进行管理；所谓管理的职能和方法，即如何进行管理；所谓管理环境，即达到管理目的的宏观条件相应的，根据上述要素在实际管理活动中的作用和地位，以及它们之间的内在逻辑关系，可以把管理定义为在一定环境中，管理主体为了达到一定目的，运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。

所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为促进社会整体利益和协调发展，采取一定的方式对公共事业，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的特定的社会公共事务进行调节控制的过程，或对关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的由纯公共产品和准公共产品构成，并以准公共产品为主的产品生产和提供的调节和控制过程其基本内涵：第一，公共事业管理的主体是公共组织在公共事业管理这一特定领域内，公共组织的核心政府，同时还包括非政府组织（主要是针对社会领域的社会中介组织），和一定的的准行政组织如当前我国的事业单位等第二，公共事业管理的对象是一种特定的社会公共事务，即在公共事务中的以狭义的社会公共事务为主并涉及带有公共性的经济事务从社会产品的角度看，公共事业管理的客体包括公共物品和准公共产品但主要是准公共产品这一对象具有两个显著的特征，即公共事务的受益对象是社会全体公众事业产品的生产直接关系到社会公众的基本生活和共同利益，必须在宏观上作为社会公共事务，由政府进行统筹管理第三，公共事业管理中的社会公共事务的内容包括公共物品和准公共物品，集中概括为提高生活质量，保证共同利益，这就决定了公共事业是永久存在，而且随着社会发展经常进行调整，其趋势是公共事务的内容不断扩大，公共事务对社会公众的影响不断增强。

第四，公共事业管理具有明显的层次性这种层次性主要是由于公共事业所包含的特定的社会公共事务和公共产品本身是有层次的，另方面是还由于管理的层次和范围等所决定的公共组织的公共权力配置也是有层次的这种层次性具体表现为中央政府、地方政府、非政府组织和准行政组织在管理过程中负有不同责任，同时，与这一不同的层次相应，管理的内容上有监管、实施和服务的区别第五，公共事业管理具有公共性，这不仅表现在其管理目标上，还表现在管理的手段和过程中，即它强调公众的参与性，这种参与一方面表现为公众对公共事业管理决策过程的影响，通过法律法规对公共事业管理行为的约束，以及通过各种渠道对公共事业管理进行督监督，也表现为公众通过一定的非政府组织对一定层次和内容的公共事业进行管理第六，公共服务市场化是公共事业管理的发展方向公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高和范围越来越宽，是当今公共事业发展的基本趋势，这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题这就是：对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如出版发行、大众娱乐项目及体育活动，以及原就有营利性的传统的公用事业等，交给社会资本经营，对不完全适宜市场化经营的领域，可交民营企业承包，另一些不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等，也可引入效益、效率机制进行管理。

从而，通过管理理念和管理职能输出方式市场化的改革，完善整个公共事业的管理第七，公共事业管理的基本目标是社会公众利益获得保证和发展，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作标准第三节 公共事业管理与其他相关管理的关系一、公共事业管理与公共管理 1、公共事业管理与公共管理的联系公共管理与公共事业管理是整体与部分的关系，即公共事业管理是公共管理的重要组成部分和分枝学科两者的管理主体都是社会公共组织，并且都以社会公共事务作为管理对象，从社会产品的角度看，都包括公共产品和准公共产品同时，两者的目标都是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益总之，公共管理包含公共事业管理2、公共事业管理与公共管理的区别 第一，从管理对象来看，两者有宽窄之分，即公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭义的社会事务，而公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果这样，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的。

传统的观点认为，从政府管理的角度看，市场经济条件下政府的经济管理包括政府对市场的宏观调控和管理，以及对国有企业的管理所谓政府对市场的宏观调控，主要是在市场经济条件下，政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，对社会供求总量及其构成等主要经济行动实施调节和控制，使总供给与总需求趋于平衡，实现生产力的平稳健康发展所谓政府对市场的管理，主要是政府制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序，维护市场秩序等所谓政府对国有企业的管理，就是政府以一定的手段管理国有企业，做到国有资产的保值增值从市场经济的基本要求和政府的基本性质看，我们认为将市场经济条件下政府经济管理中的国有企业管理纳入公共事业管理更为科学，也更有利于对国有企业的管理因为，从政府是社会公共组织的基本属性要求来说，政府运行的出发点和最终目标是增进社会公共利益，政府没有营利的目的因此，将国有企业纳入公共事业管理的范畴，就意味着从公共事业管理的角度来对市场经济条件下政府的角色进行定位，即属于政府的政府直接经营或管理的企业，只能是与社会公众整体生活质量和利益直接相关企业，其结果必然是政府要退出与此无关的行业或领域，并加强对某些行业或领域的经营和管理。

这样，一方面有利于政府“不与民争利”，避免既当裁判员又当运动员尴尬，提高政府宏观调控和市场监管的效能；另方面，有利于从公共事业的基本属性和公共事业管理的基本要求出发，管理好应该纳入公共事业范畴的国有企业，发展好这些国有企业并充分发挥好它们在公共事业中的核心作用，增进社会公共利益第二，相应的，从公共组织的核心——政府职能的角度看，公共管理与政府的政务职能、宏观调控职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，而公共事业管理的范围主要的狭义的社会公共事务，以及一些经济领域中的准公共事务，主要与政府的社会管理职能相关第三，从管理主体来看，在准行政组织的性质方面两者有一定区别即从目前我国的现实看，公共事业管理中的准行政组织主要是一些原属于政府的或有一定被授权行使行政权的事业单位，这些组织主要是针对社会领域进行工作的而公共管理中的准行政组织或半强制性组织还包括主要针对市场进行工作的，如消费者保护协会、经济仲裁委员会等第四，从管理的手段来看，公共事业管理是狭义社会事务和从管理狭义社会社会事务的角度对某些经济事务进行管理，因此，虽然管理中是刚性手段（如行政手段、法律手段、经济手段等）和柔性手段（说服、公共规范、榜样、价值导向等）并用，但在具体管理环节和更大的范围内，则是柔性手段占主导地位，或说在实际的管理中偏重于柔性手段。

而公共管理由于还包括政务管理和经济管理，因而刚性手段和柔性手段都得到广泛的使用总之，公共管理通过公共事业管理和政务管理、经济管理的实施得以实现二、公共事业管理与行政管理行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动这是通常所说的狭义行政管理的概念，由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在一定程度上也就是政府管理从学科形成的角度看，无论是公共管理还是作为其部分的公共事业管理，都是以管理对象即社会事务作为逻辑起点和划分标准来构成学科正因为存在这种不同的划分标准，使得公共事业管理和行政管理这两个极为相近的学科之间的关系变得很复杂1、 公共事业管理与行政管理的联系第一，管理目的是相同的虽然行政管理与公共事业管理的具体目标不一定完全相同，但作为公共组织对社会公共事务的管理，两者的最终目标却是完全同一的，即维护社会秩序，维持和增进社会公共利益第二，在管理范围上有联系公共事业管理的基本内容是对特定公共事务的管理，而行政管理的基本内容则是政府管理，从市场经济的要求看就是政府对社会公共事务的管理，从公共事务的类别和层次来看，两者在管理范围上是有重合的，即在特定公共事务管理上是重合的。

如果从政府管理手段和内容的组合来看，行政管理可以划分为工商行政管理、税务行政、财务行政（公共财政）、审计行政等，应该说，这些行政管理都是在一定范围内针对一定对象而进行的管理，脱离了特定管理范围和对象的行政管理是不可思议的，也是不存在的显然，作为公共事业基本内涵的特定的社会公共事务，正是上述各种行政管理活动的一个重要领域就此而论，管理公共事业是行政管理的一个重要部分，是政府通过社会管理职能的实施，实现国家意志的一种活动第三，在管理主体上有联系公共事业管理的主体是公共组织，而行政组织即政府居于公共组织的核心地位，决定着整个公共事业管理的基本方向因此，虽然行政管理的主体与公共事业管理的主体并不完全一致，但却是有密切联系的2、公共事业管理与行政管理的区别 其一，管理的对象和范围上的区别公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，而行政管理的对象则是广义的社会公共事务，包括政治事务、经济事务和社会事务如果从政府职能的角度看，公共事业管理体现的是政府的社会管理职能，而行政管理则包括政府的政务管理职能、经济管理职能和社会管理职能行政管理的范围要大于公共事业管理的范围其二，管理主体上的区别行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，而公共事业管理的主体是整个的社会公共组织，而且，根据管理层次和内容的不同，公共组织中的政府组织，非政府组织和准政府组织都是管理的主体。

其三，管理方法和手段上的区别通常，尤其是从传统的观点看，行政管理主要依靠直接的行政管理手段，进行监督、检查等，而公共事业管理不仅具有行政管理手段，而且随着管理层次由高向低的不同，还有法律手段、经济手段，尤其是柔性手段在公共事业管理中占有十分重要的地位，从而使得整个公共事业管理中管理与服务融为一体且具有强烈的服务性，体现出整个管理的社会化和服务化趋势所以，一般意义上说，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富三、公共事业管理与企业管理在当代行政管理向公共管理的发展中的一个重要标志，就是公共管理更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题，从而在理论上突破传统行政管理的学科界限，把当代经济学、管理学（组织与管理理论）、政策分析等等相关知识和方法融合到研究中，而在实际中，则更为注重公共组织与组织外部的关系，将私营部门的战略管理及过程管理的技术引入到公共管理的实际过程中，以更好的实现公共组织目标作为公共管理重要部门的公共事业管理的发展也正是如此另方面，当代的私营部门在生产过程中也较以往更为注重公众形象，并从特定的目的出发，一定程度上注意到了公共效益即社会效益问题这一切，显示出当代公共事业管理与企业管理走得更近了，具有了密切的联系。

两者的区别主要表现在：第一、管理目的不同公共事业管理的目的是提高人们的生活质量，增进公共利益，其目的是公益性的公共事业管理主要通过给特定社区的人们提供非盈利性的产品或服务来实现组织目标私营部门即一般的企业管理的目标是盈利，其主要方式是通过提高生产和销售产品或服务的效率，来达到盈利的目的第二，管理所依托的权力不同公共事业管理中的权力是公共权力，这一权力是政治权力、经济权力和社会权力的综合就公共事业管理来说，主要是社会权力和一定的经济权力的综合，在权力主体上主要表现为行政权、社团权而企业管理中所依托和运行的权力则主要是私有权中的财产所有权第三，管理的性质不同公共事业管理总体上是一种社会管理而企业管理以盈利为目标，实施过程在经济领域，因而本质上是一种经济管理不仅如此，由于公共事业管理关系社会全体公众利益，也是关系到整个社会的稳定大局，因而其管理过程和后果也在相当程度上带有政治性正因为两种管理的根本性质不同，所以两种管理具体运作方式也不同公共事业管理机构和管理人员常常对政治气候十分敏感，并受政治法律思想的影响最直接而企业管理主要在经济领域进行，并不直接为政治所影响，而是按照市场机制的要求去管理。

只要顾客愿意购买，它就会大量地生产以最大限度地获得，所以经济气候是企业管理的主要影响因素第四，管理的物质基础不同公共事业管理既然是非营利性的，则公共事业管理组织生存主要不靠出售产品或服务来维持，主要依赖于立法机构授权和公共财政支撑，即管理所需要的各种物质资源主要来自于税收，其耗费的资源也是公共的因此，公共事业管理的决策要反映公众或立法部门的意愿，公共事业管理的经费预算属于公共财政支出，不能任意由公共管理人员支配，而必须公共化，接受纳税人的监督在当代，公共事业中的公用事业行业及邮政、通讯和铁路等，存在着两种经营方式，一种是政府以公共财政为基础直接投资和经营，一种是政府委托私营部门经营，如美国称为公共企业，但政府在进行价格管制时必须予以一定的政府补贴显然，无论是哪一种经营方式，都是以公共财政作为物质基础的在企业管理中，由于企业管理以盈利为目的，企业的生存则完全依赖于是否有盈利因此，企业管理的决策基本上取决于市场需求，所需要的各种物质资源主要来自投资回报，来自于所获取的利润，管理中的耗费也属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉相应地，经费预算也主要根据盈利状况而定企业是自主的，其管理所需的物质资源也是自主的，不需要公开化。

第五，管理的限制因素不同公共事业管理的主体是公共组织，做为特定社会公共事务管理的主体，公共组织（特别是政府）的活动如公共预算的编制、公共项目的制定、公共资源的使用，以及各种公共事务的日常管理等，都必须在宪法或法律的规范下进行，这与私营组织对法律遵从的要求有比较明显的不同一般来说，私营组织也必须根据法律的要求进行活动，如价格法、反不正当竞争法、反垄断法等，但其活动的出发点是利润而不是法律，法律在其活动中仅仅是一种外部因素，服从法律规则并不是企业的原初动力，遵纪守法常常只是营利的附属物，其主要运行是在利益轨道上进行的第六，对管理人员的管理要求不同公共事业管理中相当部分人员属于政府部门，是国家公务人员，另一部分则是专业人员，由于从事的是特定社会公共事务的管理，因此，公共事业管理人员首先必须遵循公共伦理和公共管理规范，同时，对国家公务员，更必须遵照国家关于公务员管理的有关规定从当今的发展趋势来看，公共事业管理人员有职业化、终身化的趋向在企业管理中，管理人员当然必须遵循公共伦理道德，但一般更主要的是根据其处理特定的具体事务能力而聘用，能力本身取决定作用，政治倾向并不是主要的影响因素，而且，企业管理人员的职业化、终身化常常是不存在的。

第七、绩效评估标准不同公共事业管理首先看社会效益，而企业管理则强调经济效益第四节 公共事业管理概论的研究对象、方法及意义一、公共事业管理概论的研究对象公共事业管理概论的具体内容是：公共事业和公共事业管理的基本概念、属性和特点，公共事业管理的环境、主客体系统，公共事业管理与公共政策的关系，公共事业管理的基本职能、基本方法和管理体制，公共事业管理部门的战略管理和公共事业管理的一般过程，公共事业管理机构和人员以及行为规范，以及公共事业分类管理的概述和公共事业管理的绩效评估二、公共事业管理的研究方法以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，从当前我国公共事业发展的实际出发，并借鉴和吸收世界各国在公共事业管理及相关管理的实践和理论中一切有用的经验和知识，以及相关的研究方法，研究与探索中国特色社会主义公共事业管理体制，逐步建立和完善中国特色社会主义公共事业管理的学科体系，为促进经济发展和社会进步服务公共事业管理是一门实践性、应用性的学科，从学科归属来看，它既是一个独立的研究领域，又是公共管理的一个重要分支学科，因此它的研究方法与公共管理研究有诸多的相同和相似之处公共事业常用的研究方法主要有：1、实践抽象法社会管理是人类社会最基本也是最古老的管理职能，因而在公共事业管理在公共事业管理理论产生之前，就已存在着公共事业管理的行为和实践，而且，在长期的公共事业管理实践中，人们已形成一些较稳定、定型化的行之有效的操作方式或思考方式。

因此，如果将这些经验式的程式加以总结、概括和抽象，就可以形成一定的公共事业管理理论这种对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共事业管理理论的方法，就是实践抽象法这种研究方法主要是通过分析公共事业管理人员怎样进行实际操作，如他们如何确立问题、如何搜集信息去分析问题，如何寻求、判别与选择解决问题的种种方案，如何实施最优的方案等等，找出公共事业管理过程或某一个环节中带有规律性的东西，从而抽象出公共事业管理的理论、原则、方法等，用以指导新的公共事业管理实践实践抽象法的基本取向，是从实践中来，再回到实践中去的不断反复2、实体分析法所谓实体，这里指一种物质实体，即占有一定的空间并有一定结构和功能的物质存在公共事业管理中的实体分析法，就是在进行公共事业管理研究时，将公共事业管理的主体即公共组织，如政府、非政府组织和准政府组织，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得这一实体活动的条件和规律等的认识运用这一研究方法的一个前提条件，是要熟悉了解政府部门和相应的非政府组织及其行为过程，了解法律、政策等要素例如，制约公共事业管理机构的因素有哪些？公共事业管理机构的目的是什么？它开展了哪些活动？它拥有哪些资源和权限？它目前面临的主要问题是什么？等等。

通过对这些基本问题的回答，去分析公共事业管理机构作为实体性存在的基本状况，获得公共事业管理的认识和理论实际上，实体分析法不仅仅是研究公共事业管理的方法，也是公共管理实践中经常使用的工作方法，因为在公共事业管理通过这种实体分析法，往往可以形成一套理论和技术，帮助公共事业管理人员去分析本机构关于管理目的、制约因素、资源和权限以及面临的主要问题等情况，从而制订并实施相应的管理方案和措施，提高管理的效率3、案例分析法案例分析法又叫问题法，它是包括公共管理学、法律学、管理学、工商管理、社会工作学等应用性社会科学中最常用的研究方法，也是这些学科的一种基本而重要的学习方式和教学形式在公共事业管理中，案例分析法主要是给人们提供一种真实的或假定的公共事业管理场景，要求人们去思考和寻求答案案例分析中的案例一般要求来自于实际，且有某种特定研究和学习价值案例既可以是他人的成功实例，也可是他人的失败教训，需要用公共事业管理理论去加以说明，从中得到现实的启发对于没有实践经验的人来说，采用案例分析法具有真实感，有相当大的帮助案例分析法一般过程或步骤是①：第一，发现问题；第二，明确问题；第三，发现问题的过程分析；第四，备选方案（解决办法）的提出；第五，备选方案的选择与评估；第六，实施步骤和计划；第七，评估结果的基本方法与标准；第八，反馈过程分析。

这一过程必须针对具体的场景来进行分析从对公共事业管理的研究来说，案例分析的目的，是通过对相应的案例发生全过程的回顾与评价，发现其成功与失败的因素的原因，并提出各种对策建议4、比较分析法所谓比较分析法，通常是指把所要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起作比较，或将研究对象在不同阶段的情况进行比较，通过鉴别事物之间的异同及其制约因素等，从而加深对事物的认识，找出事物的本质或规律性的东西相应的，比较分析法可分为横向比较法和纵向比较法 5、实验法所谓实验法，是指通过设计情境，控制条件，观察和分析对象活动以掌握因果关系，认识和把握对象本质和规律的研究方法使用这一方法的必备条件是，实验环境必须是经过周密设计，排除与实验无关因素干扰的可控环境，实验按计划有步骤地进行，实验结果通常必须进行科学的统计和分析在实验中，为了得出精确可靠的实验结果，可以进行反复实验和对比实验实验法可以采用典型实验法和跟踪实验法进行研究三、当前学习和研究公共事业管理的意义（一）建构中国特色社会主义公共事业管理体制是改革的内在需求当前我国传统的事业管理体制在运行中存在的问题表现为：一是管理的范围不明确我国既有的对社会公共事务的管理体制是在新中国建立后的特殊的历史条件下形成的，其基本特征是与计划经济体制相应的政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府的社会公共事务管理职能较多的由企业、事业单位承担，从而造成了政府与社会、政府与企业的职能错位，带来了种种弊端。

社会公共事务管理是政府的最基本的职能，也是市场经济条件下政府的一项重要职能因此，对于社会公共事务管理来说，转变政府职能，实行“政社分开”、“政企分开”和“企社分开”，实质上是政府把市场经济条件下应该承担的公共职能承担起来但现阶段，如传统的公用事业是否应纳入公共事业的范畴，应该如何从公共事业管理的角度进行管理还不是很清楚，等等，从而造成了某些管理的空白或管理方式与对象属性的不对应二是部门分割，多头管理我国传统的事业管理体制主要是政府机构和建立对应的事业单位进行管理的，但改革开放以来社会生活的丰富所导致的公共事务的发展，政府机构和事业单位的对口管理，已构成了一种部门分割，影响了公共事业的发展如在文化事业方面，群艺馆、文化馆、艺术宫、文化宫等基层文化机构分属于不同系统，相当程度上形成了利益冲突，如在文化市场方面，文化、广电、新闻出版等多头管理，各自为政，这就难免互相掣肘，影响了管理的效果三是管理方式已与正在形成的公共事业的基本属性不相符合我国在计划经济条件下形成的事业管理，是通过政权机关及事业管理机构，以超强的行政手段全面管理社会事务改革开放以来，新型公共事业的形成，从根本上决定了必须以管理社会公共事务应有的方式来管理公共事业。

但目前我国公共事务管理的方式基本上还是按原有的方式进行管理，即主要是通过制定和实施年度计划、审批基本建设项目、制定设施标准等，用政府管理经济的方式来管理社会公共事务，没有遵循社会公共事业运行的内在规律四是权力过于集中，且管理主体单一公共事业在相当程度上是人民群众和基层单位的事务，因而地方政府应承担更多的管理责任，但目前的管理体制下，政府主管部门直接管理许多具体事务，如在文化方面，政府过多地将精力放在办文化上，放在组织文艺调演、汇演、评奖活动上，如卫生部门则将精力放在办医院上，等等但实际上，大部分社会公共事务不宜由政府直接办理，如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等如果说管理也就是一种服务的话，那么社会中介组织在具体的管理过程中也可以作为管理主体五是政府管理机构日益膨胀而管理效率日益降低建立社会主义市场经济体制的改革的不断深入，导致了社会公共事务的日趋繁杂，以及公众对公共产品和服务要求的不断提高而在现有的管理体制和管理方式下，不可避免地要增设政府机构和人员进行管理，其结果就是职能越分越细，机构越来越多，政府管理机构不断膨胀，管理效率却逐渐降低，难以及时有效地处理所产生的社会问题六是政事不分，事业单位面临种种难题。

事业单位是我国政府机构下的对公共事务进行管理的执行机构，多年来各级政府部门都直接管了一些科研、出版、学校、医疗等事业单位，事业单位实行财政拨款和公务员编制其结果一方面事业单位事实上成了政府机构的一个部分或政府机构的延伸，成为政府机构膨胀的重要原因；另一方面事业单位活动的行政化等，割断了公共事务与经济联系的一面，影响了科技成果等向生产力的转化，但现有体制下事业单位凭借行政权力进行经济活动的垄断性和企业性，又成为形成腐败的一个不可忽视的原因实际上，当前我国传统事业管理体制面对新型公共事业的矛盾，及新型公共事业管理体制建立的迟缓，不仅在一定程度上已影响了公共事业的发展，而且对正在进行的政府管理改革及科学的调整国家与社会的关系，乃至社会的全体协调发展二）学习和研究公共事业管理，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，并极大地推进政府管理体制改革、促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入1、开展公共事业管理的研究和学习，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成在当前我国新型公共事业蓬勃发展的形势下，既有的事业管理存在着诸多问题，面临着巨大的挑战因此，从我国传统的“事业”向公共事业转型且新型公共事业勃逢发展的现实出发，科学地界定公共事业和公共事业管理的基本内涵，进行深入的理性的改革以构建中国特色社会主义公共事业管理体制，已成为一项重要而艰巨的任务。

应该说，当前我国新型公共事业管理体制建立的改革跟不上蓬勃发展的现实的原因是多方面的，但其中一个不容忽视的重要原因就是由于公共事业管理是一个新兴学科，对其系统的研究处于起步阶段，因而人们对公共事业的理解还较模糊，对公共事业管理的认识还有待深入显然，开展公共事业管理的研究和学习，正能解决这一问题，从而对我国科学的公共事业管理体制的建立取到直接的推动作用2、开展公共事业管理的研究和学习，能极大地推进政府管理体制的改革随着建立社会主义市场经济体制改革的深入，我国政府行政管理体制改革也在步步深入如上所述，当前我国政府管理改革的一项重要任务，实际上就是要在调整政府职能的过程中，充分注意社会主义市场经济条件下的政府社会公共事务管理职能，探索相应的管理方式，并积极推动事业单位体制改革，实现政事分开，最终形成有中国特色的社会主义公共事业管理体制，以适应经济体制改革的不断深入和社会发展的需要如何完成这一改革任务？公共事业管理理论阐述了公共事业及公共事业管理的基本性质，明确了管理主体、层次、体制及其管理的科学方法等等，一句话，公共事业管理理论阐述的是如何科学的进行公共事业管理的问题显然，对作为公共事业管理主体的政府而言，研究公共事业管理，能有助于政府社会管理职能基本内涵的确认，逐步形成符合公共事业管理基本要求又有中国特色的公共事业管理，使政府社会管理行为走上科学化的轨道，从而推进整个政府管理改革的深入。

3、开展公共事业管理的研究和学习，有助于促进社会主义市场经济体制下新型的国家与社会良性互动关系的形成，从而充分发挥社会的力量，完成公共管理社会化的改革长期以来，由于政治和公共管理传统的影响，以及特定的历史原因的制约，我国在客观上存在着所谓的强政府弱社会，或大政府小社会的状况，政府承担了本来应该社会自我管理的事务，加大了政府管理的成本改革开改以来，这一状况在改革中虽有变化，但还没有获得根本的转变实际上，这也正是我国建国以来进行了多次政府机构改革，但始终走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”怪圈的一个重要原因另一方面，当代世界范围内，伴随着民主化的发展，公共管理社会化已成为政府改革的重要途径和目标，也是公众的基本要求公共事业管理是公共管理的重要组成部分，其理论从国家与社会的基本关系出发，规定了政府和非政府组织各自在公共事业管理中的地位和作用，展示了由政府和非政府组织等构成的科学的公共事业管理体制，同时也在展示了在一定程度上非政府组织活动的范围，以及非政府组织本身亦是公共事业管理的对象，如何科学的对非政府组织进行发展和管理的问题因此，开展公共事业管理的研究和学习，正能结合现实，实际的具体的科学的界定国家与社会的关系，从而促进科学的公共事业管理体制的形成，培育和管理好非政府组织，充分发挥社会的力量，完成有中国特色的公共管理社会化的改革。

4、开展公共事业管理的研究和学习，有助于促进社会的整体协调进步与发展从我国改革开放以来的实际情况看，应该说随着建立社会主义市场经济体制改革的展开，我国的经济获得了迅猛的发展，而且，这一迅猛发展正迫切的需要政治体制改革和社会改革继续深入当前，政治体制改革的基本内容是政府管理体制的改革，而社会改革的基本内容则是以科学地界定国家与社会关系为出发点的社会力量的培育和管理，以及提高人们的生活质量公共事业管理在其基本性质上是社会管理，同时，在一定程度上又是政府管理（行政管理）的一个基本渠道另方面，由于其管理主体公共组织本身所具有的政治性和管理结果同时具有的政治性，使得公共事业管理以社会为基本领域，但又在一定程度上进入政治范畴显然，随着开展公共事业管理的研究和学习，在促进政府管理改革的深入，在促进科学的国家与社会关系的建立过程中，一方面将直接促进人们整体社会质量的提高，社会公共利益的增时，另方面将从公共事业这一特定领域，促进我国政治、经济和社会整体的协调发展本章小结1、公共事业内涵的基础是社会公共事务，但也与我国传统事业概念的基本内涵有关公共事业是关系的社会全体公众的事业，其基本内涵是特定的社会公共事务，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。

从公共产品的角度看，包括纯公共产品和准公共产品但主要是准公共产品2、公共事业管理的主体是社会公共组织，管理的权威和影响力来自社会公共权力，管理的目标是增进社会公共利益公共事业管理最突出的特征是公共性或公益性3、公共事业管理与公共管理之间是部分与整体的关系；公共事业管理与行政管理之间在内容和管理主体等方面有交叉，原因是前者是从管理对象和范围进行学科建构的，而后者则是从管理主体入手形成学科的；由于公共事业管理与企业管理在管理主体、目标和对象上有本质的不同，因而两者的区别十分明显4、公共事业管理有自己确定的研究对象，并以此为逻辑起点形成了学科体系公共事业管理通常的研究方法是实践抽象法、实体分析法、案例分析法、比较分析法和实验法5、当前建立有中国特色社会主义公共事业管理体制是深化改革的内在要求开展对公共事业管理的研究和学习，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，并极大地推进政府管理体制改革、促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入第三章 公共事业管理环境一定的公共事业管理环境决定着一定的公共事业管理主客体的具体性质、管理的具体目标和方向，也决定着管理方式和管理方法的具体实施。

当然，公共事业管理主体并不只是被动地适应环境，概言之，公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进第一节 公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和这些情况和条件按一定方式所形成的环境，具有自己基本性质和特征公共事业管理的环境即是如此1、公共事业管理的内部环境与外部环境公共事业管理主体是整个公共事业管理体系的一个重要构成要素，其内部按照特定的体制、结构、功能和运行机制，构成一个复杂而严密的系统，在其外部，又与周围的各种要素形成不同的联系因此，从环境的一般定义来看，宽泛地说，公共事业管理行为之外的所有影响因素都可以作为公共事业管理的环境可以发现，如果以公共事业管理组织为界来看影响公共事业管理行为因素，则这些因素分别来自组织内部和组织外部，相应的，公共事业管理环境可以分为内部环境和外部环境两个方面所谓内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等所谓外部环境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。

内部环境和外部环境的区别是相对的对公共事业管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共事业管理的运行过程本身，而外部环境则主要制约公共事业管理的运行方向，它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源从而促进或阻碍公共组织的运转，并提供管理的场所、氛围和外部规范而内部环境与外部环境之间又是相互制约和相互影响的 2、公共事业环境的基本概念公共事业管理环境主要指是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和公共事业管理环境的外部要素既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的因此，公共事业管理环境构成因素是极为广泛的，也是十分复杂的这些要素按一定的方式或关系构成公共事业管理的环境，影响和制约着公共事业管理的理念、方式方法等，同时，这些要素一方面由于有自身运动的轨迹和规律，另方面在公共事业管理过程中必须去创造有利的环境来促进公共事业管理目标的实现，因而也处于不断发展变化的动态过程中公共事业管理主体与环境之间是动态的平衡与发展的关系二、 公共事业管理环境的特征和类别1、公共事业管理环境的特征第一，广泛性。

公共事业管理环境是公共事业管理主体系统赖以生存和发展的外部要素的总和凡是作用于公共事业管理系统外部条件和要素，都属于公共事业管理环境的范畴从地形分布、山川河流，到气候特征、自然资源；从人口数量、民族状况，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等等，无一例外第二，复杂性这一复杂性有三层含义：一是构成环境的因素极为复杂在这些广泛的外部条件和要素中，有物质的、精神的；有有形的、无形的；有社会的，有自然的；有政治的、经济的；有国内的、国际的，等等；二是这些要素之间构成纵横交织的复杂的关系并对公共事业管理产生复杂的影响，往往一个问题的解决，涉及到多种环境因素的影响三是由于公共事业管理特定的对象和范围，使得自然的、社会的等作为环境因素，与公共事业管理主体有更直接的关系，并且有时是作为环境因素，而有时又是管理对象，从而对整个公共事业管理来说影响是极为复杂的第三，差异性对具体的公共事业管理主体来说公共事业管理环境是有差异的其原因在于，各个地区的自然环境千差万别，各个地区的经济状况、物质条件、风土人情以及文化传统也不尽相同，以及国与国之间、民族与民族之间、沿海与内陆地区之间、东部与西部地区之间的政治、经济和文化等都存在着差异，因而决定了由这种或几种因素所组成的环境影响公共事业管理的具体内涵和强度不同。

2、公共事业管理环境分类a以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境b以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境c以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）d以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分 三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系公共事业管理的环境则有的属于经济基础的范畴，有的与公共管理系统一亲同属上层建筑领域因而公共事业管理与公共事业管理环境的关系，就是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系公共事业管理环境是公共事业管理赖以产生和发展的基本条件有什么样的公共事业管理环境，就必须有或必定有什么样的公共事业管理而公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，这种辩证关系体现在以下几个方面：第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理在公共事业管理产生和发展过程中，公共事业管理环境决定、制约表现为如下具体要求：（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质，一个国家公共事业管理实际上是适应这一国家在一定历史时期公共事业环境性质的产物。

这一适应，最主要的是公共事业管理要适应这一国家的政治和社会制度，建立与之相适应的公共事业管理目标、体制和管理思想2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展公共事业管理本身没有严格的好坏之分，只有适应其现状并能促进社会公共利益发展的才是最理想的第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造当公共事业管理沿着公共事业管理环境发展方向发生作用时，对公共事业管理环境特别是政治、经济、文化乃至自然环境的发展起积极的推进作用，反之，则起阻碍作用就此而言，公共事业管理存在和发展的全部价值，就在于它适应公共事业管理环境的基础上，促进其赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展从积极的方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：（1）针对所面临的问题，公共事业管理主体可以在充分考虑公共事业管理环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件的基础上，制定相应的决策和实施方案，利用环境条件并积极创造条件迅速有效实施方案，从而在解决问题的同时也改造了公共事业管理环境2）公共事业管理通过对公共事业管理环境的不断深入的认识和思考，不断主动而自觉地纠正调整自己的管理行为、管理法规和管理方式等，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。

2、 公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求这种相互作用存在的必然性在于，公共事业管理环境的存在和发展，必然地和经常地向公共事业管理系统提出不同形式的需要，构成公共事业管理系统的资源、信息输入公共事业管理系统经过管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等公共事业管理产品，以满足公共事业管理环境的需要公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据第二节 公共事业管理生态环境和文化环境一、公共事业管理的生态环境所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等相比较而言，自然环境是较稳定的，而社会人文环境在不断变化发展因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更为实际的意义。

1、地理位置地理位置对公共事业管理产生着直接的影响这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题如，一个地区河流众多，就会提出解决过河的问题，无论用何种方式，都需要公共管理机构去建造、协调和管理再如，一个冬季寒冷夏季炎热的四季分明的地区，必然需要冬季供热、夏季供冷，从而提出建设特殊的服务项目和设施并予以良好的管理，对这一涉及地区公众整体利益的事宜，公共事业管理机构给予足够的关注一般来说，地理位置的因素不仅要求公共管理机构作出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理譬如，在沿江沿河地区或河流湖泊众多的地区，为了防止洪水这一自然灾害，就需要公共事业管理机构出面负责整治河道、修建水库和大坝以及其他防洪设施；如果是在地震活动频繁地区，为提高防地震灾害这一自然的能力，通常需要政府制订提出建筑物的抗震措施和技术标准并通过监管予以实施，等等2、人口社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响通常可以从人口的数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共事业管理的关系。

1）人口数量所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少人口数量的变化直接影响着公共事业管理目前，世界范围内的人口正呈现“爆炸性”的增长趋势，人口数量的对社会的压力日益增大我国虽然实施计划生育政策，但由于人口层数较大，因而也是一个人口大国，承受着巨大的人口数量的压力人口的爆炸所产生的人口数量的压力，对整个社会产生着巨大而深刻的影响，形成了许多新的矛盾和问题这些矛盾和问题主要是：其一，新增人口带来了社会基本生存需求的扩大，以及培养、教育等多方面的需求由于现有的经济发展速度跟不上人口增长，从而一方面造成贫困人口、失业人口数量增加，成为重大社会问题，公众整体生活水平提高的速度停滞不前，另方面使教育、医疗卫生等行业虽超负额运转，也难以满足需求，从而直接导致了教育和医疗等质量的下降，以及由于不可避免的客观上存在的不平等所引起的公众的不满其二，人口膨胀导致人类生活环境出现了种种问题，如人均占有资源水平的不断下降，生态环境为断恶化，等等总之，针对当代人口数量的膨胀，如何控制人口增长（如我国等的计划生育）和解决由于人口膨胀所带来的公众生活质量下降、生态环境恶化等问题，已成为公共事业管理的一个重要课题。

2）人口分布所谓人口分布主要指人口的地理分布人口分布是在既有的由诸多历史因素长期作用的基础上，又在现实的多种条件下而形成的现代化是当代世界发展的主流，而城市化就是现代化的一个基本内容和标志城市化的展开的一个直接结果，就是造成大量的人口迁移和人口流动，通常，这种人口流动的基本方向是农村流向城市、不发达地区流向发达地区这种有特定方向的人口流动必然在短时期内加大流入地的人口数量，给流入地的社会和生活带来新的压力，因而不可避免地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题如我国80年代后出现至今仍在继续的“民工潮”就是当代中国人口流动的一个基本趋势，这一趋向给许多城市和地方政府在公共服务、教育、文化等方面带来了新的课题，决定了政府必须制定相应的对策，去管理人口大量流动而产生的一系列问题，从而深刻地影响了公共事业及其管理体制的改革和发展3）人口结构所谓人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例当代，随着现代科技经济的发展，世界范围内已出现人口平均寿命延长，死亡率下降的发展趋势，从而使得人口年龄结构发生重大变化，有的国家出现了老龄化的趋势，有的国家则已进入老龄化社会。

这一人口结构的变化，对社会经济的发展产生了全方位的影响，也深刻地影响着公共事业管理这种影响是：决定了今后的公共服务和管理的重点将针对儿童、青少年和退休者三个年龄段，同时，要求公共事业管理对以往注意不多的老年社会的服务、教育、文化、卫生、赡养等需求，要进行深入的研究和分析，尽快统筹规划并作出安排性别比例结构：（4）家庭状况家庭是社会的细胞，一般来说，家庭问题是非公共问题但是，在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）都会给社会造成一定的影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，也即公共事业管理的内容，需要社会公共组织来协调管理如我国根据基本国情执行严格的计划生育政策，这不仅使计划生育本身成为公共事业管理的一个重要内容，而且家庭独生子女的教育问题也不再单纯地是家庭的问题，已经成为社会普遍关心、带有公共性的问题正因为如此，目前在我国，一方面是独生子女的教育已进入了政府有关部门工作的范畴，另方面则是建立了许多致力于独生子女教育或家庭教育的非政府组织，正积极配合政府有关部门或独立的开展工作3、生产方式程度及其决定的社会发展程度社会发展程度的其基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。

公共事业管理的目标是增时社会公共利益，提高人们的生活质量，协调社会整体进步，因此，公共事业管理具体目标的制定既要考虑现实的社会发展水平和未来发展趋势，也必须从社会发展程度的现状考虑采取何种管理方式以及这种方式可能的结果，等等一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大二、公共事业管理的文化环境（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式1、公共事业管理文化环境的概念文化通常有广义和狭义之分如果从广义的文化来看，文化包含经济形态层次的文化、社会组织形态层次的文化、社会意识形态层次的文化和社会心理层次的文化四个方面，其中，社会意识形态的文化指人类的精神产品，包括宗教、艺术、法律、政治等观念，社会心理层次的文化即人们心理活动的趋向和心理定势，包括人们不很自觉的稳定的态度、价值、感情等一般来说，文化环境主要包括社会意识形态层次的文化和社会心理层次的文化，即一定的社会的思想、信念、习惯、风俗、心理等。

所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态现代国家基本上都是非单一民族的国家，而且也是由多种因素所决定行政区域组成的，一个国家的文化是一个大系统，其中也包含着有不同的亚文化组成的小系统这种亚文化是由一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态这一社会化过程既受到一个国家主流文化的影响，也受到一定区域内生活习惯、风俗等的制约这样，这种亚文化既在总体趋向和基本的规定性上与该国主流意识形态相一致，又带有该区域的地域的传统和特色，成为了该区域特定的地方公共事业管理机构的文化环境这种文化环境更直接的影响着处于其中的公共事业管理机构在这种情况下，地方性的公共管理机构在从事管理中，除了要考虑国家文化系统的共性之外，还必须考虑本地区亚文化系统的独特性2、文化环境影响公共事业管理的基本形式一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面：第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。

这种影响之所以产生的原因在于，公共事业管理人员的社会化过程是在这一文化环境中完成的，即他们的思想、观念和认识方法等本身是一定文化背景的产物，从而他们在认识和解释周围环境时不能不带上特定的文化烙印第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向公共事业管理的目标是增进社会公共利益，但是什么或达到什么程度是增进了公共利益，即在管理目标中哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的，实际上并不取决于公共事业管理主体自身的自我感觉，而是取决于据以评价的标准这一标准的确定决定在于一定社会的思想、价值、习俗和心理因为，如果公共事业管理机构做了许多事情，而公众认为这些事情毫无意义，那么，公共事业管理机构所进行的公共事业管理就谈不上增进公共利益第三，规定着公共事业管理方式方法的选择公共事业管理目标确定后，如何实现这一目标以及能在多大程度上实现目标，相当程度上取决于适宜的管理方式和方法的获得，而这一管理方式和方法在取得在很大程度上又依赖于一定的文化环境，即实现目标的手段和方法的选择也离不开文化其原因，一是既有的管理方式和方法都是一定文化的产物；二是管理方式和方法是否适宜，除了取决于管理目标（管理目标也是由文化决定的）外，关键是要适合对象的需求和特点，其中一个基本内容就是对象的思想、习俗和心理习惯等，因而即便是引进非本地文化既有的管理方式和方法，也需要进行适合本地文化习惯的或形式或内容上的改革和创新。

分析文化环境对公共事业管理的影响和制约，主要是从公共事业管理文化和公共政治文化两个范畴入手进行二）公共事业管理文化1、公共事业管理文化的概念所谓公共事业管理文化，是指公共事业管理主体自身所具有的关于公共事业管理的思想、价值和相关的实践经验等相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共事业管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面：一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等公共事业管理属于公共管理的范畴，是各种社会制度中都必须具备的职能，因而在长期的公共管理活动中，人们积累了丰富的包括公共事业管理文化在内的公共管理文化从人类历史发展看，公共管理的历史是公共管理的巨大财富，提供了丰富的公共管理文化遗产，在某种意义上说，这种公共管理文化对公共管理具有更加直接的重要意义因此，每一个历史阶段和社会历史条件下的公共管理活动都要有批判、有选择地继承已有的管理文化，已有的公共管理文化就成了当前公共管理行为的重要文化环境，批判继承这一文化遗产就成为任何一个时代公共管理的重要任务应该说，这一既有的公共管理文化对社会的影响是全方位的，而其中公共事业管理人员通过一定的方式直接习得这一文化，是继承和发挥该文化影响作用最便捷和有用的渠道。

对于公共事业管理人员来说，这种继承所得构成了其关于公共事业管理理念、价值等基本内容之一二是来自于公共事业管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观任何一个时代的公共管理都是在继承既有的公共管理文化的基础上针对现实展开的，就公共事业管理人员来说，既需要从前人的公共事业管理中获得经验等，也需要从现实的需求出发积极探索，寻求当时当地公共事业管理的需要的内容表达方式，以及适宜的管理方式和方法等在这一实践的探索过程中，公共事业管理人员实际上是从前人的经验出发，并学习和借鉴他人包括自身以外的其他管理人员，以及同时代的其他地区和国家的公共事业管理人员行之有效的方式和方法等，在实际中进行探索的经过不间断的实践、总结，再实践，再总结反复，公共事业管理人员获得了一定的有关公共事业管理的经验、思想和观念等这一所得也构成了公共事业管理文化的一个重要方面2、公共管理文化的基本内容公共管理文化主要包括两大内容：第一，公共事业管理的价值观所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系这其中，既包括公共管理人员个人的价值观，也包括着某些明显的阶级、集团或机构的公共管理价值观。

从历史考察来看，公共管理的价值观有很强的历史继承性，但其中也包含着某些明显的阶级性和时代性的东西不同的公共管理价值观存在和发挥作用的历史范围和效果存在着差异第二，公共事业管理的实践经验公共事业管理活动的经验也是一笔重要的文化遗产在公共事业管理的长期实践中，人们会总结出许多管理经验，对有关公共问题如何处理、如何开展公共活动等等，形成感性的或理性的认识实际中，公共事业管理者正是不断地通过实践获得经验、加深认识，并反过来指导新公共事业管理实践活动由于日常的管理活动经验型的管理活动占居主要地位，因此，离开了必要的公共事业管理经验，公共事业管理活动就无法进行或取得良好的效果三）公众的政治文化1、公众政治文化的概念和基本内容公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员政治文化主要有下述三方面内容：一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。

一个国家或社会可能存在着许多具体的政治意识形态，但其中占统治地位的必然是社会中占主导地位的阶级或集团的政治意识，无论在任何时候，统治集团总是力图把自己的政治意识通过社会化的各种途径灌输给社会其他成员，以达到思想控制和文化领导的目的因此，研究政治意识形态是研究公共组织中的政府、政府决策和政府发展的一个重要依据二是社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张一种较为系统的社会政治思想或政治思潮往往是以较为系统的政治价值、政治理想、政治认识和判断为基础社会政治思想或政治思潮是对政治现实的反映，但又影响着政治现实的发展，影响着人们的政治行为因此，了解一个国家一定时期的社会政治思想或政治思潮，可以把握社会成员对政府的期望和要求面对某种社会政治思想或政治思潮，政府所能作出的反应和对策无非两种：要么改变自己以适应之，要么通过政治意识形态的功能改造之三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等社会政治心理是对政治现实比较直观的反映，它的形成与民族的风格和文化传统有密切的关系。

政治文化作为一个民族和一般公众在特定时期内流行的一套政治态度、信仰和感情，是政治体系活动中的一种主观性成份，这种成份往往会成为一种极为重要的环境要素而形成强大的力量影响着人们的政治行为，对政治活动有着巨大的制约作用2、公共政治文化与公共事业管理公共事业管理本质是一种社会管理，如果从政府的角度看，体现的是政府的社会管理职能，因而严格的说，公共事业管理不等于政治活动但是，一方面，作为政治活动核心的政府也是公共组织的核心，对公共事业管理是政府管理的一个基本内容；另方面，一定的公共事业管理反映着一定的统治阶级的要求，公共事业管理活动本身也带有特定的政治性和阶级性，加之在当代，随着阶级矛盾的相对减弱，在一个国家中往往发展经济，提高公众的生活已成为一项政治任务，因而公众政治文化中的政治内涵还具有了对非政治的社会公共事务的关注，某种程度上，以往的阶级政治已成为一种公共政治这样，公共事业管理就联系着政治，政治文化也影响着公共事业管理活动，如公众的政治热情（参政议政的愿望和行为）、政治民主和公正意识、法制观念等等，实际上也会影响公共事业管理的决策、执行和评估当然，并不是所有的政治文化因素都具有非政治的社会公共事务的内涵，也不是所有的政治文化因素都强烈地影响着公共事业管理，实际上，政治文化中只是某些因素比较直接地涉及或影响着公共事业管理。

通常，政治文化中直接涉及公共事业管理活动的，主要是公众对公共事务的热情和参与程度，他们的公共管理观、公共意识等因此，政治文化中直接影响公共管理的因素我们称为非公共管理主体的公共管理文化，或称为公共政治文化非公共管理主体的公共管理文化作为公众的政治文化的一部分，构成公共事业管理的重要环境因素公共政治文化主要包括以下几个方面的内容：公共政治认知因素即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员、公共管理活动和政策的知晓和了解程度，同时，还包括公众的公共管理观、公共管理意识或一定的公共管理思潮公共政治行为倾向因素即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性主要包括公众对公共管理活动参与的热情、主动关心的程度、响应或反对的状况等在当代，包括公共事业社会化在内的整个公共管理社会化已是一个公共管理发展的目标和趋势，因而公共政治行为倾向因素在公共政治文化中占有重要的地位公共政治评价因素即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想、价值和思想所形成的对公共事业管理行为的评价的一种普遍的流行的评价标准作为一种属于有意识的政治思想范畴的这种评价，影响着公众的公共政治行为，决定着公众对公共管理的态度和情感等显然，公共政治文化中三个方面是相互关联、相互作用、不可分割的整体。

需要指出的是，由于公共事业管理的目标是增进社会公共利益，管理的对象是特定的公共事务，与所有公众的利益紧密相联，因而无论是具体管理目标的确定，还是管理方式和方法的选择，乃至整个管理活动的推进及最终管理结果的评判，都离不开公众因此，公众对公共事业管理活动的积极参与对公共组织完成管理具有十分重要的作用，可以说，没有公众的参与，公共事业管理活动就难以顺利进行，也难以真正满足公众的需要另方面，公共事业管理主体的公共事业管理文化的形成，在一定程度上也离不开公共为就此而论，公共政治文化是公共管理的决定性文化环境当然，在公共事业管理过程中，公共管理文化一旦形成，对公共事业管理主体有更为直接的影响作用，因此，公共事业管理文化与公共政治文化二者都属于公共管理的环境因素，却因主体不同而发挥着不同的作用总而言之，公共事业管理离不开特定的文化环境在一定的国家和社会中，该国或该社会的整体文化因素是公共事业管理的大背景（宏观环境），公共管理主体的公共管理文化与公众的政治文化构成公共管理的小背景（微观环境）只有宏观和微观的结合，公共管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围。

第三节 公共事业管理的政治环境和经济环境在任何一个社会中，政治因素和经济因素都必然对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约，成为公共事业管理活动的环境，从而使得公共事业管理既离不开一定的政治环境，也离不开一定的经济环境在现代社会，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但政治环境和经济环境对公共事业管理作用和影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也是不相同的一、公共事业管理的政治环境从政府管理的角度看，社会公共事务分为政治的、经济的和社会的三个类别，相应的，政府也就具有政治管理、经济管理和社会管理职能（管理公共事业就是政府社会管理职能的体现）显然，政治与公共事业管理共同作为政府的职能，尤其是在当代，它们之间在内容上往往是交叉的，不可分割的，政治必然会影响公共事业管理因此，虽然在进行公共事业管理时，有时候或者是公众要求或者是管理本身要求忽视政治背景，但大多数的公共事业管理活动是有相应的政治背景才能进行的，这是公共组织的核心——政府自身的性质所决定的1、公共事业管理政治环境的概念公共事业管理的政治环境，与政治体系密切相关。

所谓政治体系，是政治关系的组织实体和制度的体现，是社会政治组织和政治制度的有机构成政治体系一般包括两个方面的内容，一是社会政治组织，二是政治制度长期以来，人们一直把国家政治权力分为立法权、行政权和司法权三个部分，从实体的角度看，政治体系也相应的分为政府（行政）、立法和司法三个主要的相互影响的体系在政治体系中，政府（行政机关）是由政府官员组成的管理社会公共事务的执行机构，是一个执行立法机关意志、向议会负责、履行一定社会职能的体系，是一定政治体系中的受该体系其他构成部分和因素影响和制约的政府不仅如此，在 “导论”中，我们已指出，政府是公共事业管理主体——公共组织的核心，公共组织在其构成和活动结果上都带有政治性，因而在相当程度上，公共组织是社会政治组织这样，如果我们把公共组织视为一个执行特定社会公共事务管理的严密的组织体系，那么，一定社会中的公共组织也就是其政治体系的一个重要构成部分，受到政治体系中其他部分或因素的影响和制约因此，所谓的公共事业管理的政治环境，是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和这些政治因素从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实中的实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。

公共事业管理的政治环境与公共事业管理主体的关系是一种互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展的关系一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功能2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式公共事业管理政治环境构成因素对公共事业管理影响的方式和作用的大小各不相同第一，政治制度和政治结构的影响所谓政治制度，是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则；而政治结构，则是指指构成政治体系的各种具有某种行为、意图和期望的角色及其规则性的活动，例如承担一定的政治功能的立法机关、司法机关、行政机关、政党及其活动对于公共事业管理来说，政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，即它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理产生影响具体言之，政治制度和政治结构主要规定了哪些公共事务属于公共事业的范畴而必须由公共组织进行统筹管理，公共事业管理主体有多大的权限管理有关公共事务，哪些政策需要由立法机关去制定再由政府执行，等等。

显然，这一由政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部组织环境，对公共事业管理来说是基础性的，因而也是至关键的此外，为了实现公共事业管理目标，公共事业管理机构和人员通常需要立法机构等等的支持与协作，这些机构能否协作支持及在多大程度上协作支持，直接关系到公共事业管理目标的实现程度这种支持与协作的要求有时并不一定直接属于政治制度等本身，但却是政治组织环境质量的一个表现所以政治制度和政治结构所构成的政治组织环境的好坏，往往可以通过公共事业管理机构的调动能力反映出来第二，政治关系的影响所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系政治关系中首要的和基本的，是由人们的需求引起的由特定社会经济关系决定的利益关系为了达到这一利益要求，人们结成了特定的社会政治力量并形成相应的政治权力关系，并进而根据政治力量的对比确定政治利益分配的资格，形成特定的政治权利关系正因为政治关系的核心和基础是利益关系，因此，它必然会影响到以协调和增进社会公共利益为目标的公共事业管理的目标选择和实现在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。

从政治关系的角度看，现代社会是一个由各种各样的政治关系所组成的复杂的政治关系网络这一政治关系网络中，有国家权力机关（立法、行政、司法）之间的关系、党派关系、政策制定者和执行者与公民之间的关系等等，这些关系是相互影响相互制约的显然，以政府为核心的公共组织作为这种复杂的政治关系网络中的一个成员，其活动必然受到整个网络的影响例如在西方国家，其议会是由代表不同利益的党派和集团按一定的要求和规定组成的，因此，政府的有关公共事务管理的政策和方案，往往会受到政府与议会的关系，以及议会间各种党派关系的制约和影响我国实现人民代表大会制度，政府是行政执行部门，但在执行过程中所提出的有关建议和提案如果关系重大，也要经过人代会批准实际上，这种政治关系对公共事业管理的制约和影响，对于保证公共决策的正确性和得到公众的支持有着重要的作用第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权公共事业管理主体的权力属于公共权力的范畴，对政府而言是政治权力即行政权，对非政府组织而言是社团权力，如本书“导论”所述，在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。

这种权力对公共事业管理有至关重要的影响因为，公共事业管理者所拥有决定着公共事业管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现在执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力上，而公共管理者的权力一旦形成，其权力的管理范围和强度也就相应确定，显然，公共事业管理者所拥有权力的差异，对公共事业管理的影响是不同的当然，公共事业管理主体所拥有的权力不是越大越好，应有一个最佳权力限度二、公共事业管理的经济环境公共事业管理总体上是建立在公共预算和公共财政开支上的，离开经济支撑，任何公共项目都不能变成现实，甚至公共事业管理的主体自身也会无法生存和发展所以，经济构成公共事业管理的基础和前提，是影响公共事业管理的最基本的因素一）公共事业管理经济环境的概念任何一个国家的政治体系都是在一定的经济背景下存在的，而且这种经济背景与政治体系之间存在着深刻的内在的联系，比如，传统的自给自足的小农经济与君主专制政体有着密切的关系，而现代工业化的商品经济则对民主政体有强烈的要求，等等包括政府在内的公共组织体系是政治体系的一个重要构成部分，无疑也是在一定的经济背景下活动的因此，所谓公共事业管理的经济环境，就是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总和。

一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成因素是极为广泛的，可以大致分为生产力发展水平、经济成分和经济体制三个方面因素生产力发展水平生产力是生产者利用生产资料进行物质生产的能力，而生产力发展水平是一个国家经济水平的根本标志，它反映了社会的总体生产能力和社会占有物质财富的水平物质资源历来是公共管理可资利用的资源之一，因此，社会生产力发展水平和公共组织如政府可控物质资源的多少，影响着公共管理的能力经济成分这是构成国家总体经济的各部分的统称一个国家经济成分的划分有多种依据和标准依据所有制形式的不同，可以划分国营、集体经济、个体经济等经济成分；依据经济管理方式的不同，可以划分计划经济和市场经济等经济成分；依据经济结构的不同，可以划分出畜牧业经济、农业经济和工业经济等成分经济成分的多寡，以及每种经济成分在整个国民经济中所占的比重，反映了社会阶级或阶层的构成，直接影响政治体系的社会基础此外，经济成分的不同，也意味着政府经济职能、经济管理方式和经济政策的不同经济体制经济体制是在特定地域内进行决策并执行有关生产、收入和消费决策的一组机制和制度概而言之，经济体制是包括所有制结构、经济决策体系、经济利益体系、经济调节体系、经济组织体系等内容的一系列制度的统称。

经济体制与政治体制有着密切的关系在不同的经济体制中，公共组织如政府承担着不同的职能，扮演着不同的角色二）经济环境对公共事业管理的影响经济环境中生产力发展水平、经济成分和经济体制因素，从不同的方面对公共事业管理产生着各自特定的影响和作用1、生产力发展水平方面一个国家或社会的生产力发展水平，是由所拥有的固定资产与流动资本量、工农矿业的生产能力，公共服务的完备程度、市场条件、资源供需条件、科学技术水平、劳动力素质及供应条件等综合形成的一个国家或社会一定历史阶段生产力发展水平对公共事业管理的影响，表现在三个方面：一是影响着公共事业管理的范围公共事业管理的对象从社会产品的角度看，主要属于公共产品和准公共产品的范畴，而一个社会中哪些产品可以做为公共产品和准公共产品，既与一定的社会制度有关，更与一定的生产力发展水平相联系人类历史发展的基本趋势是，随着生产力发展水平的提高，社会产品越来越丰富，公众都必须享有而且也能够享有的利益也越来越多，从而，以协调公众利益，提高公众整体生活水平和质量为目标的公共事业管理的范围也就随之扩大二是影响着公共事业管理的能力一个国家或社会的生产力发展水平，反映了社会的总体生产能力和社会占有物质财富的水平，也即一定的经济实力。

公共事业管理总体上是靠公共财政开支来维持的，而一定的经济实力决定了公共财政的能力，也就决定了公共组织如政府能把多少人力和物力投入到所确定的公共项目中，以提高人们的生活质量有多少钱办多少事，如果公共财政困难，公共事业管理预算就会减少，公共组织的能力也就随之降低，这时即便公众要求维持或扩大公共服务，公共项目也就谈不上增加，甚至还会压缩三是影响着公共事业管理的水平和效率一定国家或社会已有经济实力，对公共事业管理的运行效率也有重大影响因为公共事业管理中许多要以公共项目的形式存在，而公共项目的实施必然要以现有的交通、通讯以及人民的基本生活条件和生活方式为基础此外，生产力发展水平中的技术能力也直接影响着公共事业的管理水平和效率如前面在论及当代公众日常生活技术化时就指出，随着现代科学技术的发展，各种现代化的手段对生活的渗透，已日益对公共事业管理提出了新的要求，而实际上，现代科学技术的发展也同时为公共事业管理完成新的管理任务提供了必须的条件，如信息手段、信息高速公路等不仅成为新的公共事业管理内容，而且通过办公自动化、完善的信息网络也直接推动公共管理活动的有效进行，同步提高了公共事业管理的水平因此，生产力发展水平既给公共事业管理提供坚实的物质基础，也赋予了公共事业管理与生产力水平同步的科学化和技术化的内涵，从而大大提高了公共事业管理的水平和效率。

２、经济成分方面一个国家或社会所具的经济成分的数量，以及各种经济成分在整个国民经济中所占的比重，直接构成了社会政治体系的社会基础，形成了特定的社会利益结构公共事业管理以增进社会公共利益为目标，而所谓的“公共”，在不同的社会或同一社会不同的历史发展阶段是不同的，反映的就是相应的社会利益结构，这就不能不影响到公共事业管理的基本方向和决策同时，一定的经济成分构成，也就必然决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，这也就不可避免地对公共事业管理产生影响因为一些公共产品和服务的生产也是在经济领域中进行，只是生产者的不是以盈利为目的，本身就是由一定经济成分所产生的经济管理方式和经济政策等管理、作用的领域一般来说，不同的经济成分条件下，政府对公共事业管理的有关管理职能、方式和政策是不相同的，如对涉及公众整体生活质量的公用事业，在公有制成分占优的国家中，往往采取政府直接生产经营的方式，而在私有成分占优的国家中，往往采取私人经营，政府资助的模式（当然，这不是绝对的），相应的，政府对这些企业的管理职能、方式和政策也就不相同３、经济体制方面经济体制包括所有制结构、经济决策体系、经济利益关系、经济调节体系和经济组织体系等。

这些因素对公共事业管理的影响和制约是多角度的，主要表现在以下方面：首先，它决定着公共管理的形态特征和制度特征例如，社会主义社会公共管理在其基本性质，以及体制、人事制度等方面不同于资本主义社会和封建社会的公共管理，它真正体现出为广大人民谋利益，公共利益有最大的真实性，而这种形态特征和制度特征，根本上就是由社会主义的公有制占主导地位所决定的其次，它影响着公共事业管理的行为特征不同的经济决策体系和组织体系，决定着公共事业管理的行为特征例如，所谓市场经济和计划经济，基本的区别就是经济决策体系和经济组织体系不同，即前者是分散决策，由市场引导生产，后者是政府集中决策，由政府直接组织生产在市场经济体制下，国家并不直接干预具体的经济生活，从而使其相关的公共事业管理行为减少并采用相应的管理方式和手段；而在计划经济体制下，国家需要运用行政手段，组织具体的经济行动，这些组织工作、计划活动成为公共事业管理的重要行为其三，它影响着公共事业管理的运行在经济体制中影响公共事业管理运行的最直接的因素是经济利益关系经济利益是人们对于经济生活和经济条件的需求在一个社会里，由于职业、身份、收入、财产、居住区域的差异，人们的经济利益是不同的，从而形成一个个的利益个体，同时，在一个社会里，基于大致相同或比较接近的经济地位、职业、民族等社会背景，还会组成各种经济利益群体或利益集团。

在一定的社会中，不同的利益个体之间、不同的利益群体之间的关系构成了特定的经济利益关系，表达着不同的利益要求公共事业管理是以保障绝大多数或整个社区利益为出发点的，必须寻求社会经济利益的相对平衡，即不仅要实现社会全体公民的共同的利益，而且还要尽量少损害某些人的经济利益，因此在这一过程中，既有的这些利益关系必然会影响和制约着公共管理活动当然，在一个社会中，相对于众多的利益群体来说，任何一个公共事业管理决策都不能是绝对均平的，这样，不同的利益群体或个体对同一个公共事业管理行为的反应也就不会完全相同不同的反应从不同的角度影响着公共事业管理的实施三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响在阐述了政治环境和经济环境构成及其对公共事业管理的影响后，还必须说明的是，第一，在本质上，政治是在一定的经济基础之上，人们围绕特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系，换言之，政治是人们追求物质利益的一种手段，人们对经济利益的追求总是通过一定的政治方式表现出来因此，在公共事业管理的运行过程中，经济因素的影响时常会以政治的方式表达出来，或说政治因素和经济因素密不可分，政治因素和经济因素是以特定的结合方式呈现于出来，因此，公共事业管理主体时常对政治因素的反应也就是对经济因素的反应。

第二，公共事业管理离不开具体政治环境和经济环境，然而对不同层次的公共事业管理主体而言，这些环境因素的影响大小以及主体对这些环境因素的认识程度和看法也是不相同的政治因素与经济因素紧密结合对不同层次公共事业管理的影响，可具体进行考察：1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的公共事业管理面对的是特定的社会公共事务和公共问题，而公共事务或公共问题的一个基本特征，就是社会性和全局性，即是涉及社会全体公众的，覆盖全社会的相应的，公共事业管理主体作出的决策也就必须是全局性的这样，高层次的公共事业管理者对国家的政治体系的现状和发展要必须的了解，也必须熟悉整个社会的经济发展，才能适时适度地对政治和经济对公共事业管理的影响和要求作出反应这也就是说，通常，政治因素和经济因素是作为一种宏观环境，对高层次的公共事业管理发挥着直接地影响作用政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似在市场中，企业购买生产资料，经过一定的生产过程将生产的资源转化为产品、服务即产品，然后把产品、服务推销给各种各样的顾客在这一过程中，企业管理追求的是用最低的耗费获得尽量多的利益，即追求的是利益最大化，而顾客的满意程度决定着企业的收益状况即利润的多少。

与此相类似，公共事业管理的高层次上也存一种特殊的“市场”，这一“市场”中的供给是来源于通过立法机关所确定的税收率的税收而支撑的公共财政，而需求就是公民和各种利益集团的利益和要求一般来说，公民和利益集团总是期望在纳税后得到尽量多的“回报”，即更多更好的公共服务，这种期望有时是以一种直接的经济要求提出，但更多的则是以一定的政治方式予以表达而政府作为“供给”一方的管理者，从不断推进社会公共利益出发，必须有计划的合理的使用公共开支，以便有效地管理好各种公共事务，即在一定范围内，用相对较低的公共开支提供最好的公共服务，这就在一定程度上形成了特殊的供求矛盾这种供给与需求的矛盾尽管有很强的隐蔽性，但政府随时都需要面对它，并以确立必须的公共决策和公共项目的方式予以解决于是，政治和经济的环境就在特殊的供给与需求矛盾运动中对公共事业管理产生整体影响2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响政治环境和经济环境对中低层公共事业管理亦有影响，但就管理者而言，这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些其原因在于，在公共事业管理体系中，中低层管理者的职责不是集中在解决公共事业管理中的需求与供给的矛盾，而是在具体管理操作上，而中公共事业管理过程，如果说决策带有政治性，往往就是一个政治过程的话，那么，决策的执行和公共管理计划、方案的落实，更多的则是一个技术性的领域。

同时，在公共事业管理过程中，公众对中低层管理者的要求并不是以需求的方式反映出来，而是反映在对其管理行为的评价上这种评价通常是针对中低层公共事业管理的具体活动进行的这一切，决定了在这里整体性的利益关系只是间接的发挥作用，越是基层的公共管理人员可能越不关心政治和经济因素，对整个政治和经济气候容易失去热情，转而关心具体的实际问题如此，中低层公共事业管理者似乎有点“远离”政治和经济的宏观环境，然而，这并不等于政治和经济的宏观环境对中低层公共事业管理没有影响实际上，影响公共事业管理的经济的和政治的环境因素已经随着公共决策的确定，在公共项目、计划等的实施中，在中低层的具体管理活动中具体化了所以，政治因素和经济因素对中低层次公共事业管理的影响只是程度上相对小一些而已，且通过了间接的迂回的影响方式第四节 公共事业管理的公共关系环境和国际环境与上述以内容为标准，划分出生态、文化、政治和经济环境来研究影响公共事业管理因素不同，公共事业管理的公共关系环境和国际环境，是分别以公共组织体系的内部和外部，和国别区域为标准划分得出的这两种划分从各自特定的角度，考察上述以内容为标准进行划分而基本没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素。

在当代的公共事业管理中，公共关系环境和国际环境具有十分重要的意义一、公共事业管理的公共关系环境公共事业管理的公共关系内在于公共事业管理之中，因而以公共组织体系为标准进行划分，公共关系环境属于公共事业管理的内环境公共关系环境直接影响和制约公共事业管理活动1、公共事业管理公共关系环境的概念公共关系问题在当代倍受关注，已成为一个专门的研究领域和并形成了独立的学科从内容上看，公共关系主要分为公共组织公共关系和私营组织公共关系的活动两部分，而从渊源上看，公共关系活动最早产生于公共组织中的政府，至今，公共关系活动已成为包括政府在内的公共组织的一项重要职能，在其管理活动中占有十分重要的地位从目前人们对公共关系已有的认识看，公共组织公共关系这一术语实际上有静态和动态两种含义前者指客观存在的状态，即一个公共组织已具有的公共关系，这种既有的公共关系对公共组织的活动产生特定的影响；而后者则是指公共组织为了更好地运行其职能，运用传播手段与社会公众建立相互了解、相互适应的持久联系，以期在公众中塑造公共组织良好形象，争取公众对公共组织活动的理解和支持的一系列活动这里的对象，是在公共管理中涉及到的个体公众，以及以组织形态存在的公众（通常主要是其他公共组织）与公共组织的关系，而其直接的目的是树立公共组织在公众中的良好形象，求得公众的理解和支持。

这就是说，一个公共组织既有的公共关系状态，实际上是公共组织自己创造和改变的结果，它是通过动态的公共关系即以树立组织良好形象为目的的公共组织活动的结果因此，公共关系活动公共组织一项重要的活动职能，是公共组织管理过程中的重要辅助性行为从一般意义上说，所谓公共事业管理的公共关系环境，就是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和但从上述公共组织公共关系的两种含义来看，公共事业管理公共关系环境有两个层次或两种含义：第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和这一公共事业管理的公共关系环境的基本内容，主要内容是一个公共组织与社区的公共关系状况、以及同一个公共组织系统中的两个公共组织之间如政府之间、政府与非政府组织之间等的关系这些关系是公共事业管理主体自己创造和改变的结果，它构成了公共事业管理不可缺少的“人和”条件——公共事业管理实施中最为重要的人的环境因素第二，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素在这里，这些作为环境的因素实际上是影响公共事业管理公共关系（活动）的因素，它们与以增进公共利益为直接目标的公共事业管理活动的关系是间接的。

当然，这些以形成公共事业管理主体良好形象为目标在一定意义上也是公共事业管理本身的一项活动，正是在这一意义上，这些影响公共关系活动的因素被视为公共事业管理的公共关系环境从公共事业管理公共关系的基本构成要素及公共关系的基本关系内容来看，影响和制约公共事业管理主体进行公共关系活动的，主要是该公共事业管理机构自身状况及人员素质、传播手段、以及“公众”即个体公众和其他有关的公共组织的状况，及这些“公众”与该公共组织既有的关系这些因素构成了这一层面上公共事业管理公共关系环境的基本内容可见，这两种公共事业管理公共关系环境的含义是不同的，其指向也不相同前者主要指出已有公共关系中的哪些公共关系直接影响公共事业管理，而后者则指出可以通过控制哪些因素来使对公共事业管理有直接影响的那些公共关系进行改善但必须指出，从一个主体活动环境的角度，即直接影响主体活动的因素的角度看，更为准确的公共事业管理的公共关系环境的含义，应该是上述第一种，即公共事业管理的公共关系环境，是影响和制约公共事业管理活动的由公共事业管理主体各种既有的公共关系状况的总和本章对公共事业管理公共关系环境的分析在这一范围内进行而后一种公共事业管理主体公共关系活动，更主要的表现为公共事业管理主体的一种职能，因而对这一职能及其影响这一职能的因素的分析，将在下面有关章节中进行。

2、公共关系环境对公共事业管理的影响公共事业事业管理的公共关系与其他如企业的公共关系的一个最大不同，就是这种关系是在公共事业管理主体与公众之间在公开、公平的基础上，通过更为广泛的双向沟通、信息交流而形成的在公开、公平的构建这一关系，在公共事业管理主体一方，既是为实现公共管理目标而进行的活动，同时也是公共组织运行公开性本质的必然要求；而在公众一方，则是基于特定的社会公共政治文化，对公共组织特定形象和权威反映，并在这一基础上的公众意愿的表达公共关系环境对公共事业管理的影响，可具体从公共关系环境的基本构成进行分析：第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响所谓社区，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，其基本构成要素是地域、人口、组织结构和文化从组织的角度看，社区实际上是一定地域中的公众基特定地域文化要素并根据一定的社会的规定和公众的要求而形成的社会实体，其职能是根据这一区域中公众的共同意愿来协调和管理区域中公众的生活公共事业管理是以协调和提高公众的生活质量为目标，因此，在现代社会，公共事业管理中最终必须落实到公众且其中诸多事务也往往是通过社区（具体是社区管理机构）而达到公众，社区居民的普遍意愿也是通过社区而反馈到政府的，这样，社区也就成为公共事业管理与个体公民之间一个重要的环节，承担了一定的管理职责，在公共事业管理中具有了被管理者与管理者的双重身份，而且，由于社区本身就是特定区域中个体公民公意的产物，因而公共事业管理主体与社区的关系也就成为特定的公共关系。

不难看出，这一公共关系对公共事业管理的影响，主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上即这一公共关系一方面是公共事业管理主体系统最主要是政府了解社会公众愿望和要求的一个基本而重要的渠道，另一方面，则客观存在着对公共事业管理行为的作用一般来说，如果公共事业管理主体与社区具有良好的公共关系，则公共组织如政府能较为迅速而准确了解公共事业管理决策所需的信息，有助于针对社会公共问题作出正确的决策，确立必须的公共项目，等等，另一方面，政府有关公共事务的决策也能及时传达到最为广大的范围，并在实施公共事业管理的过程中得到广大公民的理解、支持，也能得到社区的积极配合第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响公共事业管理主体系统之间的关系是典型的公共关系这一关系比较复杂，包含纵向关系和横向关系基本两个方面纵向关系主要是一个政府与下级政府、政府与辖区内从事公共事业管理和服务的非政府组织的关系（这些非政府组织本身也是政府进行公共事业管理的对象，下面相关章节将进一步阐述），横向关系则主要是一个地区的政府或非政府与其他地区的政府或非政府组织之间的关系这一公共关系对公共事业管理的影响主要表现在对公共事业管理的实施上。

在纵向方面，由于公共事业管理是分层次的，因而一个公共事业管理从决策到执行，一个公共项目从确定到的实施，往往需要从高层到中层再到低层的公共事业管理机构的通力合作虽然这一公共关系并不决定某一公共事业管理的决策是否作出，管理行为是否实施，但却直接影响着管理的进程，也会影响到管理行为在多大程度上达到预定目标在横向方面，因为由于有些公共事业管理行为或项目往往是跨地区的，如环境保护和公共交通等，地区间公共事业管理机构的公共关系对整个公共事业管理的实施和最终效果，影响是十分明显的，有时由于行政区划的制约，没有良好的地区公共事业管理机构的关系，有些公共管理行为或项目甚至无法开展，反之，如果具有良好的关系，则能促进地区间的公共事业管理开展并取得满意的效果总之，公共事业管理的公共关系环境在公共事业管理中影响是明显的，作用是突出的，这就决定了公共事业管理主体为了实现管理目标，必须提高认识，努力去创造良好的公共关系环境公共事业管理主体如何通过积极而有效的传播手段，树立良好的组织形象，这是在论述公共事业管理的职能和过程的相关部分要深入分析的内容二、公共事业管理的国际环境目前在世界范围内，和平和发展已成为不可逆转的两在基本主题，因此，尽管还存在着各种纷争和矛盾，但各国间经济、文化等交往已日益频繁，相互间的影响也日益增强。

我国自实施改革开放以来，与国际间的交流合作日益增多，而2001年末正式加入WTO，更进一步拓宽了中国与国际间交流与合作的渠道正是在这一背景下，以非政治的公共事务管理为对象的公共事业管理的国际环境的影响和作用，将会越来越突出1、公共事业管理国际环境的含义公共事业管理的国际环境，是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和构成这一国际环境的主要是国际的政治、经济和文化因素，相应的，公共事业管理的国际环境分为国际政治环境、国际经济环境和国际文化环境这里，我们主要从总体的角度，即将国际环境视为公共事业管理不可缺少的全球性政治、经济和文化环境的综合来进行分析在当代，由于国际间交往主要是以国与国交往的方式进行，更由于公共事业管理中，虽然国际上涉及到公共事务管理的政治、经济和文化等影响也可以通过影响国内公众进而反馈到公共管理机构，但正如上面一节所分析的，政治、经济等因素的影响往往首先直接也是最主要的影响和作用于上层公共事业管理因此，公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理则基本没有什么影响。

2、国际环境对公共事业管理的影响国际环境主要是从以下几个方面对高层次尤其是一个国家的公共事业管理产生影响和制约：第一，对公共事业管理基本政策的影响公共事业管理的基本内容是特定的社会公共事务，而且主要是非政治的社会公共事务，从政府的角度看，是政府的社会管理职能的一种表现社会公共事务在一个国家的历史发展中有其共同性，在不同的国家中也具有共通性，而且在当代，不同国家的社会管理也具有相似性和可借鉴性，因此，一国的某些公共事业管理政策尤其是涉及到具有全人类性的公共事务是否违背民族性与国际性相统一的原则，如国际人权公约等，以及涉及到WTO有关公共事务的原则，会引起国际社会关注，如果与国际共同原则距离较远，则可能引起国际舆论，进而不能不对公共事业管理的基本政策产生影响第二，对公共事业管理的方法、手段等产生影响在一定程度上说，公共事业管理的方案、方法和手段等，主要是技术性的，少有政治色彩，因此，更容易受到国际环境的影响比如，如果一个公共项目在一国实施效果很好，则可能使其他国家实施相同或相类似的公共项目，反之，则其他国家则会慎重行事；如果一个国家公共事业管理的手段和方法与国际做法明显相背，则迟早会改变这方面最明显的实例是，自20世纪70年代未80年代初开始，英国率行进行了以公共管理社会化为目标、以市场化取向为方式的公共事务管理改革，并取得了较好的效果，其改革的模式很快被许多国家不同程度的仿效。

第三，本国国际地位对公共事业管理的影响在国际交往十分频繁的背景下，一个国家的国际地位也会对该国的公共事业管理产生很大的影响所谓国际地位，是指一个国家在某个特定时期内，在国际事务中所处的地位，表现该国在国际上的行为份量一个国家在一定时期的国际地位的确立并经较为充分的估价后，必然会对该国制定国内和国际政策产生影响，这其中，也就包括国内的公共事业管理的基本政策换言之，在开放的国际环境中，国际地位是一个国家制定国内公共事务管理政策必须考虑的一个基本因素总之，公共事业管理的国际环境是当代影响和制约公共事业管理的一个极为重要的因素，因而高层公共事业管理者必须确立一种“国际”观念，注意国际政治、经济和文化因素对国内公共事业管理可能产生的影响只有将生态、政治、经济和文化因素，以及公共关系因素综合分析，将国内环境与国际环境的影响通盘考虑，才能适时制订出正确的公共事业管理政策，选择科学的管理手段和方法，提高公共事业管理的绩效，增进社会公共利益本章小结1、公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素，其基本理论问题是公共事业管理的基本概念、分类，以及公共事业管理与环境之间的辩证关系总体上看，公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。

正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进2、生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素，且其中的一些因素本身就是公共事业管理的对象影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位置、人口和公众日常生活的技术化，而文化环境中发生影响的主要因素是管理主体的公共管理文化和公众的公共政治文化3、公共事业管理及其主体的基本性质，决定政治因素和经济因素必然对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约政治因素和经济因素通常紧密结合，经济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的4、公共事业管理的公共关系环境和国际环境，从各自特定的角度，考察了以内容为标准进行划分而基本没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素，这些因素在当代的公共事业管理中具有十分重要的意义公共关系环境的基本内容是公共事业管理主体既有公共关系，而主要不是进行公共关系的活动第三章 公共事业管理的主体系统公共事业管理主体，是以政府为核心的，由政府组织、非政府组织和一定的准政府组织共同构成的公共组织系统公共事业管理主体在整个公共事业管理中处于核心的地位，是具有决定性的要素。

第一节 公共事业管理中的政府一、政府及其基本属性和基本职能 1、 政府在中国历史上，孔子：“唯天为大，唯尧则之老子：“朴散为器，圣人用之，则为官长”墨子：“交相非”选贤与能商君：“分定而无制，不可，故立禁禁立而莫之司，不可，故立官官设而莫之一，不可，故立君荀子：“明分使群”在西方历史上，在马克思主义产生之前，有三种有代表性的主张，一种是所谓的自然论，代表人物是亚里士多德，认为由于人是天然的政治动物，因而政府起源于人类倾向于过社会生活的本性和维护秩序、控制社会的需要；二是所谓的社会契约论，代表人物是霍布斯、洛克和卢梭，他们认为政府是人们为摆脱自然状态的不便而自愿订立契约的结果，目的的为了保护人们的生命、财产和自由；三是社会分工论，代表人物是摩尔根，这种观点认为，政府起源于社会分工，政府是公共事务的管理从一般社会活动中分离出来并逐步制度化的结果，是人类政治分工的开始马克思主义认为，人类进入原始社会后期，随着生产力的提高，产品有了剩余，私有制开始出现，以占有剩余产品和社会财富多寡为界，阶级也随之产生，氏族部分的公共组织逐渐变为奴隶主的统治机构，并进而发展了一套专门管理实际上首先反映统治阶级意愿的社会公共事务国家机构，即国家开始产生，并成为维护阶级利益、实施阶级压迫和社会管理的机器。

自国家和政府产生后，人类先后经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会，但各个社会政府的基本职能都是进行政治（或阶级）统治和社会管理这就是说，政府作为统治阶级行使国家权力、实行阶级统治和社会管理的工具，是随着私有制的出现，阶级和国家的产生而产生的，随着阶级和社会的发展而发展的所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关公共事业管理中的政府，主要是行政机关，即狭义的政府，但在一定范围内（如有关公共事业的法律法规的制定，对这些相关法律的司法行政等），也涉及立法机关和司法机关2、 政府的基本属性 政府的属性是指政府的本质特性由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性国家是实施阶级统治和压迫、进行社会控制和管理的机器，任何国家都具有阶级压迫和社会管理的功能，也都具有阶级性和社会性政府是表示和实施国家意志的代理机关，政府也就具有阶级性和社会性。

这是政府的基本属性所谓政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权政府的阶级性主要是体现在政治事务中，在阶级社会中且在阶级对立尖锐的条件下，集中的体现为对政权的巩固，即消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗现代社会，虽然并不是所有的公共事务都带有阶级性，但由于在任何国家，政府对社会公共事务的管理根本上是凭借公共权力（具体是其中的政治权力），依靠的是国家机器的权威并在一些公共事务管理上也是通过国家机器进行的，而国家机器作为暴力机器首先表现的正是阶级性，因而政府对社会公共事务的管理也体现着统治阶级的意志所谓政府的社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务事务进行的管理管理这些社会公共事务的任务，在阶级产生政府出现之前就存在，阶级产生后，也长期存在是随着社会的发展，管理社会公共事务的任务越来越多，政府的社会管理职能和规模也越来越大而且，由于只要有社会，就会有这些公共事务，有这些公共事务，就需要管理，因此，在政府消亡之后管理这些公共事务的任务也依然存在所以，政府的社会性是政府的基本属性之一，且作为一种管理社会公共事务的功能更为基本而古老，并将与社会同始终。

3、政府的基本职能和特性A所谓政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能它揭示了政府管理的基本方向和主要内容，是政府全部管理活动的“灵魂”政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的政府的基本职能，就是指国家行政机关所具有的最根本的职责和功能，它由政府的基本属性所决定阶级性和社会性是政府的基本属性阶级性规定了政府必须用政治暴力消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权，社会性则规定政府必须完成对社会经济文化的管理因此，政府的基本职能是阶级统治和社会管理事实上，不管是社会主义国家还是资本主义国家（包括其他剥削阶级国家），其政府的基本职能都不外乎这两种B政府基本职能的特性：第一，整体性政府的阶级统治职能和社会管理职能是性质不同的两种职能，但两者却相互渗透，相互支撑，构成一个统一的有机整体第二，适应性政府的基本职能不是一成不变的，它要随着社会经济、政治、文化的发展而发展，随着国家形势和任务的变化而变化，随着政治体制、经济体制改革的进程而不断作出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众对政府管理提出的需要。

第三，差异性政府基本职能的差异性表现在两个方面：首先，在阶级社会中不同性质的政府要执行不同的阶级统治职能，体现不同的阶级实质其次，对不同国家的同一性质的政府，由于各自的历史文化传统和现实国情的区别，其基本职能的具体内涵、重点、管理方式等也不会完全相同；其三，即使是一个国家的同一性质的政府，在不同的历史时期和不同的发展阶段上，其基本职能的先后位置和轻重比例等也不会完全相同第四，统一性所谓统一性，主要是指行使政府基本职能的方式必须同基本职能的属性相一致，即进行阶级统治依靠阶级统治的必要手段，而进行社会经济和文化管理时，必须以管理经济和文化的应有方式进行管理二、现代市场经济下的政府职能 1、政府与市场的基本关系两种调节体系：政府与市场是性质完全不同的两种体系，也是两种不同的对社会资源进行配置和对利益进行调节的方式政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织体系，而市场是一个自发形成，分散决策、自由竞争的组织体系人类的历史表明，这两种体系都能够对社会资源配置产生作用市场方式即市场经济，现代市场经济就是以市场机制即供求、价格、竞争等，在资源配置和利益调节过程中起基础性作用政府方式比较典型的例子就是计划经济，系指政府依靠行政部门，通过行政层次，运用行政手段，直接组织生产流通分配，从而以行政机制替代市场机制分配资源和调节利益关系。

市场与计划各有所长所短，认为必须在市场经济的基础上把市场机制和政府作用结合起来，在市场能够起作用的资源配置及利益调节领域，政府不要介入，以利于充分发挥市场作用；而在市场缺陷或市场失灵的地方，应发挥政府的干预作用一般来说，在政府与市场关系中界定政府职能的主要依据是市场失灵或缺陷市场失灵或缺陷的主要表现是：垄断导致效率损失和降低商品服务质量；公共产品无法按定价收费或交易成本过高；经济活动的外部性使等价交换原则不能贯彻；市场机制和竞争会产生收入上的不公平；市场机制难以全面实现社会的共同利益但 “市场失灵”也可能经常发生，这就要靠政府去弥补、纠正，但政府绝代替不了市场在对政府与市场基本关系的认识上，应确立政府与市场的良性互动的基本观念，即一方面，政府能够通过立法和行政手段以及各种经济政策，改善和扩大市场的作用，如建立和维护市场竞争秩序、规则，保持币值稳定、总量均衡等等，另一方面，市场力量在改善政府功能上有其重要作用，在国家控制的公共领域引入市场竞争，有利于改变其低效率运行状态2、现代市场经济条件下的政府职能A市场经济条件对政府的职能要求： 一是提供公共物品，如国防、治安、公共教育、公共文化设施等，以及制度安排、法规和政策等；二是消除外部效应。

外部效应通常指企业等只注重自身利润和获得而不注意或顾及企业生产给外部环境等造成的负面影响这种现象无法通过市场机制来解决，但政府可通过补贴或直接投资基础研究、公共教育等来促进积极外部性的产生，也可通过直接管制等手段来防止污染等消极外部性产生即政府通过补贴或直接投资基础研究、公共教育等来促进积极外部性的产生，也可通过直接管制等手段来防止污染等消极外部性产生，此即环保事业；三是调节收入及财产的再分配，政府可以通过财税政策及社会保障制度来调节收入及财产再分配，解决公平以及社会经济发展战略问题，同时，对涉及大众基本生活质量的水、电、煤气等，以及通讯行业等进行特殊的管理四是维护社会与市场秩序即政府通过制定规则和充当裁判来保证市场的有效运转和社会稳定B政府具体职能：政治经济文化社会四位一体a政务管理职能即政府进行政治事务的管理基本内容是涉及国家政权的巩固、社会的安定以及民族的团结、国家利益等各项事务，主要包括国防、外交、社会治安等关系到国家安全和主权的事务，以及涉及对公民权利的保护、处理公民之间关系的事务b经济管理职能指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理这一职能有两个基本内容一是政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，对社会供求总量及其构成等主要经济行动实施调节和控制，使总供给与总需求趋于平衡，实现生产力的平稳健康发展。

二是以政府机构为行为主体，对国民经济各个方面进行具体的规划、协调、服务和监督管理主要针对经济关系、经济秩序和经济环境，基本内容包括制定行业规划和行业政策，进行行业管理，引导行业产品结构的调整，维护行业平等竞争秩序，维护市场秩序等c社会事务管理职能指政府对狭义的社会公共事务进行管理在当代，这一管理在政府工作中占有日益重要地位这一管理具体包括三方面内容，即处理公共关系，提供公共服务，维护公共利益，具体涉及处理好公众之间的关系，处理包括种族之间、民族之间、地域之间的关系，以及社团、利益共同体、家庭与外部的关系，以及提供必须的作为公共产品的教育、文化、科技等三、政府是公共事业管理的主体和核心 1、政府是公共事业管理的主体从政府的基本属性的根本要求看、管理社会事务和提供公共服务的角色定位和相应职能从根本上决定了公共事业管理的主体必须是政府从政府与市场基本关系看，管理社会事务和提供公共服务是市场不愿做的和做不了的，这也决定了公共事业管理的主体必须是政府从在市场经济条件下公共事务变化发展趋势及其对管理的需求上看：第一，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。

公共事务根本上必须由社会公共组织来进行协调和管理，而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构，因此，伴随着非政治性公共事务的增加，统筹管理这些公共事务的职能也必然并首先进入政府领域，使政府职能的内容和范围发生了明显的变化，与阶级统治职能相对的社会管理职能变得越来越重要，越来越突出，为政府作为社会管理主体增进新的具体的内容第二，市场经济条件下公共事务管理的法律化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府当代市场经济条件下公共事务管理发展的一个基本趋势，就是管理的法律化和规范化所谓法律化，就是通过具体的法律法规开展公共事务管理活动，即一方面把公共事务的内容纳入法律之中，明确其作用的范围和程序，另一方面对公共事务管理的过程，以及公共事务管理机构的权限予以具体的规定，使整个管理活动依法进行所谓规范化，就是公共事务管理部门依据公共管理的总体目标和具体目标的要求，确定公共事务发展的标准和指标一个社会或地区的公共事务的发展标准和指标，通常也是由政府制定或最终必须经政府认可然后才可颁布的这就是说，市场经济条件下公共事务管理的法律化和规范化，与政府密切相关并在首先取决于政府因此，公共事业管理的主体首先必须是政府。

2、政府是公共事业管理的核心其一，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向公共事业管理的范围：哪些事务可以以公共事业管理的方式方法进行管理、管理的基本性质和基本方向：通过制定的基本政策而确立的管理目标，是为社会的哪一个阶级或阶层服务，或说涉及并满足到多大范围群体的共同利益，都是由公共组织中的政府决定的虽然政府不可能在根本上违反公共事业发展客观要求，但在多大程度上反映这一客观要求则取决于政府的认识，以及政府所代表的利益制约其二，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行公共事业管理的基本规则、法律法规等，是由政府制定的，因而，政府决定着整个公共事业管理体制和运行其三，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者公共事业管理主体，基本上是由政府组织、非政府组织和一定的准政府组织构成在这一管理主体系统中，政府居于主导地位，对其他主体执行有关法律法规要求对公共事业管理实施管理和服务的行为进行管理之责这种管理既可以是直接的行政监督，也可以是通过司法机关运用法律手段的制约四、当代中国政府社会管理改革与公共事业管理随着建立和完善社会主义市场经济体制改革的深入，以1998年中央政府机构改革为起点，我国正进行着新一轮的政府管理改革。

政府社会管理改革是整个政府管理改革中的基本内容和重要任务，相当程度上也就是进行政府适应我国公共事业的形成和发展，建立新的政府公共事业管理体制的改革1、社会管理改革是当前政府管理改革的重点和急需经济改革的深入，带来了社会领域的新的变化，对政府社会管理提出的新的要求这主要表现在，随着建立社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，一是原来由企业等单位自行管理的社会公共事务（如厂办学校、医院、幼托组织、社会保险等）被逐步剥离出来，需要政府管理；二是生活水平的普遍提高和城市人口的成倍增长，公众需求日益多样化和个性化，社会公共事务呈全方位膨胀扩张趋势，需要提高政府公共事务管理水平以满足这些日益复杂多样的需求这就是说，当代中国社会主义市场经济体制的建立，已将改革的深入从经济领域引向了社会领域和政治领域，而从社会公共事务的层次和类别看，政府对社会公共事务的管理有政治事务管理、经济事务管理和狭义的社会事务管理三大块，因而，当代中国政府经济事务管理改革的成功及所带来的经济管理体制的改变，也要求政府社会管理方式进行相应的转变，以适应并促进经济和社会的发展现阶段我国政府社会管理的体制整体上与社会领域中新的变化和需求有明显的距离，即表现为管理的范围不明确、部门分割多头管理、管理方式与社会领域新的变化不相适应、权力过于集中且管理主体单一、管理机构日益膨胀而管理效率降低、政事不分而事业单位面临种种问题。

不仅如此，从深层次来看，政府社会管理改革是政治领域中的改革，而其能否深入并最终达到预期目标，实际上又有赖于社会领域改革的深入所促成的社会的发育和成熟因为从现代政府与社会的关系看，在社会事务日益繁杂的情况下，政府不可能也没有必要对社会事务进行全方位的直接管理，一些社会性的、群众性、公益性、服务性和执行职能，应该从政府职能中分离出来，交由社会自行管理但是，当前我国社会自我管理水平的不足使得政府社会管理改革不能达到目标，从而，经济改革也难以进一步深入 2、通过社会管理改革建立政府公共事业管理模式虽然公共事业管理并不等于政府社会管理，但从公共事业管理的角度看，建立政府公共事业管理的模式，就是当前我国政府社会管理改革的一个基本而重要的内容当前进行政府社会管理改革建立政府公共事业管理模式,就是要在调整政府职能的过程中，充分注意社会主义市场经济条件下的政府社会公共事务管理职能，探索相应的管理方式，充分发挥政府在公共事业管理中的核心作用，并积极推动事业单位体制改革，实现政事分开，最终形成中国特色社会主义公共事业管理体制，以适应经济体制改革的不断深入和社会发展的需要总体上看，这一改革主要应注意以下方面：第一，确立改革目标。

在深入认识市场经济条件下政府与市场、政府与社会关系的基础上，认识政府社会管理改革决不仅仅是撤并机构和精减人员，关键是政府职能的正确定位，它涉及政事分开、政社分开和企社分开和培育社会等问题，核心是正确界定政治权力和社会权力各自的范围、作用以及管理层次，使政府强制性权力从社会微观领域中有序退出，逐步形成政府与社会的良性互动及相应的公共事业管理体制第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想以公共事业为基本内容的社会事务，是社会公众的事务，以公共事业管理为重要构成部分的政府社会管理即是面向社会公众，服务于社会公众的管理因此，政府的社会管理实际上承担着两种职能，即管理职能和服务职能在社会主义市场经济条件下，政府应当从经济、社会发展的需要出发，更多地考虑公众的需求，树立管理的目的是为了更好的服务的思想，以最方便的形式、最缓和的态度来行使公共服务管理职能，从服务出发去进行管理①第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量这一改革涉及两个基本问题，一是要根据社会化和市场化的原则，积极进行政府自身改革，一方面精简管理层次，提高工作效率，另一方面调整政府机关及所属部门的结构布局，优化资源配置。

二是要从中国的实际情况出发，具体问题具体分析，有步骤的按条件成熟程度分类逐步在公共服务和管理领域引入竞争，如宜用市场法则来规范的行业，要尽可能将其推向市场，而不宜有私人资本介入或私人资本不愿介入的领域，即在相当程度上应由国家财政支持，表现为国家公共事业，如社会科学联合会、社会科学院、基础理论研单位、图书馆、博物馆、计划生育协会等等，应进行财政全额拨款，同时进行管理方式的改革，等等第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革目前中国事业单位的80%以上都是由政府出资举办的这些事业单位一方面为政府职能体制外循环、产生行政结构的隐性膨胀提供了可能，也为腐败滋生提供了条件，另一方面，事业单位相当程度上成为政府的延伸和下属机构，政府机构的重复设置、布局不合理，财政负担过重等，相当程度上就集中在事业单位方面，一定程度上已成为深化政府改革的制约瓶颈更由于事业单位涉及的就是社会事务的管理，因而进行事业单位改革，就是政府社会管理改革和新的公共事业管理体制形成的必须第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证非政府组织是现代公民社会的组织载体，是社会自我管理的承担者（下一节将详述），从政府社会管理改革来看，非政府组织的存在和成熟也是政府改革得以实现目标的一个重要条件。

社会主义市场经济体制的建立将原来的“单位人”逐步向多元的“经济人”和“社会人”改变后，社会领域的自治化也随着经济领域的市场化提上了改革的日程，并成为了政治领域民主化的基础和保证但由于历史原因，现阶段我国非政府组织的发展与社会主义市场经济改革的进程，以及公共事业的发展有明显的差距，且社会自身还不能在短时期内自己迅速发展起来因此，政府应制定一些相关政策，营造有利于非政府组织发展的宏观环境，确立其在公共事业管理中的应有地位，并且，按其自身的规律进行有效的管理第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理依法治国、依法行政是现代国家治理的基本出路和要求，作为政府管理基本而重要的社会管理必然依法进行，这既包括政府自身的改革、对事业单位的改革、培育和管理好非政府组织要依法进行，也包括新的公共事业管理体制的构建要依法进行，因而，加快社会事务管理法制建设的步伐是政府的重要职能促进社会事务管理的法制建设，是作为社会事务管理核心部门的政府的根本而长期的任务第二节 公共事业管理中的非政府组织一、国家与社会的关系 1、社会及其基本内涵社会有广义和狭义之分广义的社会，是指以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的总体，即一定的经济基础和上层建筑构成的整体，它包括政治、经济、文化等人类活动的全部领域。

社会一经形成，就按自身所固有的不依人们意志为转移的客观规律运行至今为止，人类共形成了原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会五种社会形态狭义的社会，是一个与国家相对的概念，是作为国家的对应物而存在的这一狭义的社会概念及其相关理论资源来自西方，在英语中以civil socciety表示这一概念在汉语中有市民社会、公民社会、民间社会等不同的译名，公民社会的基本含义，是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则通常所说国家与社会的关系，指的是国家与狭义的社会，即国家与公民社会的关系古人称之为国与天下 从国家与广义社会的关系看，人类是先形成社会，再在社会的基础上产生政府的，而国家从它产生起，就通过政治权力对整个社会的控制，表现出政府生于社会又高于社会，并凌驾于社会的特征但是，政府与社会毕竟是整体与部分的关系，政治领域并不等于整个社会，政治领域和非政治领域有各自不同的规律因此，如何处理好国家或政府与社会的关系，尤其是在市场经济条件下的国家与社会的关系，就成为人们探索的一个基本问题就此而论，西方市民社会及至今天的公民社会概念及其基本思想的价值，最重要的莫过于明确区分了不同的社会活动领域，强调了各个领域自身的活动规律，相应的，明确了政治权力和社会权力各自的活动范围。

当然，一味强调政府只能在社会之外，甚至发展为政府与社会的对立是偏颇的，因为社会以共同的物质生产活动为基础的人的相互联系的集合体，作为一个普遍性领域，各种主体、关系、行为都要在社会中表现出来，政治活动、经济活动和文化活动等等都会相互发生影响现代公民社会思想中强调公民社会与国家存在合作互补关系正对这一偏颇进行了校正2、社会自我管理及其国家与社会的良性互动在国家与社会关系的视野中，公民社会是一个包含着各种非政治的关系和活动的领域现代社会是一个组织的社会，公民社会的实体形式，就是政府以外的各种组织，即公民社会是由公民的自组组织构成的领域因此，公民社会的自我管理，实际上也就是公民社会的各部分通过市场互动自我建设、自我协调、自我联系和自我整合，形成一个有组织的公共体系，一个制度化的社会自治领域那么，这一有组织的公共体系中，哪些部分具体承担着管理职能呢？这一体系中包括直接从事生产的以盈利为目的的企业性组织，也包括主要从事中介、服务的盈利性和非盈利性组织，即通常所说的社会中介组织，宽泛地说，正是这些组织共同的基于市场经济的活动，构成了公民社会这一特定领域，因而都直接或间接地承担着管理的职能，但如果从组织的活动主要是为这一体系的存在和运行提供支持和服务来看，直接承担协调、服务职能的只是社会中介组织。

正是在这一意义上，当代在涉及国家（政府）与社会关系时，人们关于公民社会更为具体且比较一致的看法，是认为公民社会主要由非政府的社会中介组织所构成，所谓“当代使用这个术语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值” 具体来看，社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上（即国家）表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务服务于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系这样，这些中介组织构成了政府与公民之间的一个社会自我管理层，它通过自身的力促进了社会的正常运行，增大了社会不断发展的可能社会中介组织的存在并构成社会自我管理层在整个社会发展中具有极为重要的意义政府与社会的关系即与公民社会的关系，实际上就是与这一社会自我管理层的关系实践表明，如果一个国家的社会结构是社会个体与政府之间存在一个健全的社会自我管理层，就能既沟通政府与社会各方面的联系，也能保证政府与社会各司其职、各负其责，避免政府管不该管的事务。

这样，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在宏观决策和政治管理方面，另方面也能发挥社会自身的积极作用，使社会管理得更好这一政府与社会的良性互动，将极大地促进社会的政治、经济和文化等各方面的发展二、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分 1、社会自我管理的事务类别划分及与公共事业的关系社会中介组织是公民社会内部事务管理的承担者这些社会中介组织以盈利与否为标准，可以分为盈利性中介组织和非盈利性中介组织，相应的，公民社会自我管理所涉及的事务也主要是以经济性事务为主的非公共性事务，以及以狭义的社会事务为主的公共性事务两大类别盈利性中介组织及其管理服务对象所谓盈利性社会中介组织，是指以盈利为目标从事社会管理或服务工作的中介组织，如职业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等这些组织针对市场或企业，通过发挥自身的具有的服务、沟通、评价、证明、调节等功能，起着维护公平竞争秩序、加快经营者之间交易活动、降低市场交易费用、保护市场主体的合法权益和改进对市场的决策和管理的作用从这些中介组织服务的对象来看，其管理或服务的主要是与市场有关经济的非公共事务非盈利性社会中介组织及其管理服务对象。

所谓非盈利性社会中介组织，即不以盈利为目的从事社会管理或服务的中介组织，如各种志愿者组织、失业救济基金会、环保协会，以及非营利的教育、卫生、科学、文化机构等，另外，非营利的律师事务所等也属于这一中介组织类别这些中介组织主要是针对社会公众，通过从事与组织性质相关的管理或服务活动，以增进社会公众的利益维系和发展公民社会显然，这些非盈利中介组织所涉及事务的性质和范围，基本上是带有公共性的社会事务，与我们所说的公共事业的基本内涵是吻合的实际上，带有公共性的社会事务成为公民社会中的主要事务之一必然的因为公共事业是涉及大众共同生活质量和整体利益的事务，与社会大众息息相关大众生活的领域，也就是社会领域，一切与大众生活相关的公共事务必然是产生于社会，而当其产生后，或者由社会相关组织自行解决，或者以国家的法律和政策的方式予以确定并在社会中予以解决，而且不少事情必须以一定的方式交由社会中介组织解决，也就是最终落实到社会，进入公民社会领域公民社会自我管理属于自己的这些社会性事务，正是社会领域客观规律的要求和反映2、非政府组织的基本特征所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会自多管理层中的从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。

非政府组织一般具有下述特征：一是组织性，也称正规性指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等；显然，那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体虽然也有重要的社会功能，但应被排除在外二是民间性，又称非政府性即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导当然，独立于政府并不是不能接受政府的资助，或完全没有政府官员参加活动，但关键是接受政府资助但会改变组织目标，而政府官员并代表政府而是以个人身份参加三是非营利性指组织不以营利为目的，不进行利润分配当然在现代社会，非政府组织从事管理或服务活动是可以收费的，在一定时期内也会有盈余，但收费是补足实现组织目标的需要，或说进行组织活动必须的成本，而盈余除补偿成本外，只能用于组织服务于社会如有的国家就明确规定，注册一个非盈利机构，其活动享受非盈利机构的有关政策和规定，但不得进行利润分配，一旦机构破产，则资产不能归个人收回，只能纳入社会公益基金等四是自治性指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。

同时，能够进行组织的自我管理五是自愿性指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的特别是具有明确自愿性的非政府组织，往往具有由志愿者组成的董事会和广泛的志愿工作人员六是非政治性指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围七是非宗教性指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织 3、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分 非政府组织作为公共事业管理主体的合理性，具体表现在以下方面：第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体第二，非政府组织作为公共事业管理主体，能提高公共物品的供给效率由于政府往往受到各种势力的制约，以及政府庞大的科层机构所带来的的对新的社会需求和发展机会反应不够灵敏，以及提供公共服务成本过高等不足，因而在现实中，许多国家不得不进行了公共物品的供给向民间转移的改革，诸多过去由政府直接提供的公共物品，变成了由政府资助的非政府组织提供，即将具体的公共事业的管理服务责任由非政府组织承担，而非政府组织在市场基础上的活动及其相互间的竞争，提高了公共物品的供给和质量，取得了很好的效果。

第三，非政府组织作为公共事业管理的主体，能较好地满足社会多元化的需求在现代社会，公众的兴趣、价值观念、经济利益等高度多样化，社会也分化为众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益集团这样，一方面是政府社会管理日益丰富、复杂，另一方面政府存在的基本价值，又必须对社会全体成员负责，要求自己的服务应该在所有的地方都一样，行为应该具有相当的普遍性，其结果是既便不断扩张机构，也很难对社会的多元需求做出及时、恰当的反应而恰恰是在这里，政府的弱点就是非政府组织的优势第四，非政府组织作为公共事业管理的主体，是当代社会包括公共事业在内的整个公共管理社会化和市场化的必然要求随着社会的发展和进步所带来的公共物品的范围扩大，首先在一些发达国家出现政府公共管理已出现了社会化和市场化模式，在相当程度上解决了由社会需求日益丰富和多样化给政府带来的财政压力和管理压力，已越来越得到人们的认可和采纳所谓公共管理的社会化和市场化，主要包括这样一些内容：一是明确政府的核心职能就是公共政策和相当法律的制定，将政府原有的执行性和服务性的职能分离出去，相应的，改变政府直接办公共服务机构的做法，参照经济领域中“政企分离”的做法，重构政府与下属服务机关的关系，扩大服务机构的经营自主权；二是将公共服务尽可能交由社会组织，以扩大公共服务的总供给量，满足人们的需求；三是将能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如煤气、供电、铁路、电讯、城市交通等，通过相关法律并建立“使用者付费”制度，交给私营部门经营。

概言之，公共管理的社会化和市场化，就是发挥社会力量在公共服务和管理中的作用，社会事业社会办当然还必须指出的是，非政府组织是现代社会公共事业管理主体系统的必要组成部分，但其在公共事业管理中又具有双重性的身份，即一方面更主要的表现为是公共事业操作、实施层面的公共服务的提供者和管理者，另一方面它必须是在政府所制定的有关法律法规的范围内进行活动并受到政府监督的，是政府进行公共事业管理的管理对象之一究其原因，乃在于公民社会也有着自己不可自足的缺陷，即主要表现为在公民社会这一领域中，并不是所有的矛盾或冲突都可以凭社会契约性的规则就能解决，因此，政府必须通过制定有关的法律法规为社会成员和非政府组织提供普遍的行为准则，并依此进行必要的干预和调节，如在社会公用事业中的电讯、煤气、水、电等，往往是容易形成垄断行业，因此，政府一方面需要在这些公共服务领域中引入私营部门为公众提供更多更好的准公共产品，另方面还需要制定有关的法律法规并通过建立一定的制度，对这些企业从宏观上进行统筹管理三、当代中国公共事业管理中的非政府组织 1、我国非政府组织的兴起中国漫长的封建社会中不存在非政府组织（宗族），而建国后直到改革开放之前，我国在高度集权的政治体制和计划经济体制下，个人隶属于单位，单位隶属于国家，单位是国家权威的末梢，国家通过单位实现对社会的全面控制和管理，因而并不存在一个相对于国家权威的自治社会，也即不存在真正的非政府组织。

当代中国的非政府组织主要是在建立社会主义市场经济改革展开后逐步形成和发展起来的建立社会主义市场经济的改革从两个方面催生着非政府组织的出现，一方面，随着社会主义市场经济体制的建立，中国公民的个人权利，如迁徙与就业的权利，消费与福利的权利，思想、交往、隐私等权利、个人财产权利等，也得到了前所未有的发展这一切，表明市场经济在中国的出现和发展，为非政府组织的成长打下了必须的基础另一方面，社会主义市场经济的体制的逐步建立和完善，也对非政府组织的建立提出了需求中共中央、国务院对社会主义市场经济体制建立过程中对包括非政府组织在内的整个民间组织发展的需求有高度的认识并作出了及时回应，十分重视民间组织的发展和管理工作，要求各级党委和政府把民间组织管理工作当作促进经济和社会发展的大事来抓，从而为民间组织的发展提供了又一必须的由政策法律构成的制度保证如在确立了建立社会主义市场经济的目标后，中共十四届三中全会就提出，“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”，要“发挥行业协会、商会等组织的作用”中共十五大报告从促进经济和政治体制改革的总体需要出发，提出了必须“培育和发展社会中介组织”1996年，中共中央政治局常委会专门研究了社会团体和民办非企业单位管理问题，决定将民办非企业单位交由民政部门统一登记管理，并由中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，肯定了民间组织在建设社会主义物质文明和精神文明中的作用，明确了民间组织管理工作的“培育发展和监督管理并举”的方针及一系列原则，提出了民间组织管理工作的任务。

与此相应，初步形成了以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》为主，地方性法规、部门规章和一系列相关政策共同组成的政策法规体系正因为如此，伴随着建立社会主义市场经济改革的展开和深入，回应着新型公共事业发展，我国的非政府组织应运而生，承担起了特定的公共事业领域中的公共服务和管理任务这些非政府组织主要表现为社会团体和非营利性民办单位，如非营利的学校、医疗机构、福利机构、研究机构，以及基金会、志愿者组织、环保组织等等，而且，随着政府管理改革的深入进行，原来政府承担的部分职能逐步向社会转移，以及政府社会管理方式的逐步改变，非政府组织的职能得到了落实和加强，得到了前所未有的发展机遇据1998年统计，全国共有社会团体165600个，民办非企业单位70多万个2、当前我国非政府组织的不足第一、非政府组织自身存在的问题方面一是身份不清这集中的表现在不少非政府组织具有亦官亦民或以非营利的身份从事营利活动现阶段我国的非政府组织尤其是那些有一定规模和影响非政府组织大多从政府部门脱胎而来这样，这些组织或与政府部门有着亲近的血缘关系，或有直接的隶属关系，从而具有明显的官方色彩，有的甚至成为政府的附属机构，自治化的水平很低，难以真正发挥其作为非政府组织的作用。

非营利性是非政府组织的另一个基本特征，但是，由于我国现有的对非营利单位管理的有关法律还有待完善，如对注册为一个非营利单位，让其在享受非营利单位的有关待遇而致力于社会公共事业活动时，对其活动过程的相关法律规范还不够明确具体，这样，一些以非政府组织登记并享受非政府组织待遇的团体在不知不觉中从事着营利活动，更有一些社团以非营利为名，欺世盗名，言行不符，采取各种手段谋取个人或小集团的不正当利益，亵渎了人们的公益心和志愿精神二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性现阶段我国的非政府组织普遍经费短缺，开展公益活动所需的经费开支同组织的资金能力之间有很大缺口在组织内部，在相当多的非政府组织的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、监督机制、自律机制等都不健全，人员老化、财务混乱是比较普遍的现象因此，这些组织较难集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益，得不到成员和一定社区内公众的支持和拥护，组织行为缺乏代表性，相应的，在参与公共决策的能力上比较薄弱，也不能很好地提供公共服务和进行必须的公共事业管理此外，还有一些组织传播封建迷信，滋生不稳定因素第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面一是在对非政府组织的基本政策的实施一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。

二是与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱应该说，建立社会主义市场经济改革展开以来，以宪法为核心的多层次、多领域的市场经济法律体系框架已初步形成，相应的，有关非政府组织的法律规章也从无到有，一个比较完整的体系正在形成，从而使非政府组织有了基本的赖以生存和发展的法律环境实际上，目前我国非政府组织的发展正直接得益于政府的基本政策和这一法律体系但是，这一法律体系也存在着亟需完善之处 3、我国非政府组织改革发展的基本取向第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作一是在社会领域推进“政社分开”改革，在全社会逐步树立起“只要是社会能做的事，政府就不要插手”的观念，并在社会生活的各个方面确立起相应的法律制度，政府逐步有序地从社会微观领域中退出，使非政府组织有必须的活动空间，扩大非政府组织的数量，加快非政府组织的自治化进程二是重点在资金方面进行必要的资助资金不足是当前非政府组织发展中存在的一个根本性的问题，而从中国国情看，短期内社会自身难以解决，因而政府给予必要的资金资助是培育非政府组织的一项重要工作政府提供一定的资金，提高和壮大了非政府组织的服务能力，非政府组织承担服务性的工作，同时也就实现了政府所期望的公共目标。

政府向非政府组织提供必要的资金， 第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作一方面，是逐步完善有关非政府组织的尤其是其活动的民事法律法规另一方面，是在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，将监督管理的重点放在过程管理上，对非政府组织运行的规范化及质量进行监督所谓法律追惩，就是通过法律法规对非政府组织的活动给出一个法律禁止的底线，凡是法律禁止的，一定要严格行政执法，如果违反法律和有关规定，政府进行追查惩处；凡是法律不禁止的，非政府组织的任何活动都在允许之列，行政部门不予以干涉第三节 公共事业管理中的事业单位一、事业单位的基本内涵和特征 1、事业单位及事业单位管理体制的基本内涵在我国历史上，并没有官方包办一切社会事务的传统，而新中国成立前，由于经济社会极其落后，旧政府兴办的各种社会事务也极其有限新中国成立后，在特殊的历史条件下，通过公有化改革，我国迅速确立起了高度集中统一的管理体制，由政府统一管理人权、物权和财权，政府直接配置社会资源，直接组织和管理经济活动和社会活动，因此，与计划经济体制的确立相适应，将社会事务和活动视为政府的事业，即“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作，并逐形成了高度计划的对社会事务的管理体制——事业单位管理体制。

事业单位，是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费由国库支出，不实行经济核算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织其中事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域其基本内涵就是政府办事业，即主要由各级政府及其工作部门直接举办，政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制，政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付这种国家所有、国家经营和国家管理的模式，导致了政府和事业单位的一体化，事业单位基本上成为准行政组织 2、事业单位的基本特征第一、 事业单位活动的非经济性和政治性中国传统的事业单位，是在把事业定位于不直接从事物质资料生产，但直接或间接地为上层建筑服务，为改善社会生产和人民物质文化生活条件服务的一种社会活动或工作的基点上出现的由于这种非经济化的定位，一方面，事业单位的活动都被视为社会活动而不是经济活动，事业单位的所从事的科、教、文、卫、体等活动被排斥在经济活动之外，与经济发展相脱离，如科研单位只管接受国家计划安排出研究成果，而推广应用则是政府的事，如教育单位只管按计划招生并将学生培养到毕业，而分配则由国家统一负责，等等另一方面，在整个国家经济发展水平还比较落后，群众需求单一的情况下，事业单位的活动更主要的被要求服务于上层建筑，甚至被作为上层建筑的组成部分，具有了较为明显的政治性。

第二、事业由国家主办并主管在传统的计划经济体制下，由于国家统一管理人权、物权和财权，以行政的方式配置社会资源，加之全民所有制在所有制结构中占绝对优势，这就在制度安排上抑制甚至禁止了私人及社会团体举办这些事业的可能性而且，虽然建国初期还有一定数量的私立、私营的学校、医院或诊所、出版社和书店等，但通过公私合营等方式，对这些“私营事业”进行了社会主义改造，实现了私营事业的国营化，从而带有一定非政府组织色彩的民间团体相当程度上已不复存在，从而面对被定位于非经济活动的事业，社会也就极难以开办这样，在传统的计划经济体制下，也就形成了国家包办一切事业的局面，除少数集体所有制的事业单位外，我国的科学研究机构、教育机构、文化机构、卫生医疗机构、体育机构等都由各级政府主办并主管政府是事业单位的所有者， 第三、事业单位经费由国家财政供给国家财政对事业单位的全面负责表现在：一是事业单位的人员全部列入国家编制，由国家财政供养；二是事业单位所需的活动经费由财政负担；三是国家为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括事业单位经费预算收支科目、预算级别，开展事业活动中有关事业经费的领拨、缴销、运用、管理、监督等等，都进行了具体的规定。

第四、整个事业单位系统具有行政性在传统的计划经济体制下，为了发展各项事业，中央和地方各级政府都按各类不同的事业，设立了相应的事业行政管理部门进行管理由于事业是由政府主办，即政府是事业单位的所有者，因而事业单位和事业行政管理部门在本质上是同一的，即都是国家这样，在整个事业单位系统中，政府既是事业的主办者或所有者，又是事业行政管理者、事业经营者或运行管理者，一身数任，扩大了政府事业管理职能范围同时，国家包办并通过事业单位的经费的财政供给直接控制事业单位的运行，使政府的事业管理部门在其所管辖的领域内处于绝对主导地位，事业单位成了政府部门的附属，从而形成了事业单位与行政管理部门的一体化在这一事业单位与行政管理部门的一体化的系统中，最直接的结果就是政、事不分与政、事一体化就政府事业行政管理部门而言，由于一身数任所形成的职能扩大化，往往是将事业单位的“事”作为“政”，直接以包括行政命令、指示、规定、条例、指令性计划等在内的行政手段进行管理，这些管理直接涉及到事业单位具体而微观的活动，如事业单位的目标、任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免等，均由上级行政主管部门负责而就事业单位而言，由于人员列入国家编制，以财政支撑并接受行政指令来进行运行，将自己范围内的“事”作为“政”，相当程度上也就成了行政管理部门的一个下级部门，因而事业单位都具有相应的行政级别，其财务制度、人事制度和社会福利制度也完全等同于行政单位，其职能行使也带有较为明显的行政性。

所以，整个事业单位体制在其职能上表现出行政化，事业单位也成为准政府组织或准行政组织 二、事业单位改革的必要性及改革的目标取向 1、事业单位改革的必要性据统计，截止1997年底，我国共有事业单位114万家，大致分为25种行业类别，即教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他这些事业单位总从业人员编制数近2620万人，实有人数为2840万人其中，中央各部门的事业机构数为4287家，占全国的0.37%，从业人员占全国的7.87%改革开放以来，与经济改革相适应，事业单位及管理体制也进行了一系列的改革，例如，针对传统的事业单位管理体制高度集权所造成的各种弊端，分别采取了不同形式的“简政”、“搞活”等改革措施，逐步扩大了各类事业单位的人权、事权、物权和财权等；针对传统事业单位的服务单纯公益化与福利化所带来的弊端，分别采取了“创收”、“让利”、“免税”等改革措施，鼓励和支持各类事业单位挖掘潜力，开展多种经营，缓解事业单位经费严重不足的困难局面，实际上也在一定程度上倡导了现代社会的公共事业有偿服务的观念；如针对传统事业单位的财政统包所造成的各种弊端，先后采取了一系列新的事业单位资金供给方式，逐步收缩财政资金供给范围，并对一部分事业单位停止财政拨款，从而出现了“全额拨款”、“差额拨款”和“经费自理”等不同形式的事业单位，还有一些事业单位转为企业化管理，等等。

传统的事业单位管理体制更显出其与社会主义市场经济体制的不相适应：其一，国家兴办的事业单位规模仍然很大，增长过快，从而财政负担过重没有根本性的缓解据统计，1997年底，全国114万个事业机构中，全额拨款的就有744391家，占总数的65.3%，而事业单位的在编人数则由1988年的1997.9万人，发展为1997年的2840万人，增长近1倍②事业单位人员的快速增长尤其是“吃皇粮”的人员增长过快，使得事业单位的人头费每年高达上千亿元，占年财政支出的三分之一，各级财政不堪重负其二、社会效益不高由于事业单位总体上仍然由国家财政供给，且与行政管理部门的隶属关系没有根本上改变，因而一方面，国家对事业单位统得过多，管得过死，导致事业单位内部机制的不完善、影响活力和效益的情况仍然存在在国家财力紧张的情况下，事业单位得不到足够的发展事业的经费，仅有的一点事业经费也主要为了养人，事业发展缺少必要的资金，从而使事业单位在从事本职工作时积极性不高，导致了事业单位服务社会功能为断弱化、萎缩另一方面，由于在对事业单位“放权”、“搞活”时对事业单位的根本性质缺乏明确的符合新型公共事业发展的定位，因而使不少事业单位热衷于通过各种方式甚至利用手中所执掌的行政权力去“营利”、“创收”，而弱化了公共服务。

其三、与经济建设结合不紧密由于传统的总体上将事业视为非经济领域的定位没有改变，也没有相应提高对现代公共事业本质及其与社会经济联系的认识，没有对事业单位尤其是其中的科研等单位进行必要的分类管理，因而或是使科研单位的成果难以转化为生产力，或是使科研单位难以有必须的经费支持从事虽不是直接但却是经济建设基础性的研究工作，结果是事业单位长期游离于经济建设的情况没有根本的改善 2、事业单位改革发展的目标取向作为我国传统的事业即非经济非政治的社会事务服务和管理职能承担者的事业单位，由于其在社会公共服务等方面所拥有的组织、人员和经验等方面的优势，从我国的目前非政府组织总体上水平不高等情况出发，通过深入的改革和发展，理应成为公共事业管理领域中的重要力量这一改革发展的基本目标，就是事业单位的社会化以及运行的法制化和民主化第一，事业单位的社会化事业单位的社会化有两层基本含义，即社会事业社会办和事业单位的资源配置与服务社会化其一、社会事业社会办社会事业即社会全体公众的事业，也就是公共事业，因而社会事业社会办，也就是公共事业社会办社会事业社会办，就是指社会事业兴办的主体多元化，建立国办、民办和社会办等多方兴办事业，提供社会公共服务的新格局。

这是面对社会公众需求日益丰富，新型公共事业形成，传统的计划经济体制下的国家作为事业的唯一主体、以国家财政支持的事业体制难以为继的必然选择，也是新型公共事业的本质上是社会大众的事务，最终必然落实到社会、由社会自我管理的要求社会事业社会办对事业单位的改革而言，最根本的就是事业单位与国家关系的调整和规范，对自身的性质重新定位，即要通过以政事分开为基本原则的改革，根据自身的性质和服务的基本内容，分清政府行政管理部门与自身的责、权、利，正确确定和理顺与政府行政管理部门的关系，成为在法律规范下从事社会公共服务和管理的自主活动的主体，而不再是政府的附属机构其二、资源配置和服务的社会化在传统的事业单位管理体制中，由于国家是兴办主体并由财政支撑，不可避免地出现中央部门办事业、地方政府办事业、事业单位办事业和国家企业办事业的条块分割、部门界限局面，各所有者通过行政手段配置资源，也只为本部门、本地区、本行业服务，不对其他部门、地区、行业服务，更不对社会服务这是在资金紧张下的巨大的资源浪费因此，与事业单位向真正的社会公共服务主体的转化相一致，就必须打破事业资源的行政化分割与部门单位所有制，面向社会进行公共服务。

第二，事业单位运行的法制化和民主化在传统的事业单位管理体制下，事业单位通过接受行政指令等完成国家计划，事业的发展主要取决于国家和政府领导人的重视程度，缺乏必要的法律保障和民主监督，从而在实际中，各项事业的意义必须反复经常地强调，事业经费必须时时去争取，事业机构的设立和撤消也变化无常，不能不对事业的稳定的发展产生消极影响因此，随着事业单位改变与政府行政管理部门的行政隶属关系，成为独立的进行公共事业服务与管理的主体，不再靠执行行政指令来运行，为规范其行为的合理，保证公共事业的发展，就必须加强公共事业立法，建立和完善包括科学技术立法、教育法、文化法、卫生法、体育法等方面的公共事业法律法规体系同时，作为进行公共服务与管理的社会组织，事业单位不仅需要在其内部进行法律的基础上民主化运行，更必须向社会公开，接受政府行政管理部门的监督和社会的监督三、事业单位改革的基本原则和分类改革 1、政事分开的基本要求传统事业单位管理体制与新型公共事业发展不相适应的主要症结，是对事业的非经济定位，以及政府职能扩大化所形成的政事不分现阶段，随着人们对公共事业的认识日益深化，政事不分已在为实施事业单位成为独立的进行公共服务和管理主体结点。

因此立足于政事分开进行改革，是事业单位改革的基本原则所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别在这一基础上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作其一、职责分开职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成这当中应特别注意的是，凡是由行政机关建制改为事业单位的，或以往已经建立的列入事业单位范围、使用事业编制但仍承担一部分行政职能的事业单位，必须把行政职能交回行政机关此外，对那些与政府关系密切，执行某种行政延伸性事务的事业单位，如政策咨询、统计、信息等单位，应通过立法、行政授权等方式来进行处理，这些单位将成为公共事业管理中的准政府组织其二、管理方式及手段的分开主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。

在事业单位的福利制度、单位名称等方面，事业单位也要与行政机关脱钩或必须严格区别而就事业单位来说，除经过立法、行政授权按需要使用行政手段进行管理外，在进行社会公共服务和管理中则应使用非行政手段2、事业单位的分类改革第一、 具有非政府公共机构性质的事业单位如社会科学联合会、社会科学院、基础理论研究所、图书馆、博物馆、直接为政府决策和行政管理提供咨询、技术支持的机构、计划生育协会等等这一类事业单位，其提供的是公共物品，虽然在现代社会可以提供有偿的公共服务获取一定的运行经费，但从根本上说，这类事业单位是难于走向市场的要正常运转并提供良好的公共服务并有所发展，只能依靠国家公共财政的支持因此，这类事业单位在解除与政府行政管理机关的直接隶属关系的同时，政府应通过立法，一方面进行全额拨款，并在经济发展的基础上逐步加大公共财政对其的扶持力度，另一方面进行必须的行政监督第二、具有一定经济效益的公益性的事业单位如养老院、大专院校、中小学校、重要的医疗卫生单位、疗养院、考试管理中心等在现代社会，这一类事业单位提供的实际上是准公共产品，因此，其首要目标是社会公益，但同时也有一定的经济效益对这一类事业单位，政府仍需通过差额拨款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。

同时，应通过相当法律进行非营利公共组织的严格管理，避免其由公益性变为营利性，改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨第三、具有生产经营性和能力的事业单位如从事应用技术研究科研院所、广播电视台、报纸、刊物和出版社，城市公用事业方面的市政管理、房产管理、园林设计等单位，以及规划、勘探等方面的公司、农业方面的种子站、科技服务中心等这些传统的事业单位实际上基本与企业的性质相同，其中有的还有较大的市场竞争力因此，对这些事业单位总体上应使其企业化，让其自收自支但是，由于这类事业单位又从不同的角度涉及公众的整体利益，或是提供的是准公共产品和服务，因此，在其转为企业化后，总体上仍需将其纳入公共事业管理的范围，对这些单位而言，其仍然是公共服务的提供者和实际管理者这其中，对一些单位如城市的水、电、煤气、公交等，既要防止其形成垄断，又必须从保证公众基本需出发进行直接的价格等管理，因而要对其予以一定的财政补贴，而对另一些自收自支能力不足的，应依非政府组织的管理在税收、信贷等方面予以政策扶持总之，通过在政事分开的基础上事业单位分类的改革，当事业单位社会化的改革目标最终实现时，实际上现有的事业单位已分别转化为非政府的社会团体、民办非企业单位，也就是我们所说的非政府组织，以及涉足于公共事业的企业单位。

这一方面说明事业单位这一中国特有的概念将为非政府组织取代，也说明在公共事业的微观领域，一些企业性质的但其产品被纳入公共事业的单位，也在一定程度上被视成为公共事业管理主体本章小结1、政府是在私有制和阶级产生的基础上产生的阶级性和社会性是政府的基本属性，政治统治和社会管理是政府的基本职能现代市场经济条件下，政府的社会管理职能呈扩大之势，政府必须在市场缺陷的地方弥补市场的不足，但政府不能代替市场公共事业管理中的政府是以行政部门为主但也包括立法和司法部门的政府政府是公共事业管理的主体和核心建立政府在公共事业管理中的新模式是当前我国政府社会管理改革的基本内容2、国家与社会关系中的社会是现代的公民社会，非政府组织是公民社会的组织载体和自我管理的承担者现代社会追求的是政治权力与社会权力的分立，和国家与社会的良性互动非政府组织在公共事业的实施层面或政府和企业之外的领域承担着社会的公共服务和管理之责，是公共事业管理主体系统的必要组成部分在当代中国，需要大力发展非政府组织以适应公共事业发展的需要3、事业单位管理体制是我国在计划经济体制下形成的，具有非经济性和行政化等特性由于多种原因，目前仍然是公共事业领域中公共服务和管理的最主要的承担者。

必须以事业单位社会化以及运行法制化和民主化为目标，以政事分开为原则，根据事业单位的不同的特点进行分类改革事业单位这一中国独有的概念最终将为非政府组织所取代。