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1、财政、金融和产业政策协同支持精准扶贫问题研究以广西为案例 中国人民银行河池市中心支行课题组 冼海钧 摘 要： 贫困人口脱贫是全面建设小康社会的底线任务和标志性指标。财政、金融和产业政策是精准扶贫的重要抓手。然而在扶贫实践中, 财政、金融和产业政策各自为政、资金分散、缺乏协同效应, 以致扶贫政策组合未能充分发挥应有作用。以广西为案例的研究表明, 针对边远少数民族地区贫困现状和特点, 发挥财政、金融和产业政策的协同作用、支持精准扶贫, 要按照财政打基础、金融补缺口、产业促增收的协同框架, 因地施策、分类施策、精准到户。具体而言, 财政类扶贫资金要按用途精确配置, 扶贫产业要精准扶持贫困户就业和持续
2、增收, 普惠金融要精准对接贫困户和扶贫龙头企业资金需求;要加大对扶贫龙头企业和贫困户的税收支持和贷款贴息力度, 建立和完善保险机制、信用担保机制, 从而撬动信贷投入, 增强精准扶贫政策合力。关键词： 金融扶贫; 普惠金融; 扶贫再贷款; 扶贫贴息贷款; 扶贫信贷保险; 收稿日期：2017-04-12基金：中国人民银行南宁中心支行 2016 年度重点研究课题的研究成果Received： 2017-04-12农村人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困是全面建设小康社会的底线任务。十八大以来, 中央对脱贫攻坚作出新的部署, 取得了显著成绩。2013-2016 年, 我国农村贫困人口累计脱贫
3、 5564 万人, 每年减少人数超过 1000万。贫困发生率由 2012 年末的 10.2%下降至 2016 年末的 4.5%。以上扶贫成效的取得, 财政、金融、产业政策的支持发挥了较大作用。但是这三项政策实施中还存在着各自为政、资金分散、缺乏协同效应的问题。目前多数文献从财政、金融、产业单项或两项政策着手, 研究扶贫政策运用问题。姜爱华 (2008) 认为, 当前我国政府开发式扶贫资金使用绩效整体偏低, 原因在于财政体制下资金多头管理、传递时间长。黄承伟等 (2009) 认为, 财政、金融在扶贫方面应有所区别, 要通过财政的杠杆作用促进金融扶贫。汪三贵 (2011) 认为, 应由政府提供扶贫
4、资金, 由农民组织和专业性民间机构负责资金管理。杨云龙等 (2016) 分析了我国金融精准扶贫的模式, 认为不同模式各具优势和劣势, 金融扶贫与产业金融扶贫融合趋势将加快。广西属于边远少数民族地区, 集“老、少、边、山、穷、库”多种困难于一身, 是我国扶贫攻坚的主战场之一。本文以广西为案例, 从财政、金融和产业政策协同支持精准扶贫视角进行研究, 以期为发挥三项政策最大协同效应、提高扶贫效率提供参考。一、边远少数民族地区的贫困现状及特点(一) 贫困面广、程度深, 贫困发生率高。截至 2015 年末, 广西贫困发生率为 9.45%, 高于全国 3.75 个百分点, 离贫困发生率低于 3%的目标还差
5、 6.45 个百分点;贫困人口 452 万人, 占全国贫困人口总数的 8.12%, 排全国第 4 位, 是全国扶贫的主要地区。广西贫困区呈现连片特征, 有 29 个县属于全国 14 个集中连片特困地区滇桂黔石漠化连片特困区, 被纳入国家扶贫开发重点县。广西有 54 个扶贫开发重点县 (33 个国定, 21 个区定) , 占全部县 (市、区) 的一半以上;有 5000 个贫困村, 占行政村总数量的三分之一以上。在贫困村中, 贫困发生率在 25%以上的有 1632 个, 占比达 32.6%;贫困发生率在 50%以上的有 232 个, 有的甚至达 80%以上, 贫困程度之高全国罕见;有 417 个非
6、贫困村贫困发生率达 25%以上, 贫困程度甚至超过一些贫困村。从贫困区域看, 左右江革命老区贫困发生率最高, 河池、百色、崇左三市贫困发生率位于前 3 位, 分别达到 19.89%、18.95%、16.64%。主要原因是这三市辖区既是革命老区县, 又是全国集中连片特困县, 自然条件差, 经济发展长期落后, 贫困人口多。(二) 少数民族贫困人口多, 收入差距大。广西 54 个扶贫开发重点县中有 12 个是民族自治县, 民族县 80%以上人口是少数民族人口, 而少数民族人口占贫困县贫困总人口的 70%以上。2015 年, 这些贫困人口年人均纯收入低于 2300 元, 而同期全国和广西农民年人均纯收
7、入分别为 10772 元、8246 元, 贫困人口年人均纯收入只达到全国、广西农民年人均纯收入的 21.35%、27.89%, 一些特困人口收入更低。从广西 12 个贫困少数民族自治县看, 少数民族人口的贫困发生率为 23.34%, 高于全区贫困率 13.89 个百分点。(三) 自然条件差, 扶贫开发难度大。广西贫困人口和贫困区域主要分布在自然条件差、基础设施薄弱、生态环境脆弱、社会事业发展程度低的石山地区。广西石山分布面积为 435.4 万公顷, 占广西土地面积的 18.4%, 主要分布在桂西、桂中、桂西南、桂东北以及桂西北等地区, 广西规划 76 个石漠化治理工程县中有 43 个是贫困县,
8、 占广西贫困县数量的 80%。按广西贫困评分标准, 得分 62 分以下为贫困户。广西得分 40 分以下的贫困人口占全部贫困人口的 15%, 有的甚至为负分, 脱贫难度较大。加之贫困地区生活自然条件恶劣, 耕地匮乏, 经济收入偏少, 自我发展能力弱, 扶贫开发难度进一步加大。二、边远少数民族地区精准扶贫面临的突出问题:财政、金融和产业政策未能有效整合贫困人口脱贫的关键是能否提高农民收入、突破脱贫线。财政、金融和产业政策均不同程度影响农民收入的增长。目前来看, 三项政策的运用尚未得到有效整合, 这是发挥扶贫协同效应必须破解的难题。(一) 财政政策支持精准扶贫面临的问题。一是财政支农力度不够, 难以
9、有效扶助庞大的贫困人口。1980-2009 年, 广西农业人口财政投入平均每人每年约 80 元, 2010 年以后财政支农投入才逐渐加大, 至 2015 年财政支农人均达到 1097 元。随着社会经济发展, 人们生活水平提高, 贫困标准发生变化, 扶贫不再是仅解决温饱问题, 而是要解决如何富起来、过上全面小康生活问题。因此, 随着财税收入的增长财政支农支出也应当适度增长, 才能够保证财政扶贫力度不减弱, 持续发挥作用。二是支出结构不尽合理, 未能结合产业发展和支农贷款分配财政资金。财政支农资金结构不合理, 并非全部用于农村、农民。目前, 用在农业、扶贫、农村最低生活保障方面的资金约占 50%,
10、 其余资金用于农林水部门事业费、科技费用及农业其他支出等开支, 这也是财政支农资金绝对数逐年上升、但效果并不理想的重要原因。财政支农资金大多注重解决基本生产生活问题, 而对于农业产业发展、金融支农贷款方面, 缺乏财政资金配套。财政撬动金融扶贫以贷款贴息为主, 缺乏系统性和长远安排;县级财政扶持农村金融机构的长效机制尚未建立, 提高农村金融扶贫效率的作用未得到充分发挥。财政与金融支农政策之间互相分割、缺少联动, 未能发挥资金整体效用。三是各类担保基金不到位, 未能充分发挥财政杠杆的撬动作用。近年来, 为撬动金融扶贫投入, 广西财政部门设立了“区、市、县”三级配套的多种担保基金, 如小额扶贫信贷风
11、险补偿基金、旅游贷款基金等, 鼓励金融机构以 1:10 的比例投放贷款。但调查发现, 由于地方财力有限, 实际上有的担保基金并未完全到位。(二) 金融政策支持精准扶贫面临的问题。一是扶贫贷款风险大、收益低, 涉农金融机构积极性不高。扶贫类贷款对象一般为建档立卡贫困农户, 普遍存在抗风险能力弱、诚信意识不强等特点, 且居住分散, 贷款管理难度大。金融机构从风险防范和经营成本角度考虑, 往往趋利避害, 不愿涉及此类贷款。同时, 随着利率市场化的推进, 金融机构尤其是农村金融机构存款利率大幅上升, 存贷利差被大幅度压缩, 而扶贫类贷款一般要求执行较低的利率水平。例如, 2016 年广西扶贫贷款加权平
12、利率约为 4.5%, 低于平均贷款利率约 1 个百分点, 除承办行之外的其他金融机构积极性不高。二是金融扶贫属于弱势金融, 面临的信贷风险较大。部分贫困群体对扶贫贷款的认识存在误区, 认为贷款还得了就还、还不了就不需要还, 贫困户视金融扶贫小额信贷为财政扶贫资金, 无需偿还, 对贷款债务产生豁免预期, 由此带来信用风险。此外, 借款人属于弱势群体, 生产发展能力弱, 未来收益难保障, 偿还能力严重不足。加之政府风险补偿措施未完全到位, 扶贫贷款损失的风险难以补偿, 影响金融机构扶贫贷款投放的积极性。三是扶贫贷款难以找到适合的产业, 收益难保障。按户均 5 万元的扶贫小额贷款额度, 资金量过小、
13、难以做大项目, 无法产生规模效益, 基本上只能解决一般家庭种养问题。目前有的地方采取“公司+农户”形式使用扶贫贷款, 同样面临一些问题。第一, 适合扶贫贷款的优质企业数量少、风险大。优质扶贫龙头企业、合作社较少, 很多企业成立时间短 (有的成立仅几个月) , 无实际经营经验, 市场适应能力差, 经营亏损的可能性较大。一旦贫困户以扶贫资金入股, 企业经营出现亏损而无法还本付息, 贫困户不仅得不到收入, 还要承担还贷义务, 加上风险补偿不到位, 扶贫信贷资金安全和收益无法保障。第二, 按股金8%的比例分红的承诺难保证。部分扶贫贷款留存在贫困户账户内未能使用, 无法产生持续性收入。且 8%的分红比例
14、高于近三年样本小微企业年均 5%的净利润率, 企业收益难以覆盖成本, 分红难以保障。(三) 产业政策支持精准扶贫面临的问题。一是扶贫产业和加工企业较少, 贫困户难以获得长久收益。发展农业特色产业是贫困农民增收的重要渠道。当前贫困户所在区域缺乏能够带来持续收入的生产项目, 尤其缺乏农产品加工企业。农民专业合作社多分布在生产领域, 在农产品的加工、销售等领域分布较少, 龙头带动作用不明显。缺乏技术和能力的贫困户难以在家门口就业, 生产的农产品难以通过加工企业提升附加值, 长期就业、长期收入无法得到保证。二是产业项目规划与资金对接不畅, 影响扶贫政策综合效应。当地扶贫产业项目规划不足, 缺乏明确的农
15、业产业生产、加工、销售规划及项目储备, 对扶贫信贷资金的使用缺乏精准对接, 推介的一些产业项目缺乏实际可操作性, 扶贫贷款找不到合适的投入点, 财政资金也难以用到刀刃上。一些部门仍保持传统的扶贫概念, 对新时期扶贫实施方案、操作指南等缺乏足够的重视, 一定程度影响了扶贫质量和效率。职能部门仅关注贷款任务指标完成情况, 对诸如扶贫小额信贷奖励补助政策、小额担保政策等金融扶助性支持措施的理解不深, 以致出现有政策不会用、甚至拖延办理相关手续等问题, 导致政策出台的综合互补作用抵消, 协同效应较差。三是产业发展水平低, 资金投入后难以产生规模效益。目前产业扶贫主要针对种养业, 模式是“扶贫龙头企业、
16、农民专业合作社+基地+贫困户”。这些产业、合作社基本处于低层次阶段, 产业技术含量低、附加值少, 产业发展范围有限。农民专业合作社规模普遍较小, 规模化经营水平不高, 投入贷款、财政资金作用不明显。扶贫产业没有形成规模效益和品牌效应, 缺乏市场竞争力, 对农民增收带动能力不强。(四) 财政、金融和产业政策协同支持精准扶贫面临的问题。财政、金融和产业三条线均有专项扶贫政策, 但由于三个领域政策未得到有效整合, 资金分散、零打碎敲、各自为政, 财政只管按条条框框拔款, 金融扶贫只管放贷能否按时收回, 产业发展与资金不能配套对接, 产品脱离市场, 各项政策、资金难以协同形成合力, 削弱了应有的综合效应。为此, 有必要在财政、金融和产业等政策方面精准施策, 更好地发挥三项政策支持精准扶贫的协同作用。三、财政、金融和产业政策协同支持精准扶贫的总体框架和实施路径(一) 财政、金融和产业政策支持精准扶贫的协同框架。财政政策主要用于支持农村基础设施和民生保障建设, 金融政策主要支持能够产生效益的项目所需资金, 产业政策主要解决贫困人口就业、保障长期
