改革开放 40 年我国农村生态环境相关政策演进述评——基于 19 个中央一号文件的文本解读 陈向科 邝小军 曾文 湖南农业大学马克思主义学院 摘 要： 通过对 1982—2017 年 19 个中央一号文件的文本解读发现, 改革开放近 40 年来中央一号文件中农村生态环境相关政策的主线为:保护农业自然资源—加强农村生态建设—推进农村生态文明建设这折射出中国共产党在生态自然观上对人与自然关系认识的逐渐深化, 在城乡关系上强调生态环境治理与保护的“城乡同治”, 在政策出发点上对农民生态权益的维护关键词： 农村生态环境; 中央一号文件; 政策; 改革开放; 作者简介：陈向科 (1975—) , 男, 湖南岳阳人, 湖南农业大学马克思主义学院副研究员, 历史学博士研究方向:农村生态环境治理收稿日期：2017-09-16基金：国家社会科学基金一般项目“农村社会矛盾实地化解效率管理研究”, 编号:13BGL135Comment on the Evolution of China's Rural Ecological Environment Policies during the Past 40 Years of Reform and Opening-up:Based on 19 Central No.1 DocumentCHEN Xiangke KUANG Xiaojun ZENG Wen School of Marxism, Hunan Agricultural University; Abstract： Through the 19 central No.1 document from 1982 to 2017, the paper discovers the main thread of China's rural ecological environment policies, which is protecting agricultural natural resources—strengthening rural ecological construction—promoting rural ecological civilization construction. This reflects that the Chinese Communist Party deepens the understanding of the relationship between man and nature in the ecological view of nature gradually, emphasizes the ecological and environmental governance and protection in both urban and rural areas, and safeguards farmers' ecological rights and interests at the starting point of policy.Keyword： rural ecological environment; central No.1 document; policy; reform and opening-up; Received： 2017-09-16改革开放近 40 年来, 我国在经济发展、社会进步、国力强盛等方面取得丰硕成果, 但伴之而来的是环境污染与生态系统退化。
为此, 党和国家高度重视生态建设, 先后出台了一系列重大决策部署具体就农村生态环境保护方面而言, 由中共中央发布的一号文件最具权威性, 也“集中反映出了中国共产党通过政策制定和实施来解决农村发展、资源利用与生态环境保护之间的矛盾[1,2]自 1982 年至 1986 年、2004 年至 2017 年, 中共中央总共发布 19 个中央一号文件 (以下简称“一号文件”) , 对农村改革、农业发展和生态环境保护作出专门部署, 反复强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[3-5]如果按照农村生态环境相关政策的主题划分, 这 19 个一号文件可分为三个时间段, 即 1982—1986 年、2004—2012 年、2013—2017 年每一时期一号文件的主题各有侧重, 经历了从“保护农业自然资源”, 到“加强农村生态建设”, 再到“推进农村生态文明建设”的演进过程一 1982—1986 年一号文件:保护农业自然资源1982 年至 1986 年, 围绕“三农”问题, 中共中央相继发布《全国农村工作会议纪要》 (1982 年) 、《当前农村经济政策的若干问题》 (1983 年) 、《关于一九八四年农村工作的通知》 (1984 年) 、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》 (1985 年) 和《关于一九八六年农村工作的部署》 (1986 年) 等 5 个一号文件。
梳理这五个一号文件有关农村生态环境的规定, 可以发现其主题为保护农业自然资源 (表 1) , 体现在如下方面:表 1 1982—1986 年一号文件涉及农村生态环境的主要规定 下载原表 一是规划先行, 保护农业自然资源1982 年一号文件明确提出, 要合理开发、利用、保护农业自然资源, 且以农业资源调查资料作为科学依据要抓紧土地、水、生物等资源和重点开发地区的调查, 特别要加强农业资源的保护工作并在区划的基础上, 制订土地利用的总体规划, 把山、水、田、林的治理, 要“全面规划好1983 年一号文件提出, 森林过伐、耕地减少、人口膨胀, 是我国农村的三大隐患因此要加强调查研究, 有步骤地解决体制、政策问题和立法问题二是注重农业科技攻关, 减少对农业资源的破坏1982 年一号文件提出, “农业可以吸收多学科的科学技术成就, 成为知识密集的产业部门在充分发扬我国传统农业技术优点的同时, 广泛借助现代科学技术的成果, 走投资省、耗能低、效益高和有利于保护生态环境的道路还强调, 为了“不要破坏水土保持和生态平衡”, 农业科学研究工作应确定改进耕作制度和栽培技术, 实行科学施肥和合理用水, 研制新的高效低残毒农药等一批科研重点项目。
1983 年一号文件提出, “要继续进行农业技术改造”, 且“应有自己的特色”同时, “精耕细作、节能低耗、维持生态平衡”等传统农业具有的优点也要注意传承和发扬1986 年一号文件提出, 要依靠科学, 保持农业稳定增长二 2004—2012 年一号文件:加强农村生态建设2004 年至 2012 年, 9 个一号文件依次为:2004 年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、2005 年《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2006 年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007 年《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008 年《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2009 年《关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、2010 年《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》、2011 年《关于加快水利改革发展的决定》和 2012 年《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》纵览这九个一号文件中农村生态环境方面的描述, “加强农村生态建设”无疑是主题 (表 2) , 具体表现在如下方面:表 2 2004—2012 年一号文件涉及农村生态环境的主要规定 下载原表 一是以生态工程建设为抓手, 搞好农村生态建设。
2004 年一号文件提出, 要搞好生态建设, 在注重实效的前提下统筹安排如下生态工程, 即退耕还林还草工程、湿地保护工程以及天然林保护工程2005 年一号文件提出, 要坚持不懈搞好生态重点工程建设2006 年一号文件提出, 要按照建设环境友好型社会的要求, 切实搞好退耕还林、天然林保护等重点生态工程2007 年一号文件提出, 要加强农村环境保护, 减少农业面源污染, 改善农村水环境2008 年、2009 年一号文件均提出, 推进生态重点工程建设2010 年一号文件提出, 构筑牢固的生态安全屏障, 加强农业面源污染治理, 发展循环农业和生态农业2012 年一号文件提出, 加强农村沼气工程和小水电代燃料生态保护工程建设二是以推进村庄建设与环境整治为切入点, 改善农村人居环境2004 年一号文件要求, 实施节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”, 改善农民生产生活条件2005 年一号文件提出, 要以改水改厕为突破口, 对农村环境卫生进行综合治理2006 年一号文件提出, 加强村庄规划和人居环境治理各级政府要切实加强村庄规划工作, 安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点。
2007 年一号文件提出, 要加快实施乡村清洁工程, 对于人畜粪便、农作物秸秆、生活垃圾和污水, 既要综合治理, 又要转化利用2008 年一号文件提出, 继续改善农村人居环境2010 年一号文件提出, 稳步推进农村环境综合整治, 改善农村人居环境在政策激励方面实行以奖促治政策, 在面源污染方面搞好垃圾、污水处理, 在小河小渠方面试点进行农村排水、河道疏浚, 在防范外来污染方面强调采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散2011 年一号文件提出, 实施农村河道综合整治, 大力开展生态清洁型小流域建设2012 年一号文件提出, 加快农业面源污染治理和农村污水、垃圾处理, 改善农村人居环境2012 年一号文件提出, 将环保工作的重点放在农村环境整治上, 完善以奖促治政策, 逐步推行“城乡同治”三 2013—2017 年一号文件:推进农村生态文明建设2013 年至 2017 年, 5 个一号文件分别为:2013 年《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》、2014 年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、2015 年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、2016 年《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》和 2017 年《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。
通读这五个一号文件, 不难发现, “推进农村生态文明建设”已然放在极其重要的战略位置 (表 3) , 具体体现在如下方面:表 3 2013—2017 年一号文件涉及农村生态环境的框架规定 下载原表 一是以生态环境保护法治建设为保障, 推进农村生态文明建设2013 年一号文件提出, 按照增加总量、优化存量、用好增量、加强监管的要求, 不断强化农业补贴政策, 尤其是生态补偿办法2014 年一号文件提出, 落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度, 强化监督考核和激励约束2015 年一号文件提出, 要健全“三农”支持保护法律制度, 健全农业资源环境法律法规, 依法推进耕地、水资源、森林草原、湿地滩涂等自然资源的开发保护, 制定完善土壤、水、大气等污染防治法律法规建立健全规划和建设项目水资源论证制度、国家水资源督察制度建立健全农业生态环境保护责任制, 加强问责监管, 依法依规严肃查处各种破坏生态环境的行为2016 年一号文件提出, 基本形成改善农业环境的政策法规制度, 坚持最严格的耕地保护制度, 落实和完善耕地占补平衡制度, 落实最严格的水资源管理制度二是继续以农村人居环境整治为着力点, 建设美丽乡村。
2013 年一号文件提出, 搞好农村垃圾、污水处理和土壤环境治理, 实施乡村清洁工程2014 年一号文件提出, 开展村庄人居环境整治2015 年一号文件再次强调, 全面推进农村人居环境整治, 鼓励各地从实际出发开展美丽乡村创建示范2016 年一号文件提出, 开展农村。