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1、沈延生:村政的兴衰与重建 前言 开宗明义,首先解题。在目前的中国,村有两种:自然村与行政村。自然村是指中国农村地区的自然聚落,北方平原地区的自然村通常比较大,南方丘陵水网地区的自然村通常比较小。行政村是中国行政区划体系中最基层的一级,设有村民委员会或村公所等权力机构。在许多地方,行政村与自然村是重叠的;在另外一些地方,一个行政村包括几个到几十个自然村;在个别的地方,一个自然村划分为一个以上的行政村。例如河北省霸县共有自然村 324 个、行政村 380 个,山东省招远县自然村 750、行政村 728,安徽省萧县自然村 2124、行政村 611,河北省阜平县自然村 1229、行政村 205,自然村
2、数与行政村数之比分别为 0.85、1.03、3.48、6.00。据 1986 年底统计,全国有自然村 365 万个,另一说在九十年代初有自然村 420 万个,1998 年 8 月,全国人大内务司法委员会内务室主任佟宝贵说,自然村有 535 万多个。自然村的规模大小悬殊,最大的村在河南省兰考县,有 2720 户、12337 人;而湖北省江陵县平均每个自然村只有 8 户、33 人。行政村的总数有七十几万个,行政村的人口通常在七八百至四五千之间,典型的也是平均的规模是 250 户左右,1000 人上下。本文中所说的村,主要是指行政村。村政在这里有两个解释:广义的解释是指村子里的权力组织及其活动,狭义
3、的解释是指村级政权组织及其活动。现在流行的说法是“乡政村治” ,村政的提法自然有与之不同的涵义。由于笔者不是主管农村基层政权建设的官员或专家,因此只能提供一些刍荛者之言。本章将简单回顾历史上村政的演变,从理论和实践两方面对农村基层“群众性自治组织”进行批判,并提出村民委员会重新定位和未来村政建设的具体设想。 一、历史上的村及其权力组织 汉语中村这个字出现得比较晚。 辞源引用的例句是东晋陶潜陶渊明集五桃花源记中的“村中闻有此人,咸来问讯。 ”辞海引用的是三国志魏志郑浑传:“入魏郡界,村落齐整如一。 ”当然,作为自然聚落的原始村落,早在新石器时代便已在中国的广大地域内出现;而作为基层行政区划的村的
4、渊源,只能回朔到国家诞生以后,其历史演变大致经历了三个阶段,笔者分别称之为:邑里时期、村坞时期和里社时期。 尔雅释言:“里,邑也。 ”周礼地官里宰郑注:“邑犹里也。 ”似乎邑、里可以互解。这是汉代人的解释,其实在更早的时候是有区别的。象形字邑的上部表示城,即四周有围墙的聚落,下部表示人;二者结合,表示人住在城里为邑。商代的居民点统称邑,卜辞称王都为“天邑” 、 “大邑” ;称某地较大的邑为“某邑” ,如“柳邑” 、 “河邑”等;对一般的自然聚落有时笼统并称曰“三邑” 、 “四十邑”等。里作为邑的近义词见于金文和尚书 。 毕命云:“康王命作册毕,分居里,成周郊” 。按里分民表明,里已经是一种行政
5、建制,不仅仅是一种自然聚落。而且,里还设有“里君” 、 “里人”一类的主管官员。进入春秋战国后,在里之上又设立了乡、县等行政层次。里邑是一邑一里;乡邑、县邑是较大的居民点,邑中居民按照一定的编制进一步划分为里。 国语齐语云:管子制国,五家为轨,十轨为里;制鄙,三十家为邑。此时尚是国野分治,国人五十家为一里;野人三十家为一邑。 周礼地官遂人云:五家为邻,五邻为里。名曰周礼 ,实际上更多反映的是战国时期的制度,此时国人和野人的界线已经消失。秦制大概为二十五户一里。汉制则为百户一里。城邑之里易于达到整齐划一,乡野散户之里则难免有户数不等之现象。长沙马王堆三号汉墓出土驻军图 ,注记有龙里等 21 里的
6、户数,最多者 108 户,最少者12 户,其他皆参次不等,无一相合者。该图标出里名 44 处,其中特标明“并”入它里者有 9 处,可见秦汉时已有将数个小聚落并为一里的。 中国古代社会是一种城邑社会。城邑具有经济、宗教、安全等多方面的功能,是人们的命运共同体。 史记载有博士衡平与宋元王谈论春秋以前的城邑的一段话:“圣人故牧人民,为之城郭,内经闾,外为仟佰。夫妻男女,赋之田宅,列其室屋。为之图籍,别其名族。立官置吏,劝以爵禄。 ”汉书载有晁错所闻战国及秦代“徙远方以实广虚”营造新邑的方法:“宫邑立城,制里割宅,通田作之道,正仟佰之界。先为筑室家,。为置医巫,以救疾病,以修祭祀,男女有婚,生死相恤,
7、坟墓相从,种树畜长,室屋完安。 ”两个时期的城邑中都有里(闾)的组织,前一时期尚以之“别其名族” ,后一时期则不再完全根据血缘关系“制里割宅” 。 论语里仁云:“子曰:里仁为美,择不处仁,焉得知。 ”由择仁而居可知,孔子时代的里已经是地缘组织,不是纯粹的血缘聚居。 中国古代社会又是礼乐社会。礼与乐都是在宗教活动中产生的,宗教活动是古代人公共生活的主要组成部分,也是古代国家的重要职能。地域组织取代血缘组织后,社稷的祭祀活动部分代替了宗庙的祭祀活动。 礼记祭法云:“王为群姓立社,曰太社;王自为立社,曰王社。诸侯为百姓立社,曰国社;诸侯自为立社,曰侯社。大夫以下,或群立社,曰置社。 ”秦汉统一以后,
8、国家政教合一的性质并没有改变。汉高祖初建国,即“令民除秦社稷,立汉社稷。 ”在各级行政建制分别建立帝社、郡社、县社、乡社、里社。汉文帝“初即位,其赦天下,赐民爵一级,女子百户牛酒,酺五日。 ”大赦,赐爵,赐牛酒(常例是百户牛一、酒十石) ,会聚饮食五日,都是带有宗教意味的国家庆典活动。 “酒食之会,所以行礼乐也。 ”这些活动均在行政组织的末端百户为里的里社中举行。汉制禁民私所自立社,禁民无故群聚饮酒。随着东汉佛教、道教的兴起,宗教活动才逐渐由国家事务变成了私人事务。 中国古代社会也是兵民一体的社会。刘劭爵制云:“古者,天子寄军政于六卿。居则以田,警则以战。所谓入使活之,出使长之。 ”随着作战中
9、步兵的重要性超过车兵,服兵役者从国人扩大到野人。据国语齐语所说,管仲推行乡里制度,正是为了达到“卒伍整于里”的目的,使一里之中同伍之人“居同乐,行同和,死同哀” , “守则同固,战则同强” 。战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制,实际上便是一种全民动员制度和预备役制度。从出土居延汉简中发现了当时戌卒和田卒的名簿,这些名簿沿袭一定的格式。通常的记载按郡、县、里、爵、姓名、年龄的顺序构成,有时省略郡名或者县名,偶尔二者俱省,但从不省略里名。当时的用语把这种格式称为“名县爵里”或者“县爵里年姓” 。由此可见,里在当时起着何等重要的作用。东汉以后,取消郡国常备军,废止正卒更番,开始实行
10、募兵制。曹魏时期,设立了不属于普通地方行政单位管辖的军户及其单独的管理系统,此后历朝历代,均实行兵民分途、文武分途。秦汉帝国盛极一时的乡里制度,也随着兵民一体制度的解体和军事组织的涣散,而逐渐趋于消亡。 魏晋南北朝时期村坞逐渐取代里伍,意味着国家对于编户齐民的失控。在此期间,战乱不断,百姓流离,原有的郡县乡里已经无法发挥作用。 晋书李流载记称,时“三蜀百姓并保险结坞,城邑皆空” , “蜀人畏惧,并结村堡” 。其他地区如秦、雍、凉、梁、司、并、豫、徐、兖、青、冀、幽等州,也是坞壁丛生,如关中有“堡壁三千余所” 。于是,便出现了籍贯和户籍与实际居住地的分离。敦煌所出西凉建初十二年(416 年)断简
11、,在登记每户情况时,先写明“敦煌郡敦煌县西宕乡高昌里” ,又补充以“居赵羽坞” 。在史籍中,当比较正式地记录谱系籍贯时,多用传统的里名,如陈书高祖纪记陈高祖武皇帝“吴兴长城下若里人” ;在记述居住地时,则往往采用新起的村名,如南齐书张敬儿传记其弟恭儿, “不肯出官,常住上保村中” 。村和在战乱中应运而生的坞、堡、壁、垒,都不是国家行政系统的正式组成部分,而是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的。它们内部的社会结构和外部与国家的关系,均与乡里制度大相径庭。坞壁主或曰“村坞主帅” ,一般是庄园主或是在乡里有号召力的官吏,同时又是宗族的宗主;依附于他们的既有同族,又有门人奴客,还有乡曲流人。由于他们对
12、依附民事实上掌有生杀存活的权力,因而逐渐转变成封建领主,依附民则沦为部曲。尽管村坞主帅大多接受朝廷封号,但并不真正接受朝廷的调遣。每当朝廷的权力稍微稳固了一些,便力图从“村坞主帅”们手中夺回编户齐民。隋唐统一之后,试图重建乡里制度,但是仍有大量丁口被贵族豪门占有,朝廷不得不一再进行检括。朝廷与领主之间对乡村和农民控制权的争夺一直延续到宋朝建立,才以前者的胜利而告终。 隋唐尤其是宋代以后的村政,我们称之为里社时期,里代表朝廷官治延伸至村的触角,社代表村中民间组织的形成。里社并存是这一时期的特点,里制不断变更乃至逐渐萎缩是贯穿整个时期的基本趋势。 从周朝到隋唐,随着城乡分化的加深,国家权力机构及其
13、官吏逐步退出了广大乡村,收缩到县治以上的府衙中。西周的一里之长里君属于内服职官,在里与中央机构之间并没有其他的地域性组织存在。战国时期的里已经成为县、乡(楚国是州)之下的基层权力组织,但里吏见诸出土文物与文献的有里公、里尉等仍属于国君的命官。秦汉时期的里典、里正(也称里魁、里宰)由“率敖” (即闾里强人)充当,不再是朝廷命官,而是“比庶人在官之吏” ,但乡官有秩、啬夫、乡佐等还是国家机构的正式吏员。 汉书百官公卿表记载:西汉“吏员自佐史至丞相,十三万二百八十五人。 ”“百石以下,有斗食、佐史之秩,是为少吏” 。有秩的禄秩是百石,啬夫及乡佐则是“斗食” ,均为百官公卿表中所谓的“少吏” 。在村坞
14、时期,乡官随着乡里制度的解体而自然消亡,县治以外不再有朝廷命官的踪迹。北宋景德、庆历间,天下养食禄官一万余员,只及西汉时的十分之一。 根据宋朝制度,农户分为主户和客户,主户按资产和人丁又分为五等,里正规定以第一等户充之。明初实行里甲制。 明史范敏传载,朱元璋“以徭役不均,命编造黄册。敏议百十户为里,丁多者十人为里长,鸠一里之事以供岁役,十年一周,余百户为十甲。后遂仍其制不废。 ”由于里长之役十分繁重,因此规定了轮流充任的制度。清代乡村中的行政组织,名称五花八门,极其繁杂。名称各异,实质相同,村级组织的主要责任无非是两个:为官府催办差钱和维持地方治安。根据从翰香对清代顺天府档案的研究,19 世纪
15、上半期的宝坻县,官府在村一级的实际办差人员是牌头和甲长,在许多州县,此类人员不称牌头或甲长,而称为“地保”或“地方” 。支更巡夜、催撵差银,均是出力不讨好的事情,所以很少有人自愿充当牌头、甲长,故除个别村庄由中下户之人长期充任牌甲长外,多由各户轮流充当,有的村庄则无人承充。可以说牌头和甲长是为应付官府而设,是一种被动的组织,他们不是村庄中的领袖,也没有能力领导全村的公益事业。 国家宗教的地位逐渐被民间宗教取代后,郡社、县社转变为城隍,政教合一的里社转变为单纯宗教性的村社。社的意义也逐渐转变为一种民众自由结合、自愿参加的社团,即唐会要葬所说的“结社相资” 。从翰香指出:华北地区的庙宇大多创建于明
16、代,而以宗教活动为目的的会、社亦产生于此时,维修庙宇和主持祭祀是早期乡村领袖的一项主要(甚至是唯一)的职责。张之洞请饬部详定就地正法之章程疏云:“查晋俗每一村为一社,若一村有二三公庙,则一村为二三社,社各有长,村民悉听指挥。 ” 进入宋代,旧的世家贵族阶层瓦解了,在科举制度下新产生的乡绅阶层登上了历史舞台。他们之中的佼佼者设计过许多理想方案,试图把乡村自治规范化,并扩展到宗教之外更广泛的领域。北宋吕大临吕大防兄弟创制蓝田乡约,开后世乡约之先河。此后历百余年,朱熹于吕氏乡约有所补定,即世所称之“朱子增损吕氏乡约” 。该乡约以“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”为四大纲,并有役员、簿籍、读约、宴集等项规定。患难相恤,包括水火、贼盗、疾病、死丧、孤弱、诬枉、贫乏七目。全面持久地实行乡约的各项规定,事实上很难做到,但其中的某些项目如社学与社仓等,则逐渐形成为制度,并被纳入皇帝的上谕与朝廷的典章。