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1、沈延生：村政的兴衰与重建 前言 开宗明义，首先解题。在目前的中国，村有两种：自然村与行政村。自然村是指中国农村地区的自然聚落，北方平原地区的自然村通常比较大，南方丘陵水网地区的自然村通常比较小。行政村是中国行政区划体系中最基层的一级，设有村民委员会或村公所等权力机构。在许多地方，行政村与自然村是重叠的；在另外一些地方，一个行政村包括几个到几十个自然村；在个别的地方，一个自然村划分为一个以上的行政村。例如河北省霸县共有自然村 324 个、行政村 380 个，山东省招远县自然村 750、行政村 728，安徽省萧县自然村 2124、行政村 611，河北省阜平县自然村 1229、行政村 205，自然村
2、数与行政村数之比分别为 0.85、1.03、3.48、6.00。据 1986 年底统计，全国有自然村 365 万个，另一说在九十年代初有自然村 420 万个，1998 年 8 月，全国人大内务司法委员会内务室主任佟宝贵说，自然村有 535 万多个。自然村的规模大小悬殊，最大的村在河南省兰考县，有 2720 户、12337 人；而湖北省江陵县平均每个自然村只有 8 户、33 人。行政村的总数有七十几万个，行政村的人口通常在七八百至四五千之间，典型的也是平均的规模是 250 户左右，1000 人上下。本文中所说的村，主要是指行政村。村政在这里有两个解释：广义的解释是指村子里的权力组织及其活动，狭义
3、的解释是指村级政权组织及其活动。现在流行的说法是“乡政村治” ，村政的提法自然有与之不同的涵义。由于笔者不是主管农村基层政权建设的官员或专家，因此只能提供一些刍荛者之言。本章将简单回顾历史上村政的演变，从理论和实践两方面对农村基层“群众性自治组织”进行批判，并提出村民委员会重新定位和未来村政建设的具体设想。 一、历史上的村及其权力组织 汉语中村这个字出现得比较晚。 辞源引用的例句是东晋陶潜陶渊明集五桃花源记中的“村中闻有此人，咸来问讯。 ”辞海引用的是三国志魏志郑浑传：“入魏郡界，村落齐整如一。 ”当然，作为自然聚落的原始村落，早在新石器时代便已在中国的广大地域内出现；而作为基层行政区划的村的
4、渊源，只能回朔到国家诞生以后，其历史演变大致经历了三个阶段，笔者分别称之为：邑里时期、村坞时期和里社时期。 尔雅释言：“里，邑也。 ”周礼地官里宰郑注：“邑犹里也。 ”似乎邑、里可以互解。这是汉代人的解释，其实在更早的时候是有区别的。象形字邑的上部表示城，即四周有围墙的聚落，下部表示人；二者结合，表示人住在城里为邑。商代的居民点统称邑，卜辞称王都为“天邑” 、 “大邑” ；称某地较大的邑为“某邑” ，如“柳邑” 、 “河邑”等；对一般的自然聚落有时笼统并称曰“三邑” 、 “四十邑”等。里作为邑的近义词见于金文和尚书 。 毕命云：“康王命作册毕，分居里，成周郊” 。按里分民表明，里已经是一种行政
5、建制，不仅仅是一种自然聚落。而且，里还设有“里君” 、 “里人”一类的主管官员。进入春秋战国后，在里之上又设立了乡、县等行政层次。里邑是一邑一里；乡邑、县邑是较大的居民点，邑中居民按照一定的编制进一步划分为里。 国语齐语云：管子制国，五家为轨，十轨为里；制鄙，三十家为邑。此时尚是国野分治，国人五十家为一里；野人三十家为一邑。 周礼地官遂人云：五家为邻，五邻为里。名曰周礼 ，实际上更多反映的是战国时期的制度，此时国人和野人的界线已经消失。秦制大概为二十五户一里。汉制则为百户一里。城邑之里易于达到整齐划一，乡野散户之里则难免有户数不等之现象。长沙马王堆三号汉墓出土驻军图 ，注记有龙里等 21 里的
6、户数，最多者 108 户，最少者12 户，其他皆参次不等，无一相合者。该图标出里名 44 处，其中特标明“并”入它里者有 9 处，可见秦汉时已有将数个小聚落并为一里的。 中国古代社会是一种城邑社会。城邑具有经济、宗教、安全等多方面的功能，是人们的命运共同体。 史记载有博士衡平与宋元王谈论春秋以前的城邑的一段话：“圣人故牧人民，为之城郭，内经闾，外为仟佰。夫妻男女，赋之田宅，列其室屋。为之图籍，别其名族。立官置吏，劝以爵禄。 ”汉书载有晁错所闻战国及秦代“徙远方以实广虚”营造新邑的方法：“宫邑立城，制里割宅，通田作之道，正仟佰之界。先为筑室家，。为置医巫，以救疾病，以修祭祀，男女有婚，生死相恤，
7、坟墓相从，种树畜长，室屋完安。 ”两个时期的城邑中都有里（闾）的组织，前一时期尚以之“别其名族” ，后一时期则不再完全根据血缘关系“制里割宅” 。 论语里仁云：“子曰：里仁为美，择不处仁，焉得知。 ”由择仁而居可知，孔子时代的里已经是地缘组织，不是纯粹的血缘聚居。 中国古代社会又是礼乐社会。礼与乐都是在宗教活动中产生的，宗教活动是古代人公共生活的主要组成部分，也是古代国家的重要职能。地域组织取代血缘组织后，社稷的祭祀活动部分代替了宗庙的祭祀活动。 礼记祭法云：“王为群姓立社，曰太社；王自为立社，曰王社。诸侯为百姓立社，曰国社；诸侯自为立社，曰侯社。大夫以下，或群立社，曰置社。 ”秦汉统一以后，
8、国家政教合一的性质并没有改变。汉高祖初建国，即“令民除秦社稷，立汉社稷。 ”在各级行政建制分别建立帝社、郡社、县社、乡社、里社。汉文帝“初即位，其赦天下，赐民爵一级，女子百户牛酒，酺五日。 ”大赦，赐爵，赐牛酒（常例是百户牛一、酒十石） ，会聚饮食五日，都是带有宗教意味的国家庆典活动。 “酒食之会，所以行礼乐也。 ”这些活动均在行政组织的末端百户为里的里社中举行。汉制禁民私所自立社，禁民无故群聚饮酒。随着东汉佛教、道教的兴起，宗教活动才逐渐由国家事务变成了私人事务。 中国古代社会也是兵民一体的社会。刘劭爵制云：“古者，天子寄军政于六卿。居则以田，警则以战。所谓入使活之，出使长之。 ”随着作战中
9、步兵的重要性超过车兵，服兵役者从国人扩大到野人。据国语齐语所说，管仲推行乡里制度，正是为了达到“卒伍整于里”的目的，使一里之中同伍之人“居同乐，行同和，死同哀” ， “守则同固，战则同强” 。战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制，实际上便是一种全民动员制度和预备役制度。从出土居延汉简中发现了当时戌卒和田卒的名簿，这些名簿沿袭一定的格式。通常的记载按郡、县、里、爵、姓名、年龄的顺序构成，有时省略郡名或者县名，偶尔二者俱省，但从不省略里名。当时的用语把这种格式称为“名县爵里”或者“县爵里年姓” 。由此可见，里在当时起着何等重要的作用。东汉以后，取消郡国常备军，废止正卒更番，开始实行
10、募兵制。曹魏时期，设立了不属于普通地方行政单位管辖的军户及其单独的管理系统，此后历朝历代，均实行兵民分途、文武分途。秦汉帝国盛极一时的乡里制度，也随着兵民一体制度的解体和军事组织的涣散，而逐渐趋于消亡。 魏晋南北朝时期村坞逐渐取代里伍，意味着国家对于编户齐民的失控。在此期间，战乱不断，百姓流离，原有的郡县乡里已经无法发挥作用。 晋书李流载记称，时“三蜀百姓并保险结坞，城邑皆空” ， “蜀人畏惧，并结村堡” 。其他地区如秦、雍、凉、梁、司、并、豫、徐、兖、青、冀、幽等州，也是坞壁丛生，如关中有“堡壁三千余所” 。于是，便出现了籍贯和户籍与实际居住地的分离。敦煌所出西凉建初十二年（416 年）断简
11、，在登记每户情况时，先写明“敦煌郡敦煌县西宕乡高昌里” ，又补充以“居赵羽坞” 。在史籍中，当比较正式地记录谱系籍贯时，多用传统的里名，如陈书高祖纪记陈高祖武皇帝“吴兴长城下若里人” ；在记述居住地时，则往往采用新起的村名，如南齐书张敬儿传记其弟恭儿， “不肯出官，常住上保村中” 。村和在战乱中应运而生的坞、堡、壁、垒，都不是国家行政系统的正式组成部分，而是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的。它们内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭。坞壁主或曰“村坞主帅” ，一般是庄园主或是在乡里有号召力的官吏，同时又是宗族的宗主；依附于他们的既有同族，又有门人奴客，还有乡曲流人。由于他们对
12、依附民事实上掌有生杀存活的权力，因而逐渐转变成封建领主，依附民则沦为部曲。尽管村坞主帅大多接受朝廷封号，但并不真正接受朝廷的调遣。每当朝廷的权力稍微稳固了一些，便力图从“村坞主帅”们手中夺回编户齐民。隋唐统一之后，试图重建乡里制度，但是仍有大量丁口被贵族豪门占有，朝廷不得不一再进行检括。朝廷与领主之间对乡村和农民控制权的争夺一直延续到宋朝建立，才以前者的胜利而告终。 隋唐尤其是宋代以后的村政，我们称之为里社时期，里代表朝廷官治延伸至村的触角，社代表村中民间组织的形成。里社并存是这一时期的特点，里制不断变更乃至逐渐萎缩是贯穿整个时期的基本趋势。 从周朝到隋唐，随着城乡分化的加深，国家权力机构及其
13、官吏逐步退出了广大乡村，收缩到县治以上的府衙中。西周的一里之长里君属于内服职官，在里与中央机构之间并没有其他的地域性组织存在。战国时期的里已经成为县、乡（楚国是州）之下的基层权力组织，但里吏见诸出土文物与文献的有里公、里尉等仍属于国君的命官。秦汉时期的里典、里正（也称里魁、里宰）由“率敖” （即闾里强人）充当，不再是朝廷命官，而是“比庶人在官之吏” ，但乡官有秩、啬夫、乡佐等还是国家机构的正式吏员。 汉书百官公卿表记载：西汉“吏员自佐史至丞相，十三万二百八十五人。 ”“百石以下，有斗食、佐史之秩，是为少吏” 。有秩的禄秩是百石，啬夫及乡佐则是“斗食” ，均为百官公卿表中所谓的“少吏” 。在村坞
14、时期，乡官随着乡里制度的解体而自然消亡，县治以外不再有朝廷命官的踪迹。北宋景德、庆历间，天下养食禄官一万余员，只及西汉时的十分之一。 根据宋朝制度，农户分为主户和客户，主户按资产和人丁又分为五等，里正规定以第一等户充之。明初实行里甲制。 明史范敏传载，朱元璋“以徭役不均，命编造黄册。敏议百十户为里，丁多者十人为里长，鸠一里之事以供岁役，十年一周，余百户为十甲。后遂仍其制不废。 ”由于里长之役十分繁重，因此规定了轮流充任的制度。清代乡村中的行政组织，名称五花八门，极其繁杂。名称各异，实质相同，村级组织的主要责任无非是两个：为官府催办差钱和维持地方治安。根据从翰香对清代顺天府档案的研究，19 世纪
15、上半期的宝坻县，官府在村一级的实际办差人员是牌头和甲长，在许多州县，此类人员不称牌头或甲长，而称为“地保”或“地方” 。支更巡夜、催撵差银，均是出力不讨好的事情，所以很少有人自愿充当牌头、甲长，故除个别村庄由中下户之人长期充任牌甲长外，多由各户轮流充当，有的村庄则无人承充。可以说牌头和甲长是为应付官府而设，是一种被动的组织，他们不是村庄中的领袖，也没有能力领导全村的公益事业。 国家宗教的地位逐渐被民间宗教取代后，郡社、县社转变为城隍，政教合一的里社转变为单纯宗教性的村社。社的意义也逐渐转变为一种民众自由结合、自愿参加的社团，即唐会要葬所说的“结社相资” 。从翰香指出：华北地区的庙宇大多创建于明
16、代，而以宗教活动为目的的会、社亦产生于此时，维修庙宇和主持祭祀是早期乡村领袖的一项主要（甚至是唯一）的职责。张之洞请饬部详定就地正法之章程疏云：“查晋俗每一村为一社，若一村有二三公庙，则一村为二三社，社各有长，村民悉听指挥。 ” 进入宋代，旧的世家贵族阶层瓦解了，在科举制度下新产生的乡绅阶层登上了历史舞台。他们之中的佼佼者设计过许多理想方案，试图把乡村自治规范化，并扩展到宗教之外更广泛的领域。北宋吕大临吕大防兄弟创制蓝田乡约，开后世乡约之先河。此后历百余年，朱熹于吕氏乡约有所补定，即世所称之“朱子增损吕氏乡约” 。该乡约以“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”为四大纲，并有役员、簿籍、读约、宴集等项规定。患难相恤，包括水火、贼盗、疾病、死丧、孤弱、诬枉、贫乏七目。全面持久地实行乡约的各项规定，事实上很难做到，但其中的某些项目如社学与社仓等，则逐渐形成为制度，并被纳入皇帝的上谕与朝廷的典章。
