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1、安全生产违法行为行政处罚办法解读 （国家安监总局第 15 号令）新修订的安全生产违法行为行政处罚办法(以下简称办法)已经 2007 年 11 月 9 日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，并于 12 月 11 日以国家安监总局 15 号令公布，自 2008年 1 月 1 日起施行。新修订 的办法共 68 个条文,相比原办法也就是 1 号令共 78 个条文减少 10 个,但新办法从执法实践出发，对 1号令作出了较大幅度的修订,无论在处罚种类还是在遵循的程序、执法的可操作性方面都作了进一步补充和完善,全文新增及修改条文大大小小有 50 处之多。 对法律、行政法 规已有明确 规定，不需要进
2、一步量化、细化的条文 进行了删简,共删简 20 个条文(比如对矿山、危 险化学品生产经营领 域的违法行为的处罚)；对法律、行政法规已经作出的处罚规定（如国务院第 493 号令对事故责任者的处罚），作出了衔接性规定，质量高出 1 号令。现将新修 订的办法具体介绍如下：一.增加了行政处罚的种类 办法第五条第一款规定的九种行政处罚，主要依据来自行政处罚法、安全生产法 、国务院关于预防煤矿生 产安全事故的特别规定和生产安全事故报告和调查处理条例等法律、行政法规。新增加的第（四）项 没收开采出的煤炭以及采掘设备出自国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定第五条第二款；第（六）项暂扣、吊销有关许 可证和暂
3、停、撤销有关执业资格、岗位证书”出自行政 处罚法第八条第（五） 项，对暂扣许可 证处罚的期限，由于法律规定不明确，执行中不好掌握。为此，办 法第六条第三款增加了暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤 销有关执业资格、 岗位证书的行政处罚，的决定机关为发证机关,此外,还在该款中增加了暂扣有关许可证和暂停有关执业资格、岗位证书的期限一般不得超过 6 个月的内容。办法第五条第二款增加了 法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外的规定，这主要是鉴于在目前安全生产领域现行法律、行政法规对上述三种行政行为既有规定为行政处罚的，又有规定为行政强制措施的（办法中出现的“现
4、场处理措施” 并非行政法意义上的法律术语），两种规定极易混淆，以前我们也向省局提出过，我们市局在实践操作上已经将两者予以区分,只是在法律条文的适用上处于模糊状态，这次办法的出台使这个问题变得清晰。责令改正、责令限期改正、 责令停止违法行为，作为行政强制措施时，安全监管监察部门作出此类现场处理措施不需要走行政处罚的程序。值得注意的是行政强制措施属于具体行政行为，因而对它实行复议、诉讼救济，并根据复议和诉讼结果决定是否赔偿或补偿，在理论上是成立的，在实践中也有利于保护相对人的合法权益。我们在执法中应遵循行政强制措施的一般程序：如行政主体实施行政强制措施应给予相对人陈述和申辩的机会；除当场采取行政强
5、制措施外，事前须经行政主体负责人批准，然后由两名以上行政执法人员实施等等。 二.允许行政处罚委托乡镇、街办安监机构实施 我们浙江省安全生产条例第五十七条第二款对委托乡镇、街道安监机构实施行政处罚做了规定。这次依照行政处罚法第十九条的授权，办法第十二条规定：“安全监管监 察部门根据需要，可以在其法定职权范围 内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织或者乡镇人民政府、城市街道办事处设立的安全生产监督管理机构实施行政处罚。受委托的单位在委托范围内，以委托的安全监管监察部门名义实施行政处罚。委托的安全监管监察部门应当监督检查受委托的单位实施行政处罚，并对其实施行政处罚的后果承担法律责任。”受委托的乡
6、镇、街道安监机构不得再转委托。三.完善了与行政处罚相关的一些程序 一是行政强制措施。办法第十三条新增加的关于有效执法证件问题,相比 1 号令第十二条条件更为放松,从必须出示国家安全监管局统一制作的证件,改为省级安全监管机构和县级人民政府制作的执法证件( 我们安监干部可以不参加市法制办组织的执法证考试) 。第十四条的内容是新增加的，条文规定在监 督检查中发现事故隐患后，为排除治理事故 隐患，防止事故 发生和人 员伤亡，安全监管监察部门及其行政执法人员应当采取现场处理措施，包括责令立即排除、责令从危险 区域撤出作业人员，以及责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用，限期排除隐患。隐患排除后
7、经安全监管部门审查同意后方可恢复生产经营和使用。法律、行政法规对责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用没有规定期限的，其期限一般不超过 6 个月。 这是对安全生产法第五十六条第一款第（三）项规定的补充和完善,体现在补充了行政强制措施如停止建设、停止施工等,完善法律、行政法规对责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用没有规定期限的，其期限一般不超过 6 个月的规定。办法新增加的第十五条补充了安全生产法第五十六条第一款第（四）项规定的查封、扣押等行政强制措施后续处理的规定。该条对不符合保障安全生产的国家标准或则行业标准的实施、设备、器材查封扣押后，规定了四种处理结果，使我 们 在
8、执法过程中更具操作性，大家依据该条在执法中要注意两个时间，一个是“ 当场”，另一个是“48 小时内”，从条文上理解， “48 小时内”补办只能是例外，其起算的时间是从扣押、查封之时起不间断包括非工作日。（安全生产法第五十六条第一款第（四）项规定对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或则行业标准的实施、设备、器材予以查封或者扣押，并应当在十五日内依法作出处理决定。）二是隐患排除治理及其验收程序。新增加的第十六条规定了生产经营单位在隐患排除或者治理后申请验收，以及安全监管监察部门进行验收的程序。本条有一个关键的时间出现在第二款“ 安全监管部门应当自申请或者限期届满之日起 10 日内进行复查”该条
9、的出现虽说使我们安监执法干部的工作量增加了，但也有效地保护了我们干部（慈溪乡镇安全监管站人员玩忽职守的例子）。三是告知程序。第十七条新增加了“当事人应当在收到行政 处罚告知书之日起 3 日内进行陈述、申辩，或者依法提出听证要求，逾期视为放弃上述权利” 的内容，与 1 号令的告知程序相比，这里要注意 4 点：1、陈述、申辩期以前 1 号令没有规定具体的时间，我局舟山市安全生产监督管理局行政处罚实施细则规定为 3 日，当时我们在起草时认为需要听证的行政处罚告知时间为 3 天，也就是说被处罚较重的当事人有三天考虑陈述、申辩的时间，根据举重以明轻的法律原则，处罚较轻的当事人提出陈述、申辩的时间最长不能
10、超过 3 天，而不是像有的同志所说的随时可以提出来，这样的话我们的案件永远结不了。2、 这 3 天期限怎么计 算，不要小看这 3 天，少一天我们就将面 临败诉的结局，我 们要注意“ 收到告知书之日起”，这 3 天包括了收到告知书的那一天，比如我 12 月 28日晚上 10 点收到告知书，我 陈述、申 辩、提出听 证 的期限是 12 月30 日的 24 点。3、1 号令关于告知期限的条款是第二十七条，条文写到，当事人要求听证的在安监部门告知后 3 日内以书面方式提出，这个 3 日的期限怎么计 算呢？在告知的当天不能计算在这 3日内，比如我 12 月 28 日晚上 10 点收到告知书，我 3 天的
11、期限应该是从 29 日 0 时起一直到 31 日 24 时止。（举这次省考核我市案件质量的例子，建议告知的法律文书修改一下）结合第二十条、第二十一条我们要注意的第 4 点是这 3 天的陈述、申辩期限不适用于简易程序，因为适用简易程序的处罚都是当场做出的，当然当场做出时也要给予当事人陈述、申辩的权力，只是少了 3 天的期限。 四是一般案件的立案、取证和听证程序。 办法第二十二条增加了“对确需立即 查处的安全生 产违法行为，可以先调查取证，并在 5 日内补办立案手续” 。这一内容的增加使得原先在 中国安全生产报关于立案之前能否调查取证的争论成为过去式，（这次省考核我市案件质量时也提出了这个问题）其
12、实像这类问题在别的行政机关早已不成为问题，我们安全生产报还把这个问题拿出来讨论，显得我们安全监管系统法律的滞后。 办法第二十四条至第二十七条，对开展现场检查笔录、 证据的调取、证据的先行登 记保存、有关物品和场所的勘验检查等工作，作出了更明确的规定。我们支队在办案时已经这样在做了，比如第二十四条第二款安全生产执法人员的签名或者盖章(舟山市安全生产监督管理局行政处罚实施细则第三十五条第二款)；第二十五条原始证据的复制(舟山市安全生产监督管理局行政处罚实施细则第三十七条)；第二十六条抽样取证（舟山市安全生产监督管理局行政处罚实施细则第三十九条,超力树脂非法生产案件）。第三十二条增加了可以要求听证的
13、处罚增加了撤消有关执业资格、岗位证书，第三十九条、第四十条分别增加了听证中止（3 个条件）和终止（3 个条件）的规定。(舟山市安全生产行政处罚听证规则（试行）第二十五条、第二十六条) 四.行政处罚的具体适用更具操作性 一是明确了安全生产所必需的资金投入不到位将面 临处罚。新增的第四十二条明确了 3 种安全生产资金投入不到位将面临处罚，一是安全生产风险抵押金（财政部、安全监管总局、人民银行联合制定了企业安全生产风险抵押金管理暂行办法，2006 年 7 月 26日颁布，2006 年 8 月 1 日颁布）；二是安全生产费用；三是国家规定的其他安全生产所必须的资金投入。（第二、三两项显得非常笼统不具操
14、作性）二是对 1 号令规定的部分安全生产违法行为提高了罚款的额度。办 法第四十二条将 1 号令第三十五条规定的责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。提高到责令限期改正，提供必需的资金，并可以 对生 产经营单位处 1 万元以上 3 万元以下的罚款，对生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人处 5 千元以上 1 万元以下的罚款；逾期未改正的，责令生产经营单位停产 停业整顿（注意对单位和个人可以同时处罚）。 办法第四十四条、第四十五条规定的罚款 额度，由 1 号令的第三十七条、第三十八条 1 万元以下提高到 1 万元以上 3 万元以下。其中第四十四条对 其主要负
15、责人、其他有关人员处罚的下限提高到 1 千元。这里我还 想着重讲解一下该四十四条，支队的同志都知道 1 号令的第三十七条我们使用的频率最高，可以确定 15号令的第四十四条将是以后我们使用频率最高的条款，该条除了刚才提到的处罚幅度提高以外，第 2 个特征是扩大了处罚对象，1号令规定对主要负责人、其他主管人员进行处罚， 现 在第四十四条规定的处罚对象除了主要负责人还有其他有关人员，这其他有关人员应该包括有关的安全生产管理人员、有关的非安全生产管理的管理人员和有关的从业人员，从业人员在违反该条第（一）项时将面临 1 千元以上 1 万元以下的罚款（操作规程和安全管理规定包括生产经营单位自己制定的，自己
16、没制定的套用标准）；第 3 个特点是第（二）项 1 号令三十七条的工人改为从业人员，生产单位叫工人是对的，但经营单位叫工人就显得不伦不类，我们安全生产法的对象是生产经营单位，因此把工人改为从业人员是观念的一大进步；第 4 个特点是扩大了处罚范围，如第（三）项要注意“ 发现”而 1 号令规定为屡次违章熟识无睹。第（四）项就是我们通常所说的“三超”，一般指井下采矿作业。又比如该条第（七）项出自 1 号令第三十七条第（三）项，原来条文是对重大事故预兆现改为事故预兆。第（八）项出自 1 号令第三十七条第（六）项，原文是拒绝事故调查工作的改为执法人员监督检查。第（九）项对拒绝、阻碍安全监管部门聘请的专家进行现场检查的将予以处罚；第 5 个特点是整合了 1 号令的第三十七条、三十八条，该条第（五）项出自 1 号令的三十八条第（五）项，该条第（六）项出自 1 号令的第三
