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1、【原文出处】经济评论【 标 题】论产业政策在日本经济增长过程中的作用【标题注释】本文为国家自然科学基金资助项目的成果之一，批准号：79370053。【 作 者】卢汉林【作者简介】作者单位：武汉大学金融学系 武汉 430072【 正 文】在关于战后日本经济增长原因这一引入注目的问题的研究上，虽然存在着诸如“战后初期的美援”、 “战争订货景气” 、 “受惠于廉价的资源能源”、 “国民素质优秀论 ”、 “重工业发展战略论”、 “高储蓄、高投资论” 等众说纷纭的解释，然而 “产业政策中心说” 则显示出令人信服的说服力。本文将在政策体系中突出对产业政策进行理论分析的基础上，紧扣日本经济增长的实践，着重探
2、讨产业政策在经济调控中所起的特殊作用，以期为我国所借鉴。一、产业政策：经济政策的集结点在直接关系着经济发展水准的政策体系中，产业政策被认为是“现代经济政策集结点”的这一观点虽然鲜为人知，但却独树一帜。这种思路是从“过程论”和“连锁论”的角度，即基于产业结构变化后，引起这种变化的产业政策对其他经济政策所形成的联锁反映中提出的。从资本主义发展过程来看，与早期的重商主义、自由主义、垄断资本主义发展阶段相联系的生产力基础是棉毛、轻纺和钢铁业。现代社会除了继续将钢铁业作为基础产业外，以汽车、家用电器、石油化学等为中心的耐用消费品产业和重化工业已成为主体产业。上述产业充分体现了规模经济的效益，普遍实行大量
3、生产、大量销售的方式。问题在于，大量生产所要求的大量投资直接牵动着利率政策和税收政策，大量销售却以消费市场巨大化为前提。一方面，政府创造的市场和国家提供的产业基础设施必然影响财政支出政策，另一方面，私人创造的市场由于依赖着国民收入的提高而牵动着工资政策和雇佣政策。因此，“集结点”的结论正是立足于以上分析。产业政策的必要性是一个与资源分配有关，但又不同于传统理论解释的问题。例如，传统理论认为市场机制中的价格作用能使资源合理配置。姑且不论现代资本主义社会中根本不存在着上述观点赖以成立的完全竞争这一前提，即使在完全竞争下，财富和收入分配的不平等所带来的结果与资源合理配置目标相悖的事例也不乏多见。至于
4、垄断的非效率、外部不经济问题和社会公共部门不可能在市场机制范围以内运营更是不言而喻的。正是从这一意义上说，产业政策的实施弥补了市场机制的不足。作为经济政策“集结点” 的直接体现是将产业政策视为经济目标政策，而将其他政策看作调节手段政策。从产业政策角度所描述的“产业”，大体是指工业部门的制造业，一般不含农业、建筑业和服务业。但是，对象电力、能源等部门的发展问题，日本通产省往往在实际中也纳入产业政策中一并规划。因此，作为对与战后日本经济发展阶段相适应的产业政策的研究也是以制造业为主要领域。与以“数量调整”为中心的财政金融政策不同的是：产业政策以特定的部门为政策对象，其政策目标、手段随着经济发展阶段
5、、国内外形势的变化而变化，因此它兼有“结构性调整”和“ 微观公共政策” 的两重特性。在战后日本经济发展过程中，经济政策的配套效应是产业政策实施得以成功的保证。产业政策规划着经济发展战略、调整着产业结构；而财政、金融、外资这三大政策又围绕着产业政策发挥作用。需要说明是，经济过程本身固有的联系会使得某项政策对各部门均有影响，但就同一时期来看，不同的政策却有着相对不同的调节范围。从政策单项效应来看，早期高度成长中财政政策的重点在于提供以道路、港口为中心的产业基础即社会资本；而金融政策的重点在于民间投资。从共同效应来看，企业的资本来源既取决于“间接金融”方式下“人为的低利政策” ，又受惠于“ 加速折旧
6、”的财政措施，而“ 财政投融资”对于经济活动的影响又兼有财政、金融政策所形成投资和融资的两重效应。外资政策既反映引进资金和技术的迫切性，又排除外国企业对经营支配的指导思想，从而体现外资政策服从于产业政策的特征。从以上意义上说，视产业政策为目标政策，其他政策为手段政策是有道理的。这种认识，不仅能将政策的职能和作用摆到较为合适的位置，即充分显示了产业政策在日本政策体系中的特殊地位和对经济发展所起的巨大作用，而且可避免单一政策易于人为割断政策之间的相互联系而难以把握政策综合效果的片面结论。二、产业结构政策：实施产业规划、产业培育和产业调整与日本经济的恢复、高度成长、经济转换过程相吻合的产业结构政策就
7、其系统性而言表现为产业规划政策一产业育成政策一产业调整政策。这套政策规划着经济活动的蓝图，在相当程度上避免了市场机制下经济目标形成和变化的盲目性和破坏性。1.产业规划政策产业规划政策的典型事例是“倾斜生产方式”的实施，以该方式为中心的产业规划政策在早期的经济恢复过程中起着“带头羊”的作用。倾斜生产方式即指重点生产方式，这是一项“由经济封锁带来的强制性进口替代政策”。为解决战败初期以衣食为中心的生活问题，包括矿业在内的许多工业企业纷纷转向消费品的生产，一些军工企业也开始生产民用品。然而，当时处于被封锁状态下的日本无法从海外得到原料，消费品生产所需要的原材料主要靠军需库存来维持。解决原材料不足的问
8、题首先需要增加煤炭生产，而煤炭的增产又受着钢铁不足的制约，钢铁不足又是煤炭不足所致，由此形成了煤炭和钢铁“轮番短缺”的恶性循环。针对这种情况，在政府经济部门任职的有泽广已提出将经济复兴的突破口选定在煤炭、钢铁这两个制约全局的部门上，通过煤炭和钢铁的“相互投入、循环扩大”来改变其相互抑制的局面。这一主张被池田内阁采纳，由经济安定本部商工省围绕着 1947 年下达的3000 万吨煤炭的生产指标来组织实施。需要说明的是，这一政策是在统制体制和其他措施的配合下实现的。1947 年政府向钢铁部门供应的煤炭比 1946 年增加 62，而由此生产出来的钢材产量虽仅为社会需求量的 26，但却保证了煤炭业对钢材
9、需求量的 61的供给。另外，政府还对这两个部门实行了重点的资金融通和统一的物价管理制度。当时的复兴金融金库提供了煤炭工业所需资金的 70，为促进煤炭产量指标的实现，当局还给每个煤矿工人及其家庭每天分别配给 6 合与 3 合数量的大米（1 合0.1 升） ，这在当时食品匮乏、物价高涨的情况下确是又一条有刺激力的措施。除此之外，为稳定市场物价和促进相关行业的发展，对于生产价格与市场价格之间的差价则以补贴的形式来解决以保证生产企业的积极性，从而使得以倾斜生产方式为内容的产业规划政策取得了成功。例如 1947 年普通钢材的产量已达到 74 万吨，煤炭为 2,934 万吨，矿业生产比 1946 年增加
10、22.7，1948 年又比 1947 年增长了 33.3，基本实现了预期目标。2.产业培育政策产业培育包含着产业保护和产业育成两个方面。与“倾斜生产方式”不同的是产业培育政策以开放经济体制为背景，在农业以外的制造业部门中保护育成的主要对象是钢铁、汽车、电子计算机 3 大行业。由于汽车业涉及面广、带动性强，该部门的发展状况综合地反映了一个国家工业发展水准，加之日本的汽车工业几乎是白手起家的基础上迅速发展起来的，因此例举汽车行业作为产业培育的典型具有较大的说服力。在如何发展汽车业的问题上虽然有过以日本银行为代表的“自由论”同以通产省为代表的“育成论”之争，但是在经过与国内生产厂家对话的基础上，通产
11、省于 1951 年后就制定了控制外国厂家对国内投资、限制汽车进口、以有利条件引进外国技术、政府提供资金援助等既保护、又育成的政策。政府一方面以保护关税和加强外汇管制的方式来限制汽车进口，与此同时又对有利于汽车国产化的进口物品实行优惠税制。保护性措施在于不让国外汽车大量涌进日本市场，使处于发展过程中的日本汽车业免受冲击。另外，建立四通八达的公路网，提供汽车业赖以生存和发展的社会设施是政府的又一措施。在 19541982 年先后制定和实施的 8 个公路建设的五年计划中，公路投资在计划事业费用中所占的比重均超过50，其中 19731977 年为 86.4，19781982 年为 98.9。在上述政策
12、的前提下，增强汽车业内在素质是政府产业培育政策的重点。除了使用各国通行的诸如政府提供低利资金、价格补贴、加速折旧方法外，日本汽车业的成功还有其独特的因素。首先，世界汽车需求量的激增和石油价格的长期低下为汽车开辟了广阔前景。其次，日本国内厂家在实现了从统治体制向开放体制转换后的相互竞争及旺盛的投资欲望是汽车业的内在活力。再次， “国民车构想”和“ 集团化构想 ”又成为将自由生产和组织生产相结合的颇具特色的汽车发展战略。所谓国民车构想是把超小型、大众化、低价格且具有出口可能性的汽车集中在一个公司生产。产生于 1955 年的这一构想的具体内容是：超小型指能乘坐 4 人，低价格指当时用 25 万日元就
13、能买到一辆汽车的价格目标（注：1957 年日本的人均国民所得为 10.3 万日元，见日 国民所得统计年报 ，1976 年，15 页。 ） 。其他指标是汽车的自重为 400kg， 最高时速为 100km，发动机容量为 350500cc。集团化构想始于 1961 年， 即把汽车厂家分为批量集团（月产 7000 辆） 、特殊车集团（高级车月产3000 辆） 、轻型车集团等，然后将上述各类车分到属于各集团的 23 个企业内进行集约化生产。毫无疑问，这些行之有效的政策措施对于增强日本汽车的竞争力起了重要作用。在政策的培育下，日本卡车的产量在 1946 年为 14921 辆，1956 年汽车的产量已超过1
14、0 万辆，1963 年为 100 万辆，1980 年为 1000 万辆， 而这一年度世界汽车的总产量为3880 万辆。3.产业调整政策经济转换时期与产业调整政策是新形势下的又一组合。众所周知，至七十年代为止的高度成长既带来了环境污染的公害，又加剧了贸易摩擦；石油危机的爆发将长时期持续在两位数水平上的经济增长率降至 35，从而标志着高度成长阶段的结束和以经济发展战略与产业结构调整为中心的经济转换期的开始。这一转换带来的影响主要表现在两方面：首先，由于以石油为主的能源、资源价格的上涨，导致了包括化学、钢铁等高能耗产业生产成本的大幅度上升。其次，在经济低速增长的背景下，民间设备投资的停滞，给与此相关
15、产业的发展也带来较大的负面影响。因此，进入 80 年代后，日本的产业结构开始了由“重厚长大”向“ 轻薄短小”的转变。从适应经济环境变化的角度出发，政府相应采取了关闭、缩小失去竞争力企业和产业、维持需要保护产业的生产和积极推进产业向新领域发展等不同措施。以下仅就日本政府对于作为“夕阳产业”的两个部门的调整政策作些考察分析。（1）纺织业的调整截止经济高速增长时期以前，日本作为出口大国的纺织品一直充斥世界市场。但随着发展中国家轻纺工业的发展、石油危机的爆发、日元升值以及日本纺织品成本中工资含量较高等一系列现象的产生，日本纺织品的竞争力大大降低，并相应沦为“衰退产业”。为此，政府对纺织业采取了一系列的
16、调整政策。首先，调整产品生产结构、扩大内需，以减轻和改变纺织业不景气的状况。通产省编制的“纤维供求表” 认为，70 年代以后，纤维的人平消费量增长到 1314 公斤，合成纤维和长纤维的消费量均有增长，成衣率的比重显著上升。这既显示出了经济发达国家纤维需求的变化趋势，同时这一变化也是采取诸如品种转换、业务合作、设备现代化和技术革新等措施的结果。其次，为促进设备现代化和产量调整，日本在纺织行业中实行了“废弃过剩设备”的政策。这是用政府资金买下被认为是过剩设备、从而实现对此设备报废的一种方式。截至1981 年止，政府用于设备报废方面的资金达 3800 亿日元，废弃了 35 万台织机和 500 万台精纺机， 此举使这两种机器的保有量比 1966 年各减少了 1/3 和 2/5。（2）造船业的调整造船是日本经济中的又一重要部门，它经历了一个由盛到衰、由衰到转的过程。在早期，日本政府通过对与造船有密切联系的海运业实行补贴，即通过扶持海运业来扩大对船舶的需求，以此来援助造船业的发展。在此基础上，管理当局对造船政策的指导原
