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1、1解决纪检监察机关监督工作越位错位问题之思考发布日期：2015-01-01 14:00:24 来源：云南省纪委纪检监察机关如何科学、高效地履行监督职责，不仅是党委、政府和纪检监察机关要研究的重大课题，也是社会各界普遍关注的热点问题。十八届中央纪委三次全会关于“转职能转方式转作风”的决策部署，是破解纪检监察机关履职越位错位问题、形成科学有序监督体系、推动新形势下党风廉政建设和反腐败工作的战略举措。在当前中央纪委要求强力推进“三转”的形势下，各级纪检监察机关如何研究、分析并解决在监督中的越位错位问题，是一个十分重要而紧迫的课题。笔者对此有如下思考：纪检监察机关监督工作中存在的越位错位问题过去较长一
2、段时期以来，纪检监察机关在履行监督职责方面，职责范围不断拓展、任务内容不断增多、权责矛盾日益凸现，应由其他组织和机构承担的法定监督职责，也被转移到纪检监察机关，导致纪检监察机关的监督外延不断扩大，形成了诸多越位错位问题，尽管表现形式各不相同，但大致可概括为以下三个方面：（一）职能监督与专门监督的混淆。这种混淆是监督主体之间的职责混淆。所谓职能监督，是指政府各职能部门2就其主管的工作在其职能范围内对其它部门实行的工作监督，它包括平行关系和上下级关系的政府职能部门的监督，是以业务内容为核心的专项监督。如财政部门就其主管的财政收支工作，对同级行政部门和下级政府的预算、计划、收支等工作实施的监督；又如
3、人事部门就其主管的人事业务，对同级行政部门和下级人民政府行政编制、人事录用、人事法规执行情况等进行的监督。专门监督是指党政系统内部设立的专门监督机构，对管辖范围内的组织、部门及其工作人员的管理工作及行为所进行的监督，如纪检监察机关、审计机关和督查部门的监督。按笔者的理解，职能监督和专门监督的区别在于：职能监督以业务内容为核心，其直接目标指向是“事”，即对监督对象的业务工作进行评估和调整；专门监督以行政纪律为核心，其直接目标指向是“人”（包括由人构成的组织和机构），即对监督对象遵纪守法、廉政勤政的情况进行评估和调整。从客观上说，行政组织及其工作人员的管理活动，是“事”和“人”结合的结果。因此，脱
4、离“人”对“事”进行职能监督或脱离“事”对“人”进行专门监督，都是没有意义的。问题的关键在于职能监督和专门监督怎样实现既有明确分工又有紧密衔接。正是因为未能正确处理这一关键问题，现实当中出现了职能监督与专门监督混淆的情况。如：纪检监察机关具体面对用人单位监督其人员招聘活3动，履行了人事部门的职责；具体面对各单位监督检查遵守财经纪律的情况，履行了财政部门的职责；具体面对各行政单位监督检查抗灾救灾工作开展情况，履行了民政救灾部门的职责。这样的例子在现实中可谓相当普遍，而且已是习以为常。凡是“急难险重”的工作任务，纪检监察机关总是在第一时间出现在第一现场，直接面对“事”开展“人盯人”式的监督检查，有
5、的地方甚至出现了纪检监察干部蹲守建设工地、督促项目建设进度的极端情况。（二）专门监督与层级监督的混淆。党政机关层级监督是指在党政系统内，负有监督职能的上级机关监督下级机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。基于党政机关层级制管理体制，党政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系为：一是上一级党委、政府对下一级党委、政府的监督；二是各级党委、政府对所属的职能部门的监督。层级监督的主体是党委、政府，而仅靠党委、政府领导班子成员无法完成具体的层级监督任务。目前在实践中实际履行层级监督职责的一般是党委、政府督查机构和政府法制机构。但现行体制下，政府法制机构经政府授权所实施的层级监督
6、，一方面是“被动”，即“非经授权不监督”和“非经申请不复议”；另一方面是注重对抽象行政行为的监督，而在具体行政行为日常监督方面存在较大不足。督查机构的监督则往往只停留在4工作项目的督办、催办上。因此，相关工作机构在层级监督方面的职责就不可避免地被转移到了其他部门，纪检监察机关则首当其冲承担了被转移的相关职责。（三）内部监督行为与外部监督行为的混淆。纪检监察机关在党政系统内进行的党纪、政纪监督，属内部监督行为。行政职能部门依据法律法规规定对行政相对人实施的监督，属外部监督行为。显而易见，纪检监察机关不具备外部监督主体资格。但在过去的实践中，纪检监察机关监督职责被泛化，以至于代替外部监督主体履职，
7、直接实施外部监督行为的情况并不鲜见。如：一些地方纪检监察机关直接参与对建筑企业以及招标投标代理、监理等中介组织开展监督活动，造成了履职越位错位。监督越位错位问题的成因及危害（一）成因分析。纪检监察机关在监督中的越位错位问题是长期以来逐渐累积形成的，有着多方面的复杂原因，但其深层原因大致有以下三个方面：一是法律法规关于纪检监察机关监督职责的规定不明确。党内法规和国家法律法规赋予纪检监察机关的监督职责，字面上的表述过于笼统、宽泛和抽象，如中华人民共和国行政监察法赋予监察机关的监督职责，仅在第十八条第（一）项中有十分笼统的表述：“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问5题
8、”。按照字面上的理解，监察机关可以和应当负责监督行政机关的一切职能工作，可谓包罗万象。在这样不具体的规范之下，面对纷繁复杂的行政监督工作，很容易出现职责混淆的情况。基于这一问题，产生了诸多直接或间接引发越位错位的因素。其中最主要、而且最突出的是下达监督工作指令的不规范性。政策法律依据的不明确，会带来执行工作的不规范。在实践当中，由于缺乏明确的法律法规和政策依据，党委、政府及其领导成员下达监督指令、安排监督任务时存在相当大的自由度，而这种制度上的自由度导致了党政官员个人的主观随意性，甚至不可避免地附加了官员的个人好恶。在以往的实践中，地方纪检监察机关对于党委、政府部署的监督任务，无论是否越位错位
9、，基本都只能“照单全收”。二是纪律惩戒工作对于纪检监察机关的过度依赖。监督工作必须以惩戒为保障，忽视惩戒这一手，监督就会变得软弱无力，甚至毫无意义。而目前行政纪律惩戒工作，基本上是由监察机关包揽。公务员法未述及公务员处分权的赋予和归属问题；行政监察法、行政机关公务员处分条例分别就监察机关、任免机关给予行政机关公务员处分的程序和权限作出了规定，但未规定具体管辖问题。行政机关公务员处分条例第三十四条规定，对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关按照管6理权限决定。这就意味着，对于公务员的纪律处分，既可由任免机关实施，也可由监察机关实施；但究竟什么情形由监察机关管辖、什么情形由任免机关管辖，
10、法律法规并无明确规定。此外，政府部门在内设机构和人员编制安排方面，普遍存在对行政惩戒工作的忽视现象。因此，对于违纪公务员的纪律处分，长期以来都由监察机关包揽管辖。久而久之，无论是行政机关和公务员队伍内部，还是社会公众，都形成了“纪律处分只能由纪检监察机关实施”的错误认识，并且已成为实际工作的常态。从某种意义上说，行政惩戒是行政监督的保障措施。由于监察机关包揽了行政惩戒工作，这种包揽就顺理成章地溯及了相应的监督职责，从而促成了纪检监察机关在行政监督上的越位错位。三是纪检监察机关领导体制固有的缺陷。现行的纪检监察机关双重领导体制，其目的是为了实现专门监督机关在“条块”关系处理上的互相制衡。毋庸置疑
11、，这种体制设计在宏观目标上是正确的。但在微观实践过程中，其缺陷也是显而易见的。如：A 县监察局作为一级监察机关，受 A县政府和 B市监察局的双重领导，而 B市监察局和 A县政府之间的关系是监督与被监督的关系。从微观的角度讲，监督与被监督关系是一对矛盾关系。作为同一矛盾关系中矛盾双方（监督者与被监督者）的共同下级，A 县监察局在7履行具体职责时，由于受到“双重领导”，其履职的内容、动机和目标会有相当程度的被动性和不确定性，甚至会无所适从、左右为难。这种状况所带来的危害是多方面的，仅就本文所探讨的内容而言，这样的体制会导致监察机关履行本不该履行的职责。譬如 B市监察局对 A县政府实施某一专项监督，
12、A 县监察局往往会成为代 A县政府及其相关职能部门汇报情况、协调关系、接受监督检查、甚至代为开脱的最佳选择。对于这一体制问题，中央已作出改革党的纪律检查体制的重大决策部署，随着“三化”、“两为主”等改革目标和措施的落实，这方面的问题必将得到有效解决。（二）危害分析。纪检监察机关越位错位履行监督职责，其危害是必然的，也是显而易见的。一是监督触角面面俱到，必然带来监督效能的弱化。如果纪检监察机关的监督职责被无限制地扩大，而人员编制不发生相应变化，那么监督工作的效能就必然会降低。通过强调主观意识层面的加倍努力和无私奉献，来克服工作强度增大所造成的困难，也许这样的努力会在某时某地得以短暂实现，但长期地
13、、普遍地把工作效能维系于这样的努力，是不符合客观规律的，也是绝对行不通的。单纯的体力劳动或技术作业，尚可通过增强劳动强度、延长劳动时间来保证任务的完成；但对于纪律监督这种程序复杂、8矛盾尖锐的管理活动，依靠“加班加点”是无法解决问题的。如果面面俱到的状况持续下去，纪检监察机关的监督工作就会陷于“撒胡椒面”、“抹万金油”般的尴尬境地，虽疲于奔命，却收效甚微。二是监督职责包办代替，必然造成监督体系的畸变。党政机关的监督体系就像一部庞大而复杂的机器，必须通过各构件、各部件之间按照既有的程序健康运转，才能发挥其应有功能。纪检监察机关作为监督体系的组成部分之一，无论是出于主观意愿还是迫于客观现实，如果在
14、体系当中不规范运作（越位错位），就会对体系的其他组成部分造成负面影响，最终损害整个体系。仅就从事监督工作的个人而言，监督他人是一个不受欢迎的差使。正因为如此，对于其他监督主体来说，纪检监察机关包办他们的监督职责，这是他们所乐见的。但是，当其他监督主体为此而“窃喜”的时候，我们也应该为监督体系可能或已经发生的畸变感到担忧了。毋庸置疑，如果任由某些构件故障的存在和加剧，最终会导致机器的瘫痪。三是监督力量孤军奋战，必然遭受监督对象的“围堵”。监督者与被监督者之间是一对矛盾关系，毋庸讳言，二者在力量上是一种此消彼长的博弈关系。随着监督体系的畸变、监督效能的弱化，最直接、最直观的反映就是监督者一方力量的
15、衰减，继而博弈关系就会向着有利于被监督9者的方向发展，各种规避和抵制监管的行为就会变得习以为常甚至肆无忌惮。人都有排斥监督的天性，对于被监督者来说，接受监督是一件令人不快的事情。来自监督者一方的约束和震慑力量减弱了，被监督者很自然地会对监督者实施“反制”，“围堵”的说法也就不再是危言耸听了。四是监督效果有名无实，必然陷入形式主义的怪圈。现实中有这样一种奇怪的现象：监督力量越薄弱的地方，主动要求接受监督的人越多。对此人们不禁要问，那些总是标榜已接受严格监督的单位和个人，难道真的都是“一清二白”了吗。显而易见，没有实际效果的监督，只能是形式和过场。解决越位错位问题的几点思考越位错位问题的形成不是一
16、朝一夕之事，成因十分复杂，解决问题也不可能一蹴而就。对此，笔者有如下粗浅思考：（一）优化监督体系内部结构和运转机制。“三转”的立足点和出发点是在纪检监察机关的职能发挥，但目标是整个党政监督体系的效能提升。解决纪检监察机关的越位错位问题，思路不宜仅仅局限于纪检监察机关自身，而是要从党政监督体系和制度构架的整体层面进行改革和治理。10一是要从立法层面解决监督主体职能模糊的问题。可以按照试点先行、循序渐进、逐步规范的思路，解决法律法规赋予纪检监察机关监督职责过于笼统、宽泛和抽象的问题。这一过程不能是简单的职能删减，而是要实现机构设置目标与机构职能赋予之间的更紧密对接，更好地体现机构设置目标实现路径的明确化、科学化和规范化。通过多方面的努力，最终促成相关法律法规的修订或出台配套法规，使纪检监察机关的职能赋予做到指向明确、界定准确、外沿清晰、操作性强。二是要从制度层面解决各监督主体之间职责交叉的问题。要厘清专门监督、层级监督、职能监督各主体之间的职责关系，并以制度的形式加以明确，切实解
