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1、黄本胜：广东省水权交易制度设计及试点有关问题的探讨发布时间：2014/9/18 16:23:14 广东省水权交易制度设计及试点有关问题的探讨广东省水科院 黄本胜0 引言近年来，在我国面临水资源问题日趋严峻的形势下，探索体现资源使用有偿性、适应社会主义市场机制要求、促进水资源高效配置的水权制度一直成为我国水资源管理领域研究的新方向1，党的十八大和十八大三中全会已把水权交易作为深化水利改革和优化水资源配置的战略部署。然而，水权交易在我国仍处于起步阶段，相应的基础工作较为薄弱，配套的制度法规等仍待完善，实践的经验不足；而且，特有的国情和水情决定了我国的水权交易制度必然与西方发达国家的水权交易制度有根
2、本的差别，必须因地制宜。在现有的历史条件下，我国的水权如何界定？什么样的水权可以交易？可交易的水权必须具备哪些条件？水权交易有哪些类型？水权交易完善需要哪些配套制度？怎样进行水权交易？这些问题一直是国内相关学者、决策和管理者、取用水户以及媒体等关注的焦点，也是建立水权交易制度需要解决的核心问题。广东省委和省政府高度重视水权交易制度建设工作，2013年以来即部署开展省级水权交易制度建设的相关研究以及水权交易试点工作。2014年 7月，水利部印发的关于开展水权试点工作的通知将广东省列为全国七个水权试点省区之一，重点在东江流域开展区域之间的水权交易和构建水权交易市场等探索。本文根据广东省的省情与水情
3、，结合我国最严格水资源管理的时代背景，论述了广东省水权交易制度建设的必要性和重要性、开展水权交易已有的基础，介绍了广东省水权交易制度的“一三三四”框架体系顶层设计内容，并对广东省水权交易制度建设过程中涉及的相关问题进行了探讨，为推进丰水地区水权交易试点工作提供参考。1 广东省水权交易制度建设的必要性和重要意义广东省作为我国的经济大省和人口大省，近年，随着工业化、城镇化进程的加快，现阶段出现的水资源与水环境问题已集中凸显，水资源水环境对全省经济发展布局的制约越来越大。目前，广东省用水总量已接近国家分配控制的指标红线，用水总量位居全国前三，万元 GDP用水量仅处于全国中等偏上的水平，用水效率较低，
4、部分流域水资源开发利用已接近或超过水资源承载能力，社会公众节水缺乏内在动力。长期以来粗放的经济发展模式，导致水资源环境付出较大代价，水资源短缺和用水浪费并存，生态脆弱和开发过度并存，污染治理和超标排放并存，河流湖库水质达标率仍不高的困局2。因此，急需建立符合社会主义市场经济的水权制度，建立资源有偿获取和有偿使用机制，从而改变南方地区传统的用水理念，切实做好水资源的可持续开发利用。进入新时期，随着广东省经济发展方式的转型升级和水生态文明建设工作的深入推进，广东省产业结构调整趋势加深，城镇化进程不断加快，生活和工业新增用水量需求较大，用水总量控制、用水效率提高和水功能区水质达标面临着较大压力。广东
5、省开展水权交易制度建设，是深入贯彻落实十八大和十八届三中全会精神，深化水利改革的有力抓手，是促进市场优化配置水资源、实现水资源优化配置和高效利用、落实最严格水资源管理制度和保障经济社会可持续发展的重要手段，对破解广东省当前水资源紧缺、生态环境脆弱、水事矛盾突出地区的水资源管理难题和提高社会各界的节水意识均具有十分重要的现实意义3。2 广东省水权交易制度建设的基础条件随着近年来广东省水资源管理制度的不断完善，广东省在水资源开发、保护和管理等多个方面取得了较好的成绩，这些工作的开展为新时期广东省水权交易制度的建设提供了一定的基础。首先，广东省最严格水资源管理制度实施方案和广东省实行最严格水资源管理
6、制度考核暂行办法明确了广东省各地级市“三条红线”控制的目标，制定了相应的各年度重点任务，部分地级市亦将各项指标分解至县（区）一级行政单元，目前已经连续三年实施省政府对各地市的考核工作。东江、鉴江流域早已实施了分水方案，其他流域的分水方案也正在编制中。随着最严格水资源管理制度的不断落实和用水总量控制指标分解的不断细化，初步明晰了广东省水权交易的主客体，为水权交易奠定了坚实基础。其次，随着区域初始水权的逐步明晰，地区的产业结构调整和节水型社会建设的稳步推进，广东省经济社会的快速发展以及水质型缺水地区对优质水源的需求满足仍需要获取一定量的水权指标来支撑地区的经济发展和人民生活水平的提升。而目前广东省
7、部分地区的用水总量已经接近初始分配指标，现已有部分新增用水量项目因缺乏用水指标而无法建设，因此，广东省众多地市和企业具有旺盛的交易需求和意向，这为广东省水权交易提供了重要的市场来源，急需引进市场化的交易机制盘活有限的用水指标，促进水资源在区域内的高效配置。第三，广东省已经建立省级水资源在线监控系统，省管大型取水户计量已经实施在线监控，取水许可台帐建设基本完备。广东省的东江流域已基本建成水质水量监控系统，80%以上的非农业取水大户已安装了计量监控设备；部分地市也正在建立用水户计量监控系统，对市管的用水企业实现规范管理。水资源在线监控系统的建立和完善为广东省水权交易的开展提供了有效的监控手段。此外
8、，广东省大中型灌区节水配套改造正在进行中，部分地市前期工作已基本完成，农业节水转换具有较大的潜力。而且，广东省可以依托已有的且具有丰富的类似资源产权交易经验的省产权交易集团环交所建设水权交易平台。以上的水权交易需求背景和已有的工作基础均为广东省水资源的市场化运作提供了良好的基础条件。3 广东省水权交易制度的“一三三四”框架体系根据我国现有的法律法规和国家实行的最严格水资源管理制度，广东省水权交易制度研究提出了“一个定义内涵、三个基本条件、三种交易类型、四项配套体系”的省级水权交易制度顶层设计框架。3.1 一个可交易水权的定义为了更好地建立和健全广东省水权交易制度，并积极推进广东水权市场建设，在
9、我国水资源所有权归属国家所有的法律现实和实行最严格管理的制度背景下，提出广东省可交易水权是指水资源的使用权，是广东省最严格水资源管理制度实施方案中界定的全省用水总量控制指标中的生产用水使用权。具体而言，对于各级行政区，可交易的水权是指分解到各行政区的用水总量控制指标（生活用水除外）；对于企事业单位或取水个人，可交易的水权是指取水许可证许可的并经确权的取水指标（自来水厂的生活用水除外）。3.2 三种水权交易类型基于可交易水权的内涵与其固有特征，依据我国现阶段的法律法规、时代背景、阶段条件和实际的可操作性，从广东省水资源管理和用水需求出发，提出三种水权交易类型，即：政府储备水权的竞争性配置、区域之
10、间的水权交易和用水户之间的水权交易。以上三种交易类型可以涵盖广东省水权交易的基本类型，具有广东特色又具有广泛普遍性，能够为广东省或其他省市的水权交易制度建设提供参考。3.3 水权交易需具备的三个基本条件为了合理规范水权交易行为，有序引导水权市场建设，需要明确水权交易的基本条件。广东省水权交易制度研究提出了水权明晰、计量准确和价值可估三个基本条件，即进入交易市场进行交易的水资源使用权必须要有明晰的产权，非法或者权限界定模糊不清的水资源使用权禁止进入市场进行交易；进入交易市场进行交易的水资源使用量必须得到有效的计量和监控；进行交易的水权价值必须可以估算，避免出现垄断市场的行为产生。3.4 四大相关
11、配套体系的建设水权制度建设是一个长期的、循序渐进的、从理论到实践再到不断完善的过程，需要配套的体系建设，这是水权交易制度健全和水权市场规范、有序的基本保障。广东省水权交易制度建设研究明确提出需要建设水权交易法规、管理、技术论证、交易市场四大配套体系。4 水权制度建设若干问题思考根据水利部下发的关于开展水权试点工作的通知（水资源2014222 号，以下简称通知），广东省作为水权试点省份之一，重点在东江流域开展流域上下游水权交易；以已有的广东省产权交易集体为依托，组建省级交易平台，合理制定水权交易规则与流程；引导鼓励东江流域上下游区域与区域之间开展水权交易；建立水权交易信息化管理体系，在广东省产权
12、交易集体建立水权交易的资格核查、账户注册、交易形成、价格确定、金额结算、信息公开和争议调解等相关交易环节的信息化管理系统；建立水权交易监管体系，维护水权交易市场秩序。围绕广东省水权交易制度建设和试点的工作，对若干关键问题进行探讨。4.1 水权交易与最严格水资源管理的关系根据提出的可交易水权的定义和内涵，显然，水权交易必须在我国实行最严格水资源管理制度的框架下进行，是最严格水资源管理制度的进一步深化改革和延伸，是优化水资源配置、加强水资源节约保护的重要手段之一。通过水权交易制度的建设，对水资源权属的明晰和引进市场手段高效配置水资源做出新的探索和完善，这有利于用水户转变自身的角色，由被动为主动，提
13、高其主人公意识和节水的内在动力。因此，水权交易制度的设计必须遵守“总量、效率、水质”三准则，有效落实最严格水资源管理 “三条红线”的要求。4.2 政府与市场的关系水权交易过程中政府与市场的关系也一直是各界关注的焦点问题之一。我们认为，在水权交易的初期，应以政府为主导，待水市场发育完善后，才可能更大的发挥市场的作用。水市场的培育需要制定一个相对宽松且有利于提高交易积极性的政策支持，尤其是需要强化试点的作用，通过先行先试，摸清障碍，总结经验，同时参考国内外相关资源权市场的构建经验，才能培育一个较为完善的水市场。针对不同的交易类型，政府与市场的作用也应是不同的，如政府储备水权的竞争性配置和区域之间的
14、水权交易必须由政府起主导作用，企业之间的交易则主要是依靠市场行为，但需要政府的监管。4.3 政府储备水权的竞争性配置的公平性问题本文所定义的政府储备水权包括政府预留发展水权和通过合法回收、回购的水权。水权交易的最终目的就是通过引入市场机制和手段，更好配置和调控水资源；即将来取水户需要用水主要是通过水权交易有偿获取。这必然要求政府必须从现有水资源取水许可的无偿配置方式逐步转为竞争性的有偿配置；否则，就会出现政府无偿配置与市场有偿获取的“双轨制”，难以构建科学的水权交易市场和体现资源配置的公平性。政府储备水权竞争性配置包括上一级政府向下一级政府的竞争性配置和区域政府向辖区内用水户竞争性配置。“竞争
15、性配置”包涵两方面的内涵：首先竞争性配置必须体现有条件的配置，即“门槛”条件；二才是体现在有偿上。当多个不同需求者申请政府储备水权配置时，除了价格因素以外，还需要综合考虑产业政策、用水水平、水功能区水质达标和水资源保护等因素，确定最具竞争力的一方或若干方获取政府储备水权，以促进整个辖区内水资源的高效配置、有效保护和社会经济的可持续发展。试点期可采用无偿与有偿配置相结合的方式，因地制宜，合理制定两者比例；最终逐步过度到竞争性全部有偿配置。4.4 水权交易与第三方利益的关系由于水资源的公共属性和流动性特点，造成水权交易往往涉及的面较广。水权交易是否会造成包括生态在内的第三方利益受损，以及受损之后如
16、何补偿等是水权交易制度建设过程中需要解决的问题。广东省在水权交易制度建设过程中，充分注重前期的论证和后期的补偿问题研究力度，把包括对第三方利益在内的技术论证体系作为需要建立的四大配套体系之一，并将生态补偿等因素纳入到水权定价模式之中加以考虑，从制度设计的初期就切实加强对生态环境等第三方利益的保护工作。4.5 确权登记与取水许可的关系取水许可是水权确权登记的基础，确权登记不可能另起炉灶，必须要充分利用现有的资源，在现有制度的基础上开展工作；水权确权登记应该是取水许可的延续、深化和完善，把水资源的使用权、收益权和支配权等权利进一步落实到取用水户，尤其是对收益权和支配权等可以进行市场进行交易的权利进行完善和深化，名称可以叫做水资源使用权登记证（简称“水权证”）。确权登记作为水权交易的重要前提，应按照先急后缓、先易后难、逐步推进的原则，率先开展试点范围内有交易需求的取用水户水权确权登记及用途管理试点工作，确定取用水
