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1、1拉美公用事业市场化改革及经验教训 肖兴志 孙 阳（东北财经大学 经济与社会发展研究院，大连 116025）摘 要 ：公用事业市场化改革是拉美国家经济改革的重要组成部分。市场化改革使拉美国家公用事业部门的体制结构和市场结构发生了重大变化，但同时也造成了较大的社会成本。拉美国家公用事业市场化改革中的经验和教训对正在 进行中的中国公用事业市场化改革具有重要借鉴意义。关键词：拉美国家 公用事业 市场化改革 亲贫规制一、导言经历了经济低速增长、社会发展恶化的“失落的 10 年”，拉美国家于 20 世纪 80 年代末 90 年代初开始对传统的经济发展战略以及相应的政策措施进行全面改革，加快了经济市场化和
2、自由化的进程。特别是进入 90 年代之后，拉美国家在更广泛的领域内进行了更深入的改革，加快了私有化进程，公用事业市场化便是这一改革的重要组成部分。中国和拉美国家同属于发展中国家，虽然社会制度不同，但在改革与发展的道路上面临着许多相似的挑战和机遇。中国与拉美各国的公用事业改革都是在全球化的大背景下进行的，都在考虑如何发挥市场机制的作用、如何进行国有企业改革、如何调整政府干预经济的方式和力度、如何开放市场和吸引外资等问题，都面临着如何协调改革、发展与稳定三者之间关系的重大任务。2003 年中国人均 GDP 达到 1090 美元，超过 1000 美元，经济社会发展达到一个转折点。一方面，社会消费结构
3、升级，经济进入快速起飞阶段；另一方面，结构变动更为剧烈，各种矛盾可能更为突出。拉美各国人均 GDP 就长期徘徊在一两千美元的水平上，陷入所谓的发展陷阱。此外，人均 GDP 超过 1000 美元后，社会对公用事业服务的要求就更高了。吸取拉美国家公用事业改革中的经验教训、避免“拉美化”危机对正在进行中的中国公用事业市场化改革具有重要的参考意义。二、拉美国家公用事业市场化过程中的产权改革公用事业大体存在两种产权制度模式：一是政府建立国有企业直接垄断经营，由公共部门提供公用事业服务；二是由民营企业负责经营公用事业，政府对其进行某种限制或规定。一般来讲，产权拥有的剩余利润占有率激励企业经营者提高努力程度
4、，而经营者的努力程度决定了企业的效率。因此，公用事业产权从公有向私有的转变有利于改善企业激励机制，提高企业运营效率。就拉美国家而言，推进公用事业的产权改革还源于一些现实原因：首先，由公共部门提供公用事业服务的传统方式暴露出种种弊端，公用事业服务供给陷入低效和不足并存的恶性循环；其次，公共财政提供公用事业服务步履维艰，吸引私人资本、减少预算赤字成为拉美国家公用事业改革的要务；此外，世界范围内的服务自由化吸引了大量资本流入拉美公用事业部门，为改革提供了机遇；最后，技术进步和规制创新不断模糊了公用事业服务和私人物品之间的界限，使市场化改革成为可能。具体说来，拉美各国主要通过以下方式实现公用事业产权向
5、私人部门的转移：（一）拆分并出售原国有垄断企业 基金项目：国家自然科学基金项目（70203002）作者简介：肖兴志，经济学博士，东北财经大学经济与社会发展研究院副院长，教授，主要研究方向为产业经济与政府规制；孙阳，东北财经大学产业经济学硕士。2拉美各国通常在拆分的基础上分阶段出售公用事业原国有垄断企业。以阿根廷电力为例。在 1992 年 1 月电力产权改革前，联邦政府所有的电力公司一统天下：布宜诺斯艾利斯电力公司（SEGBA）为全国最大的城市群提供电力服务；国营水利电力公司（AyE）经营若干发电厂、输电线及各省的配电系统；北部巴塔哥尼亚水力发电公司（Hidronor）经营科马约地区的大型水电站
6、，向首都布宜诺斯艾利斯输送电能。改革后，SEGBA 被分割并出售了其六个发电专营公司中的五个和三个配电专营公司。其中两个配电专营公司 Edenor SA 和 Edesur SA 在 1992 年 9 月出售时的价值占整个电力部门出售收益的三分之一以上。AyE 被分割成十二家火电公司和四家水电公司并实现私有化。Hidronor 紧随其后，被分割成 5 家水电公司并于 1993 年出售了其中的四家。将企业直接出售给私人可迅速增加政府财政收入，有助于缓解公共财政赤字和外债压力。（二）公开竞拍国有企业资产和股份政府公开拍卖需要私有化的国有企业部分或全部资产可以确保国有资产的最大经济利益以及最终成交价格
7、高于政府为国有企业开出的实际底价。例如，秘鲁政府在出售为首都利马地区提供基本电信业务的秘鲁电信公司（CPT）和经营长话业务并为余下地区提供本地电话服务的国家电信公司（Entel）时采用第一价格封闭（first price-sealed）投标机制，把企业拍卖给出价最高的竞标者。结果西班牙电信（Telefnica de Espaa）以 20 亿美元，高出第二名和政府估价约 12 亿美元的优势，获得了 CPT 和 Entel 约 35的普通股。类似，1986 至 1987 年间智利电力监管部门 ENDESA 通过公开竞标出售了发电能力小于 50MW 的小公司。（三）通过证券市场出售股份通过在国内外股
8、票市场上公开挂牌出售国有企业股票实现公用事业企业所有权的改变是少数大型企业产权改革的方式。例如，1991 年 12 月至 1992 年 3 月阿根廷政府在证券市场上出售阿根廷电话公司 30%的股份，1993 年阿根廷政府在国际证券市场上出售天然气垄断开采和生产商 YPF 公司 45.3%的股份。又如 1987 年 8 月智利电信公司（CTC）的股份在股票交易市场上公开交易，澳大利亚债券公司（Bond Corporation Australia）成功地从CORFO 处购买了 CTC 30的现行股份，并通过其它购买最终获得 CTC 50.2的所有权。从总体上看，拉美各国在股票市场上公开出售国有企业
9、的比重存在很大差异。（四）通过公开竞拍获得租让合同租让（concession）是一种契约，政府通过该契约赋予另一方（往往是私人）经营某一公用事业、使用属于政府的资产、行使政府赋予的权利的权力。根据租让合同，政府把公用事业经营权转让给私人，受让人在一定期限内使用这些权利同时缴付租金并承担经营管理和投资等义务。租让实际上是将公用事业的经营权承包给私人资本，公用事业的所有权仍在国家手里。通常情况下，受让人通过公开竞标的方式产生。以阿根廷的改革为例。1992 年 10 月原垄断天然气输送和分配的下游公司 Gas del Estado 被重组为 2 家高压输气公司和 8 家配气，1992 年 12 月这
10、些公司被授予特许租让区域。1993 年 5 月 Aguas Argentinas SA consortium 与国家卫生局签订了为期 30 年的租让合同，负责为首都布宜诺斯艾利斯供水及进行污水处理。这一租让合同的主要目标是降低政府的经营成本和消费者的使用费用。租让权授予那些满足技术和资金要求并在现行公共资费下提供最大折扣的公司。（五）资本化资本化（capitalization）不同于一般的私有化，私有化过程中政府把国有企业大部分所有权转移到私人部门手中的同时可以自由支配出售企业所得收益，而资本化过程中政府不能自由支配出售企业所得收益。玻利维亚的公用事业产权改革以资本化为主要特征。政府把原国有企
11、业 50的股份转移给获胜的竞标者，把另外 45的股份转移到私人养老基金以确保社会保障和增进社会福利，把剩余 5的股份转移给企业职工。竞标成功的投资者负3责公用事业企业的管理，并承诺将其为获得该 50的股份而拍出的竞价用于公用事业企业的发展。投资者必须在规定时间内（一般为 6 至 8 年）兑现这些投资。此外，投资者必须履行包括拓展覆盖、质量标准及受价格规制在内的义务及其它长期合约（通常为 40 年）规定的条款。使用资本化这一措施时，优先考虑吸引投资。这说明玻利维亚资本化改革的目的不是解决财政赤字，而是吸引私人和国外投资、提高公用事业运营效率、改善经济关键领域的管理。（六）大众资本化大众资本化是出
12、售国有企业股份的方式之一，但出售时硬性规定向本企业职工出售的比重，通常为 5%10%不等。大众资本化有着确保企业职工利益和降低所有权集中程度的特殊政治目的。20 世纪 8090 年代的第二轮私有化浪潮中，智利政府采用了大众资本化。在这一政策下，职工可预支其未来的买断收益购买将要私有化的企业股份。此外，职工退休时如果企业股票的最终价值低于原来价格，职工将得到补偿。这一政策的根本目的在于吸引职工的参与、抵消职工的可能损失、避免职工退休时福利的减少，而且有利于避免私有化导致的企业所有权集中，从而获得对公用事业市场化更多的支持。以 1985 年智利电力部门的大众资本化为例。Chilgener 的职工可
13、选择购买公司的股票并享受如下待遇：1980 年以前受雇的职工在离职时有权得到等于工龄年数的工资，这一收益可用来交换相同价值的公司股票。工人们可将买断收益的 80用于购买公司的股票，将剩余的 20%兑换成现金。这一政策不但鼓励了企业职工积极参与私有化，还通过买断减少了私有公司的最终负担。因此，截止 1986 年底，Chilgener 的大多数职工参与了企业的私有化。ENDESA 也使用了类似的大众资本化方式。1987 年政府向 ENDESA 职工优惠出售公司股份，职工通过预支买断收益购买了公司 6.1的股份；1987 年 10 月 ENDESA 的股票被广泛出售，截至年底15000 多个小投资者
14、购买了 ENDESA 大约 9的股份；1988 年，ENDESA 的 53.9股份被转移到各类群体手中。除了通过上述方式对公用事业进行产权改革，拉美各国政府还对私人购买国有企业资产的支付方式作了明确规定，允许现金支付、购买所购企业债券、申请贷款等多种方式，但对其比重作了相应规定。三、拉美国家公用事业市场化过程中的结构改革产权改革为公用事业企业治理机制带来了变化，但这种收益激励机制只有在竞争条件下才能更好发挥作用。拉美公用事业市场化改革不可回避竞争问题，各国试图通过结构重组引入竞争机制。由于公用事业改革通常要兼顾以下三个目标：第一，确保出售企业资产和股票的收益最大化；第二，帮助公用事业运营者实现
15、服务拓展、质量改进、追加投资等目标；第三，保证公用事业运营者重新平衡资费，减少费率扭曲，为今后进一步竞争打下基础。所以其竞争机制往往是有限的。具体说来，各国通过纵向解体和拆分企业的方式重组公用事业组织结构，引入竞争机制，但区域内排他经营权实质上也阻碍了竞争的实现。（一）垂直一体化结构的分解与竞争结构的形成公用事业运营者必须借助能够覆盖其市场范围的传输分销网路才能将产品或服务销售给最终用户。此外，公用事业产业链的各环节在技术性质上存在着密切的垂直关系。网路投资的专用性和沉没性以及产业链上个环节在技术的依赖性促使各国公用事业长期以来采取垂直一体化的组织结构。然而，经济、技术的发展与创新正在改变着这
16、一状况，公用事业产业链上的许多环节不再属于自然垄断而具有竞争的潜质。公用事业可竞争性环节竞争结构的形成往往以分解垂直一体化的组织结构为前提。具体分解有三种方式：第一种为纵向分离式结构，即垄断企业仅限于从事垄断活动，其价格受到规制；第二种为纵向一体化与自由进入混合式结构，即垄断部门仍由垄断企业经营，但竞争性领域同时允许其他竞争对手参与经营，两者间明显存在不对称，这种不对称可能要求垄断企业的所有价格继续受4到规制；第三种为基础网络与服务分离式结构，即垄断者只负责基础网络而不参与其他活动和服务，即通常所说的厂网分离、管网分离、管线分离。1990年阿根廷电信改革采用了第一种方式。原国有垄断电信运营商阿根廷电话公司及其合作者控制了阿根廷大约90的电话线，在转制为私有的阿根廷电信公司（Entel）的过程中，Entel被分割成两个控股公司：北部的Telcom SA和南部的 Telfonica SA，这两个公司仍有权在各自的地理区域内垄断经营基本电话业务。玻利维亚的天然气改革涉及第二种和第三种方式。改革前，玻利维亚天然气
