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1、1上海市水利工程施工图审查可行性探讨摘要：上海市有较长的临海岸线，内河网系十分发达，每年水利工程投资巨大。然而，鉴于水利工程的粗糙性、功利性，以及建设技术的落后，水利工程建设不仅没有很好的规划，也没有在工程质量上取得很大的进步，这里我主要说的是管理制度，淤房屋建设工程规范性还有一定的差距。虽然施工图审查是国家法律、法规强制推行的一项制度，但其实他不是工程建设程序的一个必要环节，本质上他可有可无，没有施工图审查，质量保证的前期工作主要依赖设计单位的人在负责，单一风险较大，如果开展施工图审查，那么就会形成一个监督体系，是十分必要的。上海水务工程开展施工图审查对执行法律法规、保证工程质量、履行监管职
2、能、适应水利特征、提高设计水平、接轨国际惯例、保护各方利益意义重大，是大势所趋。同时上海水务工程管理规范，技术力量雄厚，开展施工图审查也是人心所向。呼吁这一利国利民的制度能早日在上海水务工程中实施。关键词：水务工程、施工图审查、法定程序一、前言施工图审查是指施工图审查机构，按照有关法律、法规、技术标准及批准的初步设计文件，对施工图中涉及公共利益、公众安全、结构安全、工程建设强制性标准和规范执行情况等内容进行的审查。这一做法在工程界早已深入人心、形成制度。早在 2000 年 1 月，国务院第 279 号令所颁布的建设工程质量管理条例 ，就明确规定了建设工程应当建立施工图审查制度。而2000 年
3、9 月国务院第 293 号令所颁布的中华人民共和国建设工程勘察设计管理条例更是在其第三十三条中明确，“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设2计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”。随后 2001 年 2 月，建设部颁发了建设200041 号文建筑工程施工图设计文件审查暂时行办法，开始在建筑工程中实行施工图审查。2004 年 8 月，建设部又以部令的方式正式颁布了房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法，就审查管理方式，政府监管的内容和分工，审查机构的地位、性质与责任，审查内容和程序等作了明确。因而房屋建筑和市政基础设施工
4、程的施工图审查早已在全国范围内全面展开，铁路、公路、水运、人防等专业的施工图审查也相继推行。在这些行业，施工图审查已成为一项法定制度而强制实行，无不明确规定“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用” 。二、 上海水务工程施工图审查现状虽然国家早已用行政法规的形式将施工图审查作为建设工程的一个法定程序，但这一制度在水利工程建设中尚未得到推行。2005 年 12 月，中国水利水电协会组织课题组开展了水利水电建设项目施工图设计审查的调查研究工作。旨在落实国务院建设工程质量管理条例中关于施工图设计审查的规定，研究和探索在水利水电建设项目实行施工图审查制度的可行性和具体办法。同时，黄河水利委员会建设与管
5、理局、河南黄河勘测设计研究院受水利部建设与管理司委托，也开展了水利建设项目施工图设计审查的课题研究。2006 年在全国水利建设管理工作会议上，正式提出要在水利工程建设中推行施工图审查制度，以确保工程设计和建设质量。随后，在江苏、浙江、安徽、福建、河南等省份的水利工程中也将施工图审查作为法定程序的一个必要环节予以推行。目前上海市水务工程施工图审查工作尚在探索之中，没有具体的管理办法或实施细则进行规范和指导。虽然上海的施工图审查没3有作为法定程序予以推行，但施工图审查的意识已经在业内形成，并在力所能及的范围内开展了这项工作。这些工作虽不是严格意义上的施工图审查，但也是一种审查的方式。1、专家学者的
6、审查部分水务工程的施工图审查是由项目法人自发实施的，项目法人常邀请行业内有关的专家、学者、技术人员对施工图进行评审或讨论，听取各种意见后要求设计单位认真研究，对施工图进行修改、补充和完善，起到了一定的效果。但这种审查缺乏监管功能，不能保证审查工作的客观性和公正性；审查人员也没有相应的法律责任予以约束，主观随意性较大。2、参建各方的审查开工之初项目法人一般会组织监理、设计、施工等参建各方共同对施工图进行会审。由于水利建设项目技术复杂，涉及专业较多，设计图纸量很大，在施工图会审之前，参与的项目法人、施工监理、施工管理人员等，一方面没有充分的时间对成批的设计图纸和计算进行审查和复核，另一方面，由于受
7、业务水平的限制，不可能熟练地掌握国家和水利行业强制性标准及其他有关的规范、标准。会审人员很难发现施工图中存在的违反相关的法律、法规和强制性标准问题。因此，这种设计交底性质的会审方式难以起到对施工图设计进行审查把关的作用。3、施工监理的审查监理单位根据水利工程建设项目施工监理规范（SL2882003）第 5.2.4“监理机构收到施工图纸后，应在施工合同约定的时间内完成核查或审批工作，确认后签字、盖章”的规定，对施工图进行核查或审批。其实监理的依据是施工图纸和施工验收规范，4对名目繁多的设计规范往往知之甚少，不可能掌握也没有要求了解哪怕是其中的强制性条款，而按图监理倒是对监理人员的基本要求。因而由
8、监理来承担施工图审查的法律责任，无疑加重了监理的负担，也是不合理的。在国家标准建设工程监理规范（GB50319-2000）中就没有这种规定。而且施工监理往往是按照施工规范的要求和现场情况对施工图进行核查，这样的核查与施工图审查的要求差别很大。4、设计监理的审查水利建设项目自推行项目法人制以来，项目法人虽然了解勘测设计文件的质量对工程的重要性。但由于自身技术力量不具备对勘测设计工作的审查和管理能力，因此，须借助第三方的力量。设计监理受项目法人委托，作为第三方参与到设计过程中，在一定程度上约束了设计单位严格执行自身的质量控制程序，从制度上保证了设计产品的质量。但是，由于大中型水利建设项目的设计周期
9、较长，设计监理单位需要长时间投入较多专业技术力量是有困难的，而且受监理取费标准等因素的制约，这一制度尚未得以有效实施。目前，在上海的水务工程中基本没有推行。5、未经任何审查当然，也有部分施工图没有经过任何形式的审查，就直接用于了施工。一些图纸中不同程度所存在的错误缺陷和失误，造成了安全和质量问题，既增加了工程投资，又降低了使用标准。三、上海水务工程实行施工图审查意义重大1、执行法律法规国务院颁布的建设工程质量管理条例和建设工程勘察设计管理条例均规定了实行施工图审查制度，并且二个法规分别在5第十一条和第三十三中均明确提出“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。在法律用词中表示严格，在正常情况
10、下均应这样做的：正面词采用“应”，反面词采用“不应”或“不得”。也就是说不使用未经审查的施工图是国家的严格规定，在正常情况下是必须要落实的，因而在我国施工图审查是工程建设一个强制性的必要环节。上海市关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见二十二条中的第二条“严格执行工程建设审批程序。本市新建、改建、扩建建设工程（包括房屋修缮项目中的改扩建工程和城市基础设施大修工程）必须按照建设程序规定，严格履行项目立项、项目报建、环境影响评价、规划许可、征地拆迁、设计文件审查、施工许可和竣工验收等审批和备案程序。”也将施工图审查列入八个必须严格履行的建设程序之一。因此无论是国家还是地方，都
11、确定了施工图审查制度的法律地位，都明确了这是一道必须贯彻执行的法定程序。所以将施工图审查纳入基本建设程序，是上海水务管理部门对水务工程基本建设程序的重大改革，是对国家法律、法规的有效贯彻。2、保证工程质量施工图审查的目的是为了保证公共利益和公众安全，是对施工图是否执行工程建设强制性标准和国家法律、法规而进行的审查。这些强制性标准和法律、法规所约束的都是对工程质量、安全有直接的作用和决定性影响的重要内容，是来不得有丝毫的差错和半点的松懈的地方。许多工程事故尤其是恶性事故，尽管各自的具体情况不同，但究其根本原因就是违反了相关的法律、法规和强制性标准。因此这些规定之所以要强制执行是因为有着血的教训。
12、设计文件是施工的依据，设计中的隐患和不足，将直接影响所6建工程的质量和效益，可以说勘察设计质量是工程建设质量的根本。一旦设计中有违反法律、法规和强制性标准的情况，那对工程是致命的，近几年一系列恶性重大工程事故的发生许多都是由设计的先天不足造成的。而所谓的工程质量检查、验收，都是在工程实施后进行的，即使发现设计中的问题，也是木已成舟很难从根本上得以纠正和弥补。开展施工图审查，可变事后检查为事前把关，在图纸交付施工之前就把问题消灭在萌芽之中，能最大限度地降低风险，是保证工程质量最行之有效的重要手段。资料显示，在施工图审查刚刚推行的 2003 年，全国共审查了 110402 项总计 865 亿平方米
13、的房屋建筑工程项目，发现存在违反工程建设标准强制性条文的有 248983 条次、安全隐患 13717 个。可以想象这些问题的发现和纠正避免了多少起工程事故，又保证了多少个工程的质量。同时在整个工程建设中，设计这一环节可控制的工程投资高达 70-85，即大量的费用已在设计环节就被确定。通过施工图审查的合理化建议也能避免过度设计，控制工程投资。所以上海水务工程推行施工图审查，是保证水务工程质量和投资效益不可或缺的重要环节，是对国家和人民生命财产的有效保障。3、履行监管职能经济体制的改革，使市场主体发生了根本的变化。建设单位和设计单位的企业化、投资主体和利益分配的多元化，必然带来追求自身利益的最大化
14、。从而很容易忽视社会公众的利益，有的甚至不惜损害社会公众利益、损害国家的利益，去谋取一己或小团体的利益，这是市场经济的必然产物。不建立施工图审查制度，建设方在勘察设计市场上的行为是缺乏有效制约的，一些低素质的建设方为7节省工程投资或为了扩大盈利方面的功能，常明示或暗示勘测、设计单位违反相关法律法规或工程建设强制性标准，降低建设工程质量或减小工程在公益方面的作用。而一些设计单位为了赢得市场往往受制于业主，违心地服从建设单位提出的不合理、甚至不合法的要求。水务工程作为政府投资的基础设施决定了其对公众利益和社会公共安全的影响，而这也正是行政许可法要求政府部门必须监管的责任。毋庸置疑，施工图审查制度就
15、是实现政府对设计质量监管的重要手段。政府通过认定的审查机构进行施工图审查，转变了建设工程质量管理条例规定的由建设行政主管部门或者其他有关部门审查的做法，符合行政审批的改革精神。主管部门不再从事具体的审查和批准工作，但仍需承担监管的责任。因此上海水务工程推行施工图审查制度，水行政主管部门不但能有效的约束设计单位的质量行为，确保施工图的质量，而且还能约束建设单位的不规范市场行为。审查合格书作为水务部门审核水利工程开工审批申请表的前提，加大了水务部门对建设单位的监管力度和范围，从而使上海的水务工程建设市场更趋规范、有序。4、适应水利特征水利建设项目的总体布置、建筑物选型和结构设计，与河流特征、地形地
16、貌及工程地质条件密切相关，个性化特点明显。加之工程规模庞大、结构复杂，建设周期长，以及施工图设计要根据开挖后的工程地质参数等进行调整的特点，因而从初步设计到施工图设计，一般要经历较复杂的环节和较长的时间。在较长的设计周期内，一方面施工技术、材料价格等条件有可能发生较大的变化，另一方面，水利工程施工多为露天作业，施工占线长，受地形、地质、水8文、气象、周围环境等自然因素的影响较大，存在着较多的不确定因素。水利工程的这些变化和不确定因素千头万绪，严重干扰着设计的技术创作，影响着设计的工作成果。这就更需要第三方对施工图进行全面的、系统的审查，更应该采取严格的制度和措施对设计质量进行监控。同时，水务工程尤其是大中型枢纽、堤防、泵闸等工程，都是事关国计民生的重要基础设施，如果因工程设计存在质量隐患，而发生溃坝、决堤或其它安全事故，后果不堪设想。可见水务工程的施工图质量对公众利益和社会公共安全的影响非同一般。所以水务建设工程更迫切地需要推行施工图审查制度。5、提高设
