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1、试论被告为地方政府行政案件的管辖试论被告为地方政府行政案件的管辖一、案例引发的问题原告王XX与第三人 苏XX 在同一院落生活，十分 拥挤，1998年经原告多次申请，大队为其划院落1道，因原告经济困难，无力修建。第三人以无处堆放柴物为由，同原告协商后，暂占新批院道堆放杂物，并由当时大队支书李XX主持调解达成如下协议：如第三人占新院，则将原院落留给原告。但在未同原告进一步商议的情况下，第三人采用欺骗手段，在庄浪县国土资源局将新院院证办理在了自己名义下，目前，第三人既持有原院落中归自己所有房屋的土地使用证，又持有原告所申请的新院道的土地使用证，而原告则只有原院道中属于自己房屋的使用证，公用部分与四家
2、人共同拥有，致原告一家至今住宿非常拥挤，影响其家人的正常生活。2008年5月16日，原告王XX以自己曾与第三人 苏XX 达成了对换院落的协议为由，向平凉市中级人民法院提起撤销庄浪县人民政府依据庄浪县国土资源局的审查材料向第三人颁发的集体土地建设用地使用证的诉讼请求，本案经平凉市中级人民法院依法审查，认为符合立案条件后，作出了立案受理并确定由被告所在地之外的静宁县人民法院审判的裁定，然后将案件移交静宁县人民法院依法审理。在确定本案管辖权的问题中，涉及了级别管辖、移转管辖、异地管辖等方面的内容。(一) 级别管辖在本案中的应用级别管辖是不同审级的人民法院之间审理行政案件的权限划分。我国人民法院的设置
3、分为基层人民法院，中级人民法院，高级人民法院和最高人民法院四个审级。在本案中，被告庄浪县人民政府、庄浪县国土资源局为做出具体行政行为的行政机关，原告向平凉市中级人民法院提起诉讼，是根据我国行政诉讼法若干解释)的规定，“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外，由中级人民法院管辖”而行使的诉讼权，充分体现行政诉讼法理论与实践的统一。充分发挥了其应有的作用，但级别较低，难摆脱地方行政干预也成为亟待解决的难题。（二)移转管辖带来的启示移转管辖又称管辖权转移，是指基于上级法院裁定，下级法院将自原告投诉无门，现在直接向中院起诉，由中级法院受理，并制定其他基层法院
4、审判，保护了当事人本应享有的诉权，使得长期以来“告状难”问题得以解决。（2）实现了司法的独立和公正，提高了诉讼效力。以前，大多数案件由基层人民法院管辖,对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,也只是由中级人民法院管辖,这种由“下级人民法院”管辖以“上级行政机关”作为被告的体制,要想做到依法独立审判更是非常困难,行政审判难以摆脱行政干预。基层法院法官自身没有独立的条件和能力，导致行政诉讼的上诉率高，行政审判的公信力较低，从而削弱了行政诉讼作为司法审查应有的作用。同时,我国行政诉讼在级别管辖上实行以基层人民法院管辖一审案件为原则、以其他人民法院管辖一审案件为补
5、充的模式,使得中级以上人民法院相对较好的审判资源配置和审判环境的优势不能得到充分利用和发挥,也影响着行政审判质量的提高和司法公正的实现。提级审级审理之后，提高了行政审判的公信力，增强了司法审判的公正与效力。 2、提高级别管辖的消极影响（1）有关管辖的部分规定缺乏可操作性,得不到有效执行。最高人民法院出台的（关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的解释）明确规定，被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不宜审理的案件，由中级人民法院受理。这种立法的动机是好的，但在实践中并未起到好的效果，甚至适得其反。比如对市人民政府的诉讼，到中级人民法院去起诉，中院以基层人民法院适宜审理为由不予受理，到基层人民法院起诉，
6、基层法院认为本院不适宜审理，应由中院受理，象踢皮球一样踢来踢去，两级法院始终都不愿受理，究竟何谓不适宜审理，究竟何谓重大影响，法律没有明确的规定。这样如果是基层人民法院审理第一审案件，那么一方上诉，仍然在中级法院掌控之中。可见，解释中抽象、笼统的规定并不能有效矫正行政诉讼中级别管辖较低带来的弊端。 （2）加重了当事人的诉讼成本。在提及管辖模式下，一、二审在市中院、省高院，当事人要到市区，省城来起诉、应诉，成本显然会增加不少，一、二审法院的审理成本也会因调查取证、送达、审理、协调、执行的不便大大增加。而实践中，大量行政案件标的所涉及的利益是比较微小的，有的则是“秋菊打官司”,仅为了讨一个“说法”
7、。将此类纠纷提交到中、高院来解决，不符合诉讼效益原则。而有些群体性纠纷的行政案件，由于涉及房屋拆迁，土地征用，社会保障，矛盾比较复杂尖锐，其中不少涉及到行政行为的合理性问题，必须依靠当地法院、政府的协调才能得以解决，这类案件提高审级审理，也无疑会增加人民法院整体的诉讼支出。（3）审判资源配置方面严重失衡。提及管辖一个最直接的后果，是基层法院行政受案数量会有所减少，中、高级法院案件数量大增，导致现有审判资源失去平衡，加重了法院的负担，进而影响案件的审判。即使一审法院不能公正审理，依然赋予一方上诉权，由中院做出终审判决。又造成审级过低，不利于司法公正。（三）完善提级管辖的建议1、提高部分行政案件的
8、级别管辖行政诉讼被告的特殊性，决定了人民法院在行政审判中遇到的干扰和阻力比其他审判工作要更大一些。为了减少人民法院在行政审判中的干扰和阻力，最高人民法院通过司法解释在案件的管辖上采取一定措施,提高了行政案件的级别管辖。一般情况下,应当本着管辖法院的级别比被告行政机关的级别高的原则确定行政案件的级别管辖，当被告行政机关的级别较高时,才由与行政机关的级别相同人民法院管辖。据此,基层人民法院只适宜审理一些以县级人民政府工作部门以及乡镇政府为被告的行政案件，其他行政案件则一般应当由中级人民法院审理。对于以国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府为被告的案件，因其被告级别较高，且多数情况下都较为复杂，更
9、加专业，由高级别的人民法院作出的判决可能对这些部门更有说服力和公信力。又因最高人民法院除审理案件外,更重要的还要负责监督和指导全国的审判工作，它不宜管辖太多的一审案件管辖，因此，以国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府为被告的案件由高级人民法院行使一审管辖权更为合适。2、充分考虑经济原则和便于当事人进行诉讼原则实行行政诉讼提级审理在一定程度上会给当事人参加行政诉讼带来不便，这必然会导致诉讼成本的增加。那么，在确定初审管辖法院时，应当同时考虑经济原则和便于当事人参加诉讼原则，具体规定提级管辖的适用条件。便于当事人诉讼，“既便于公民、法人和其他组织的起诉，又便于国家行政机关的应诉，力求减轻当事人
10、的诉讼负担。这里，尤其要突出考虑到便利原告起诉的问题，因为行政诉讼有着许多复杂情况和特殊性，特别是要看到民不告官，民不敢告官传统观念在我国人民群众中还留有较深的影响。另外，在行政法律关系中，行政相对人处于被管理者的地位，基于这种情况，原告的起诉权利首先要得到管辖规定的保障。” 3、增设行政巡回审判法院 巡回法庭是一些国家司法体系中的一类审判机关，英美等法治国家均设置巡回审判法院。我国虽没有建立巡回审判制度,但已经有实践基础。人民法庭早在解放前,陕甘宁边区革命法制的代表作“马锡五审判方式”可以说即具有人民巡回法庭的性质。 由于我国地域辽阔,近年来人口流动、交往范围越来越大,法院固定一个审判地点已
11、越来越不适应实践发展的需要。这里所说的巡回法庭,是在吸收人民法庭成功的审判经验，借鉴英美等国家具体制度的基础上,根据我国行政诉讼的特点,由最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院设立,旨在方便当事人诉讼。具体内容包括: （1）性质和职能。巡回法庭是所属人民法院的派出机构。巡回法庭作出的判决，裁定是该人民法院作出的判决或裁定。对巡回法庭的裁判不服的上诉案件由巡回法庭所属法院的上级人民法院管辖。 （2）设置。在各法院辖区内,根据地域，人口分布等情况划分若干区域,每区设立巡回法庭,可以以所在行政区名称命名。 （3）人员编制。巡回法庭由所属法院法官组成,由最高级人民法院任命，主要组成人员实行定期轮换。
12、同时对法官进行考核，选拔优秀的，高素质的法官，使法官队伍精英化和专业化。 这种审判模式既提高了案件的审判效力，又合理配置了审判资源，减轻了法院的负担，又体现了司法公正。在王xx诉庄浪县人民政府、庄浪县国土资源局、第三人苏xx撤销土地使用证纠纷一案中，被告庄浪县人民政府是“县级人民政府”但是仅凭这一点不足以确定级别管辖问题、还要看是不是同属于“基层人民法院不适宜管辖”的情况。本案涉及的是庄浪县人民政府、庄浪县国土资源局根据中华人民共和国土地管理法及其实施条例、甘肃省实施土地管理办法的相关规定，作出对第三人苏XX颁发集体土地建设用地使用证的具体行政行为。对于原告的土地使用权争议进行确认，既关系到原告的重大切身利益，又关系到人民政府的形象，同时土地使用证的颁发包括很多技术性和程序性的问题，因此由平凉市中级人民法院管辖更为适宜。但平凉市中级人民法院与庄浪县的路程之远，仍会给诉讼当事人带来诉讼成本的增加，也会加重中院的工作压力。因此，完善提高行政诉讼案件的级别管辖有很大的必要性。三、新形势下的管辖权转移制度为了有效缓解行
